In dem Verfahren über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung

Gemeinde Groß Dölln,
vertreten durch das Amt Templin-Land,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Puschkinstraße 15/16,
17268 Templin,

Antragstellerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte G., v. F. u.a.,

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder, Weisberg-Schwarz und Prof. Dr. Will

am 21. August 2003

b e s c h l o s s e n :

2. Für die Zeit bis zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin wird angeordnet:

a) Das Land Brandenburg und die Stadt Templin werden verpflichtet, keine aufschiebbaren Entscheidungen oder Maßnahmen zu treffen, die der Antragstellerin im Fall ihres Obsiegens die Wiederherstellung ihrer Selbständigkeit unzumutbar erschweren oder ihr nicht wiedergutzumachende Nachteile einbringen würden; insbesondere darf über bisher der Antragstellerin gehörendes Grundvermögen oder solches ihrer Eigengesellschaften nicht verfügt werden. Maßnahmen oder Entscheidungen mit Zustimmung des Ortsbeirates bzw. des Ortsbürgermeisters bleiben zulässig.

b) Der Stadt Templin wird aufgegeben, bei Aufstellung und Abwicklung des Haushaltes alle Vorgänge, die die Antragstellerin betreffen, zu kennzeichnen, soweit dies vom Aufwand her vertretbar ist.

c) Die weiteren Hilfsanträge der Antragstellerin werden zurückgewiesen.

3. Das Land Brandenburg hat der Antragstellerin 10 % der im einstweiligen Anordnungsverfahren entstehenden notwendigen Auslagen nach einem Gegenstandswert von 10.000,00 € zu erstatten.

G r ü n d e :

I.

Die Antragstellerin, eine amtsangehörige Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch die in § 30 des Fünften Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Barnim, Märkisch-Oderland, Oberhavel, Ostprignitz-Ruppin, Prignitz, Uckermark (5. GemGebRefGBbg) vom 24. März 2003 (GVBl I S. 82) vorgesehene Eingliederung in die Stadt Templin (bei gleichzeitiger Auflösung des Amtes) mit dem Tage der nächsten landesweiten Kommunalwahlen. Als Wahltag ist der 26. Oktober 2003 festgesetzt.

Die Antragstellerin beantragt,

im Wege der einstweiligen Anordnung zu bestimmen, das Inkrafttreten von § 30 Abs. 1 und 3 des 5. Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg bis zur Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen,

hilfsweise,

a) die auf den 26. Oktober 2003 anberaumte Kommunalwahl für das durch § 30 Abs. 1 i.V.m. § 43 des 5. GemGebRefGBbg entstandene Gebiet der Stadt Templin einstweilen aufzuheben und bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache, zuzüglich einer Vorbereitungszeit von 6 Monaten, zu verschieben,

b) § 39 Abs. 4 des 5. GemGebRefGBbg bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen,

c) die Stadt Templin und die neu gewählte Stadtverordnetenversammlung bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu verpflichten, für das Haushaltsjahr 2004 für das Gebiet der Antragstellerin einen gesonderten bzw. einen Einzelhaushalt aufzustellen,

d) die Stadt Templin bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu verpflichten, keine Maßnahmen zu beschließen oder durchzuführen, die erhebliche finanzielle Verpflichtungen der Antragstellerin zur Folge haben oder dieser gegenüber langfristig finanzwirksam sind oder das Vermögen der Antragstellerin erheblich schmälern.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt Templin hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Landesregierung und die Stadt Templin haben davon Gebrauch gemacht.

II.

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, hat jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfange Erfolg.

Nach § 30 Abs. 1 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg - VerfGGBbg - kann das Landesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Hiernach war wie aus dem Beschlußtenor ersichtlich zu entscheiden.

a) Für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist, wie schon der Wortlaut des § 30 Abs. 1 VerfGGBbg ausweist, ein strenger Maßstab anzulegen. Dies gilt in noch verstärktem Maße, wenn der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, wie hier, darauf abzielt, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen oder das Inkrafttreten eines Gesetzes zu verschieben (vgl. Urteile vom 30. November 1993 - VfgBbg 3/93 EA -, LVerfGE 1, 205, 206 f. und vom 22. Dezember 1993 - VfgBbg 9/93 EA -, LVerfGE 1, 214, 216; s. BVerfG, Beschluß vom 26. März 2003 - 1 BvR 112/03 -, zuvor etwa BVerfGE 104, 51, 55; 104, 23, 27; 99, 57, 66; 96, 120, 129; 94, 334, 347; 93, 181, 186), und zwar auch dann, wenn das Gesetz nicht abstrakt-genereller Natur ist, sondern eine konkrete Neugliederungsmaßnahme betrifft (s. bereits Urteil vom 30. November 1993 a.a.O.; vgl. weiter BVerfGE 91, 70, 75; ThürVerfGH LVerfGE 6, 373, 378; 6, 381, 385). Ein Gesetz ist grundsätzlich so lange als wirksam anzusehen, bis seine Verfassungswidrigkeit im Hauptsacheverfahren festgestellt ist.

Hiervon ausgehend ist die Entscheidung über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung - grundsätzlich unabhängig vom Grad der Erfolgsaussicht in der Hauptsache - anhand einer Folgenabwägung zu treffen, bei der die Folgen abzuwägen sind, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber in der Hauptsache Erfolg hat, gegenüber denjenigen Nachteilen, die entstünden, wenn eine einstweilige Anordnung erlassen würde, der Hauptsache aber der Erfolg versagt bleibt. Als “schwerer” Nachteil ist nur ein Nachteil anzusehen, der endgültig und nicht wiedergutzumachen, also irreparabel ist (s. Urteil vom 30. November 1993, a.a.O., S. 217 f.).

b) Hiernach sieht es das Gericht nicht als “zur Abwehr schwerer Nachteile” “zum gemeinen Wohl” “dringend geboten” an, das Inkrafttreten von § 30 Abs. 1 und 3 des 5. GemGebRefGBbg bis zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin auszusetzen. Bei einem Obsiegen der Antragstellerin in der Hauptsache erweist sich ihre Eingliederung in die Stadt Templin als unwirksam und behält sie ihre rechtliche Selbständigkeit. Daß sie in der Zwischenzeit (ab dem 26. Oktober 2003) nicht über eine eigene Gemeindevertretung verfügt hätte und an einer eigenverantwortlichen Wahrnehmung der kommunalen Selbstverwaltung gehindert gewesen wäre, ist gemessen daran, daß bei einem Unterliegen der Antragstellerin in der Hauptsache das Gemeindegebietsreformgesetz eine Zeitlang “leergelaufen” wäre und in dem betreffenden Gebiet keine Kommunalwahlen in den gesetzlich festgelegten Strukturen stattgefunden hätten, ein zwar gewichtiger, aber kein auf Dauer irreversibler Nachteil. Er würde durch einen Erfolg in der Hauptsache weitgehend “wiedergutgemacht”. Auch eine Verwaltung wäre wieder verfügbar zu machen. Wenn die Antragstellerin in der Hauptsache Erfolg hat und sie als amtsangehörige Gemeinde fortbesteht, hat sie Anspruch zwar nicht auf die bisherige, wohl aber auf irgendeine geeignete (Amts-)Verwaltung (vgl. Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfgBbg 51/01 -, LKV 2002, 515).

Daß bei einem Erfolg der Antragstellerin in der Hauptsache die Kommunalwahlen in den dann kommunalpolitisch anders gearteten Strukturen zu wiederholen wären, kann eine das Inkrafttreten bzw. die Vollziehung der in Rede stehenden Vorschriften bis zur Hauptsacheentscheidung aussetzende einstweilige Anordnung nicht rechtfertigen. Zwar ist es in der Tat gerade auch unter Demokratiegesichtspunkten ungut, wenn bei einer Wahl die Gefahr der Wiederholung besteht (vgl. auch Urteil vom 30. November 1993 - VfgBbg 3/93 EA -, a.a.O., S. 209). Andererseits ist ein legitimes gesetzgeberisches Interesse an landesweit gleichzeitigen und unter landesweit gleichen gesamtpolitischen Rahmenbedingungen stattfindenden Kommunalwahlen anzuerkennen (vgl. a.a.O.). Im übrigen besteht die Gefahr einer Wahlwiederholung so oder so, weil bei einer Aussetzung des Inkrafttretens von § 30 Abs. 1 und 3 des 5. GemGebRefGBbg die Kommunalwahlen in den bisherigen Strukturen durchzuführen, bei einem Unterliegen der Antragstellerin in der Hauptsache aber hinfällig wären und in der Stadt Templin deshalb unter Beteiligung der Einwohner von Groß Dölln neu gewählt werden müßte. Dieses Dilemma einer Wahl-Wiederholung „so oder so“ läßt sich auch nicht in zuträglicher Weise dadurch lösen, daß die Kommunalwahlen im Gebiet der Stadt Templin (neu), wie es die Antragstellerin hilfsweise beantragt, überhaupt auf einen Zeitpunkt nach der Hauptsacheentscheidung verschoben werden (s. hierzu nachfolgend zu d. aa).

Das Landesverfassungsgericht hat auch die anderen von der Antragstellerin für die vorläufige Aussetzung der in Rede stehenden Regelungen geltend gemachten Gesichtpunkte geprüft und in seine Abwägung einbezogen, hält sie aber ebenfalls - sowohl je für sich als auch im Zusammenwirken - für eine derart weitreichende einstweilige Anordnung nicht für schwerwiegend genug. Dies gilt namentlich auch für die jetzt mit dem Gesetzesvollzug und die gegebenenfalls mit der späteren Rückabwicklung verbundenen Vollzugsfolgen, deren Stellenwert für die hier zu treffende Entscheidung im übrigen dadurch relativiert wird, daß jedenfalls bloße Vollzugsfolgen nicht dazu führen dürfen, daß die vorläufige Aussetzung eines Gesetzes zum Regelfall wird (vgl. Urteil vom 30. November 1993, a.a.O., S. 207 f.).

c) Unbeschadet der Zurückweisung des Antrags auf vorläufige Aussetzung des Inkrafttretens bzw. der Vollziehung der § 30 Abs. 1 und 3 des 5. GemGebRefGBbg hält es indes das Landesverfassungsgericht, das im Verfahren der einstweiligen Anordnung an die gestellten Anträge nicht gebunden ist (vgl. BVerfGE 86, 46, 48; 81, 53, 57; Graßhof, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethke, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand Juli 2002, § 32 Rn. 115, 158), für veranlaßt, Vorkehrungen zu treffen, daß bis zu der Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin keine aufschiebbaren Entscheidungen oder Maßnahmen getroffen werden, die der Antragstellerin im Fall ihres Obsiegens die Wiederherstellung ihrer Selbständigkeit unzumutbar erschweren oder ihr nicht wiedergutzumachende Nachteile einbringen würden. Dem dient die einstweilige Anordnung zu Ziffer 2 a) der Entscheidungsformel (ebenso BVerfGE 91, 70, 72; ThürVerfGH LVerfGE 6, 373, 380; SächsVerfGH LKV 2000, 23, 25; VerfGH NW OVGE 30, 278, 279; s. auch Brinktrine/Unnerstall, LKV 2000, 330, 334 ff.). Sie hält das Land sowie die Stadt Templin für die Zeit bis zur Entscheidung der Hauptsache, um „unumkehrbare Verhältnisse“ zu vermeiden, zur Zurückhaltung gegenüber den Belangen der für ihre Selbständigkeit eintretenden Antragstellerin an. Als – nicht abschließendes – Beispiel hat das Gericht hervorgehoben, daß nicht über Grundvermögen der Antragstellerin und etwaiger Eigengesellschaften verfügt werden darf. Dies soll freilich Entscheidungen und Maßnahmen aller Art nicht im Wege stehen, die im wohlverstandenen Interesse der Antragstellerin liegen. Solche erfordern jedoch nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtes die Zustimmung des Ortsbeirates bzw., wo ein solcher nicht gebildet wird, des Ortsbürgermeisters.

Darüber hinaus gibt das Landesverfassungsgericht aus Gründen der Transparenz der Stadt Templin auf, bis zur Entscheidung in der Hauptsache bei Aufstellung und Abwicklung des Haushaltes alle Vorgänge, die die Antragstellerin betreffen, zu kennzeichnen, soweit dies vom Aufwand her vertretbar ist (ebenso BVerfGE 91, 70, 73; ThürVerfGH LVerfGE 6, 373, 380; VerfGH NW OVGE 30, 278, 279).

d) Die weiteren Hilfsanträge der Antragstellerin haben keinen Erfolg.

aa) Dem Hilfsantrag zu a), die Kommunalwahlen im Gebiet der Stadt Templin (neu) vorerst gar nicht – weder in den alten noch in den neuen Strukturen – stattfinden zu lassen und auf einen Zeitpunkt nach der Hauptsacheentscheidung zu verschieben, vermag das Landesverfassungsgericht unter Demokratiegesichtspunkten nicht näherzutreten. Damit verblieben kommunale Vertretungskörperschaften „im Amt“, obwohl die Gemeinden, für die sie gewählt worden sind, vorbehaltlich einer der Kommunalverfassungsbeschwerde stattgebenden Entscheidung des Landesverfassungsgerichtes aufgehört haben zu bestehen. Zugleich wäre die neu entstehende bzw. neu gebildete Gemeinde vorerst ohne kommunale Vertretungskörperschaft. Darüber hinaus hätten die wahlberechtigten Bürger im Wahlgebiet Templin (neu) anders als alle anderen Bürger im Land keine Gelegenheit gehabt, ihr Wahlrecht auszuüben und sich demokratisch zu artikulieren. Im Vergleich hierzu ist es unter Demokratiegesichtspunkten das kleinere Übel, die Kommunalwahlen auch im Bereich Templin, und zwar in den neuen Strukturen, stattfinden zu lassen und für den Fall, daß die Antragstellerin in der Hauptsache Erfolg hat, eine Nachwahl durchzuführen.

bb) Soweit die Antragstellerin mit ihrem Hilfsantrag zu b) außerdem die Aussetzung von § 39 Abs. 4 des 5. GemGebRefGBbg erstrebt, sieht das Landesverfassungsgericht ebenfalls keinen hinreichenden Grund für eine einstweilige Anordnung. Die in der genannten Regelung – in Satz 5 – bestimmte Pflicht zur Kündigung von Mitarbeitern, die der Übernahme in den Dienst der aufnehmenden Körperschaft widersprechen, führt – jedenfalls für die Antragstellerin – nicht zu einem so schwerwiegenden Nachteil, wie ihn § 30 Abs. 1 VerfGGBbg für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung voraussetzt. Es ist vielmehr davon auszugehen, daß die Antragstellerin, wenn sie in der Hauptsache obsiegt, ihr Personal zurückgewinnen kann oder anderes geeignetes Personal findet.

cc) Auch der Hilfsantrag zu c), mit dem die Antragstellerin die Stadt Templin (neu) angehalten sehen will, für das Jahr 2004 für ihren Bereich einen gesonderten Haushalt aufzustellen, bleibt ohne Erfolg. Die Rechte der Antragstellerin werden durch die hier zu Ziffer 2 b) der Entscheidungsformel angeordnete Kennzeichnung der die Antragstellerin betreffenden Vorgänge bei Aufstellung und Abwicklung des Haushalts hinreichend gewahrt.

dd) Letztlich sieht das Landesverfassungsgericht auch keine Veranlassung, im Rahmen des „Wohlverhaltensgebotes“ (Ziffer 2. a der Entscheidungsformel) bei den zu unterlassenden aufschiebbaren Entscheidungen und Maßnahmen im Sinne des Hilfsantrages zu d) gezielt auf die finanzielle Tragweite abzustellen. Auch andere Entscheidungen und Maßnahmen können die Wiederherstellung der gemeindlichen Selbständigkeit unzumutbar erschweren oder zu nicht wiedergutzumachenden Nachteilen führen.

III.

Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 32 Abs. 7 Satz 2 VerfGGBbg und § 113 Abs. 2 Satz 3 der Bundesrechtsanwaltsgebührenordnung.