In dem Verfahren über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung

Gemeinde Zernsdorf,
vertreten durch das Amt Unteres Dahmeland,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Fürstenwalder Weg 11,
15711 Königs Wusterhausen,

Antragstellerin,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt M. H.,

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Prof. Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse und  Dr. Knippel

am 18. September 2003

b e s c h l o s s e n :

2. Für die Zeit bis zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin wird angeordnet:

a) Das Land Brandenburg und die Stadt Königs Wusterhausen werden verpflichtet, keine aufschiebbaren Entscheidungen oder Maßnahmen zu treffen, die der Antragstellerin im Fall ihres Obsiegens in der Hauptsache die Wiederherstellung ihrer Selbständigkeit unzumutbar erschweren oder ihr nicht wiedergutzumachende Nachteile einbringen würden; insbesondere darf über bisher der Antragstellerin gehörendes Grundvermögen oder solches ihrer Eigengesellschaften nicht verfügt werden. Maßnahmen oder Entscheidungen mit Zustimmung des Ortsbeirates bzw. des Ortsbürgermeisters bleiben zulässig.

b) Der Stadt Königs Wusterhausen wird aufgegeben, bei Aufstellung und Abwicklung des Haushaltes alle Vorgänge, die die Antragstellerin betreffen, zu kennzeichnen, soweit dies vom Aufwand her vertretbar ist.

c) Der weitere Hilfsantrag der Antragstellerin wird zurückgewiesen.

3. Das Land Brandenburg hat der Antragstellerin 10 % der im einstweiligen Anordnungsverfahren entstehenden notwendigen Auslagen nach einem Gegenstandswert von 10.000,00 € zu erstatten.

G r ü n d e :

I.

Die Antragstellerin, eine amtsangehörige Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch die in Art. 1 § 9 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße sowie zur Auflösung der Gemeinden Diepensee und Haidemühl und zur Änderung des Gesetzes zur Auflösung der Gemeinde Horno und zur Eingliederung ihres Gemeindegebietes in die Gemeinde Jänschwalde sowie zur Änderung der Amtsordnung (6. GemGebRefGBbg) vom 24. März 2003 (GVBl I S. 93) vorgesehene Eingliederung in die Stadt Königs Wusterhausen. Die Vorschrift tritt zufolge Art. 6 Satz 1 des Artikelgesetzes am Tage der nächsten landesweiten Kommunalwahlen in Kraft. Als Wahltag ist der 26. Oktober 2003 festgesetzt. Außerdem greift die Antragstellerin die zufolge Art. 6 Satz 2 des Artikelgesetzes am Tage nach der Verkündung in Kraft getretenen Vorschriften zu den Folgen der Gemeindegebietsreform (Art. 1 §§ 31 bis 40 des 6. GemGebRefGBbg) und Regelungen zu den Kommunalwahlen 2003 (Art. 1 §§ 41 bis 44 des 6. GemGebRefGBbg) an.

Die Antragstellerin beantragt,

a) die Vollziehung von Art. 1 § 9, 31 bis 44 sowie Art. 6 des 6. Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg bis zur Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen,

b) die für den 26. Oktober 2003 anberaumten Kommunalwahlen bis zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin auszusetzen,

hilfsweise,

das Land Brandenburg zu verpflichten, die für den 26. Oktober 2003 anberaumten Kommunalwahlen einschließlich Bürgermeisterwahlen im Bereich der Stadt Königs Wusterhausen und dem Amt Unteres Dahmeland in den bei der letzten Kommunalwahl bestehenden Wahlkreisen durch die bisherigen Wahlbehörden durchführen zu lassen.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt Königs Wusterhausen hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Landesregierung hat davon Gebrauch gemacht.

II.

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, hat jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfange Erfolg.

Nach § 30 Abs. 1 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg - VerfGGBbg - kann das Landesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Hiernach war wie aus dem Beschlußtenor ersichtlich zu entscheiden.

a) Für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist, wie schon der Wortlaut des § 30 Abs. 1 VerfGGBbg ausweist, ein strenger Maßstab anzulegen. Dies gilt in noch verstärktem Maße, wenn der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, wie hier, darauf abzielt, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen oder das Inkrafttreten eines Gesetzes zu verschieben (vgl. Urteile vom 30. November 1993 - VfgBbg 3/93 EA -, LVerfGE 1, 205, 206 f. und vom 22. Dezember 1993 - VfgBbg 9/93 EA -, LVerfGE 1, 214, 216; s. BVerfG, Beschluß vom 26. März 2003 - 1 BvR 112/03 -, zuvor etwa BVerfGE 104, 51, 55; 104, 23, 27; 99, 57, 66; 96, 120, 129; 94, 334, 347; 93, 181, 186), und zwar auch dann, wenn das Gesetz nicht abstrakt-genereller Natur ist, sondern eine konkrete Neugliederungsmaßnahme betrifft (s. bereits Urteil vom 30. November 1993 a.a.O.; vgl. weiter BVerfGE 91, 70, 75; ThürVerfGH LVerfGE 6, 373, 378; 6, 381, 385). Ein Gesetz ist grundsätzlich so lange als wirksam anzusehen, bis seine Verfassungswidrigkeit im Hauptsacheverfahren festgestellt ist.

Hiervon ausgehend ist die Entscheidung über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung - grundsätzlich unabhängig vom Grad der Erfolgsaussicht in der Hauptsache - anhand einer Folgenabwägung zu treffen, bei der die Folgen abzuwägen sind, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber in der Hauptsache Erfolg hat, gegenüber denjenigen Nachteilen, die entstünden, wenn eine einstweilige Anordnung erlassen würde, der Hauptsache aber der Erfolg versagt bleibt. Als “schwerer” Nachteil ist nur ein Nachteil anzusehen, der endgültig und nicht wiedergutzumachen, also irreparabel ist (s. Urteil vom 30. November 1993, a.a.O., S. 217 f.).

b) Hiernach sieht es das Gericht nicht als “zur Abwehr schwerer Nachteile” “zum gemeinen Wohl” “dringend geboten” an, bis zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin das Inkrafttreten von Art. 1 § 9 und die Vollziehung von Art. 1 §§ 31 bis 44 des 6. GemGebRefGBbg auszusetzen (Hauptantrag zu a.) und die Kommunalwahlen zu verschieben (Hauptantrag zu b.). Letzteres - die Verschiebung der Kommunalwahlen - brächte die Bürger um ihr demokratisches Recht, mit dem Ablauf der für die Gemeindevertretungen geltenden 5jährigen Wahlperiode (§ 4 BbgKWahlG) eine neue Gemeindevertretung zu wählen. Für einen so tiefgreifenden Einschnitt in das Kommunalwahlsystem gibt es keinen dies rechtfertigenden Grund. Aber auch für die Aussetzung des Inkrafttretens von Art. 1 § 9 und der Vollziehung von Art. 1 §§ 31 bis 44 des 6. GemGebRefGBbg sind die Voraussetzungen des § 30 Abs. 1 VerfGGBbg nicht gegeben. Bei einem Obsiegen der Antragstellerin in der Hauptsache erweist sich ihre Eingliederung in die Stadt Königs Wusterhausen als unwirksam und behält sie ihre rechtliche Selbständigkeit. Daß sie in der Zwischenzeit (ab dem 26. Oktober 2003) nicht über eine eigene Gemeindevertretung verfügt hätte und an einer eigenverantwortlichen Wahrnehmung der kommunalen Selbstverwaltung gehindert gewesen wäre, ist gemessen daran, daß bei einem Unterliegen der Antragstellerin in der Hauptsache das Gemeindegebietsreformgesetz eine Zeitlang “leergelaufen” wäre und in dem betreffenden Gebiet keine Kommunalwahlen in den gesetzlich festgelegten Strukturen stattgefunden hätten, ein zwar gewichtiger, aber kein auf Dauer irreversibler Nachteil. Er würde durch einen Erfolg in der Hauptsache weitgehend “wiedergutgemacht”. Auch eine Verwaltung wäre wieder verfügbar zu machen. Wenn die Antragstellerin in der Hauptsache Erfolg hat und sie als amtsangehörige Gemeinde fortbesteht, hat sie Anspruch zwar nicht auf die bisherige, wohl aber auf irgendeine geeignete (Amts-)Verwaltung (vgl. Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfgBbg 51/01 -, LKV 2002, 515).

Daß bei einem Erfolg der Antragstellerin in der Hauptsache die Kommunalwahlen in den dann kommunalpolitisch anders gearteten Strukturen zu wiederholen wären, kann eine das Inkrafttreten bzw. die Vollziehung der in Rede stehenden Vorschriften bis zur Hauptsacheentscheidung aussetzende einstweilige Anordnung nicht rechtfertigen. Zwar ist es in der Tat gerade auch unter Demokratiegesichtspunkten ungut, wenn bei einer Wahl die Gefahr der Wiederholung besteht (vgl. auch Urteil vom 30. November 1993 - VfgBbg 3/93 EA -, a.a.O., S. 209). Andererseits ist ein legitimes gesetzgeberisches Interesse an landesweit gleichzeitigen und unter landesweit gleichen gesamtpolitischen Rahmenbedingungen stattfindenden Kommunalwahlen anzuerkennen (vgl. a.a.O.). Im übrigen besteht die Gefahr einer Wahlwiederholung, nachdem eine Verschiebung der Kommunalwahl nicht zu verantworten ist (s. oben), so oder so, weil bei einer Aussetzung des Inkrafttretens von Art. 1 § 9 des 6. GemGebRefGBbg die Kommunalwahlen in den bisherigen Strukturen durchzuführen, bei einem Unterliegen der Antragstellerin in der Hauptsache aber hinfällig wären und in der Stadt Königs Wusterhausen deshalb unter Beteiligung der Einwohner von Zernsdorf neu gewählt werden müßte. Das Dilemma einer Wahl-Wiederholung „so oder so“ läßt sich auch nicht dadurch lösen, daß die Kommunalwahlen im Gebiet der Stadt Königs Wusterhausen (neu), wie es die Antragstellerin hilfsweise beantragt, in den bisherigen Strukturen durchgeführt werden (s. hierzu nachfolgend zu d.).

Das Landesverfassungsgericht hat auch die anderen von der Antragstellerin für die vorläufige Aussetzung der in Rede stehenden Regelungen geltend gemachten Gesichtpunkte geprüft und in seine Abwägung einbezogen, hält sie aber ebenfalls - sowohl je für sich als auch im Zusammenwirken - für eine derart weitreichende einstweilige Anordnung nicht für schwerwiegend genug. Dies gilt namentlich auch für die jetzt mit dem Gesetzesvollzug und die gegebenenfalls mit der späteren Rückabwicklung verbundenen Vollzugsfolgen, deren Stellenwert für die hier zu treffende Entscheidung im übrigen dadurch relativiert wird, daß jedenfalls bloße Vollzugsfolgen nicht dazu führen dürfen, daß die vorläufige Aussetzung eines Gesetzes zum Regelfall wird (vgl. Urteil vom 30. November 1993, a.a.O., S. 207 f.).

c) Unbeschadet der Zurückweisung des Antrags auf vorläufige Aussetzung des Inkrafttretens bzw. der Vollziehung von Art. 1 §§ 9, 31 bis 44 des 6. GemGebRefGBbg sowie auf Verschiebung der Kommunalwahlen hält es indes das Landesverfassungsgericht, das im Verfahren der einstweiligen Anordnung an die gestellten Anträge nicht gebunden ist (BVerfGE 86, 46, 48; 81, 53, 57; Graßhof, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethke, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand Juli 2002, § 32 Rn. 115, 158), für veranlaßt, Vorkehrungen zu treffen, daß bis zu der Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin keine aufschiebbaren Entscheidungen oder Maßnahmen getroffen werden, die der Antragstellerin im Fall ihres Obsiegens in der Hauptsache die Wiederherstellung ihrer Selbständigkeit unzumutbar erschweren oder ihr nicht wiedergutzumachende Nachteile einbringen würden. Dem dient die einstweilige Anordnung zu Ziffer 2 a) der Entscheidungsformel (ebenso BVerfGE 91, 70, 72; ThürVerfGH LVerfGE 6, 373, 380; SächsVerfGH LKV 2000, 23, 25; VerfGH NW OVGE 30, 278, 279; s. auch Brinktrine/Unnerstall, LKV 2000, 330, 334 ff). Sie hält das Land sowie die Stadt Königs Wusterhausen für die Zeit bis zur Entscheidung der Hauptsache, um „unumkehrbare Verhältnisse“ zu vermeiden, zur Zurückhaltung gegenüber den Belangen der für ihre Selbständigkeit eintretenden Antragstellerin an. Als – nicht abschließendes – Beispiel hat das Gericht hervorgehoben, daß nicht über Grundvermögen der Antragstellerin und etwaiger Eigengesellschaften verfügt werden darf. Dies soll freilich Entscheidungen und Maßnahmen aller Art nicht im Wege stehen, die im wohlverstandenen Interesse der Antragstellerin liegen. Solche erfordern jedoch nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtes die Zustimmung des Ortsbeirates bzw., wo ein solcher nicht gebildet wird, des Ortsbürgermeisters.

Darüber hinaus gibt das Landesverfassungsgericht aus Gründen der Transparenz der Stadt Königs Wusterhausen auf, bis zur Entscheidung in der Hauptsache bei Aufstellung und Abwicklung des Haushaltes alle Vorgänge, die die Antragstellerin betreffen, zu kennzeichnen, soweit dies vom Aufwand her vertretbar ist (ebenso BVerfGE 91, 70, 73; ThürVerfGH LVerfGE 6, 373, 380; VerfGH NW OVGE 30, 278, 279).

d) aa) Soweit die Antragstellerin mit ihrem Hilfsantrag beantragt, die Kommunalwahlen einschließlich Bürgermeisterwahlen im Bereich der Stadt Königs Wusterhausen und des Amtes Unteres Dahmeland in den bisherigen Strukturen abhalten zu lassen, ergibt sich für eine dahingehende einstweilige Anordnung, nachdem der Ausgang des Hauptsacheverfahrens derzeit offenbleiben muß und die Gefahr einer Wahlwiederholung, wie ausgeführt (s. oben zu b.), so oder so besteht, keine hinreichende Veranlassung.

bb) Bei einer Zusammenschau des Hauptantrages zu b) und des Hilfsantrages mag der Antragstellerin eine einstweilige Anordnung etwa auch der Art vorschweben, daß jedenfalls im Bereich der Stadt Königs Wusterhausen und des Amtes Unteres Dahmeland einstweilen gar keine Wahlen, also weder in den alten noch in den neuen Strukturen, stattfinden. Auch dem vermag das Landesverfassungsgericht unter Demokratiegesichtspunkten nicht näherzutreten. Bei einer solchen Verfahrensweise verblieben kommunale Vertretungskörperschaften „im Amt“, obwohl die Gemeinden, für die sie gewählt worden sind, vorbehaltlich einer der Kommunalverfassungsbeschwerde stattgebenden Entscheidung des Landesverfassungsgerichtes aufgehört haben zu bestehen. Zugleich wäre die Stadt Königs Wusterhausen (neu) vorerst ohne kommunale Vertretungskörperschaft. Darüber hinaus hätten die wahlberechtigten Bürger keine Gelegenheit, ihr Wahlrecht auszuüben und sich demokratisch zu artikulieren. Im Vergleich hierzu ist es unter Demokratiegesichtspunkten das kleinere Übel, die Kommunalwahlen, und zwar auch im Bereich der Stadt Königs Wusterhausen und des Amtes Unteres Dahmeland, in den neuen Strukturen stattfinden zu lassen und für den Fall, daß die Antragstellerin in der Hauptsache Erfolg hat, eine Nachwahl durchzuführen (ebenso zur Verschiebung anstehender Kommunalwahlen: BVerfGE 91, 70, 80; 18, 151, 154; SächsVerfGH LKV 2000, 23; ThürVerfGH LVerfGE 6, 373, 379; BayVerfGH BayVBl 1978, 269; NdsStGH OVGE 32, 477, anders StGH BW ESVGH 25, 31).

III.

Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 32 Abs. 7 Satz 2 VerfGGBbg und § 113 Abs. 2 Satz 3 der Bundesrechtsanwaltsgebührenordnung.