In dem Verfahren über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung

Gemeinde Gussow,
vertreten durch das Amt Friedersdorf,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Lindenstraße 14 b,
15754 Friedersdorf,

Antragstellerin,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt S.,

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Prof. Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse und Dr. Knippel

am 18. September 2003

b e s c h l o s s e n :

2. Für die Zeit bis zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin wird angeordnet:

a) Das Land Brandenburg und die Gemeinde Heidesee werden verpflichtet, keine aufschiebbaren Entscheidungen oder Maßnahmen zu treffen, die der Antragstellerin im Fall ihres Obsiegens in der Hauptsache die Wiederherstellung ihrer Selbständigkeit unzumutbar erschweren oder ihr nicht wiedergutzumachende Nachteile einbringen würden; insbesondere darf über bisher der Antragstellerin gehörendes Grundvermögen oder solches ihrer Eigengesellschaften nicht verfügt werden. Maßnahmen oder Entscheidungen mit Zustimmung des Ortsbeirates bzw. des Ortsbürgermeisters bleiben zulässig.

b) Der Gemeinde Heidesee wird aufgegeben, bei Aufstellung und Abwicklung des Haushaltes alle Vorgänge, die die Antragstellerin betreffen, zu kennzeichnen, soweit dies vom Aufwand her vertretbar ist.

c) Die weiteren Hilfsanträge der Antragstellerin werden zurückgewiesen.

3. Das Land Brandenburg hat der Antragstellerin 10 % der im einstweiligen Anordnungsverfahren entstehenden notwendigen Auslagen nach einem Gegenstandswert von 10.000,00 € zu erstatten.

G r ü n d e :

I.

Die Antragstellerin, eine amtsangehörige Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch die in Art. 1 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße sowie zur Auflösung der Gemeinden Diepensee und Haidemühl und zur Änderung des Gesetzes zur Auflösung der Gemeinde Horno und zur Eingliederung ihres Gemeindegebietes in die Gemeinde Jänschwalde sowie zur Änderung der Amtsordnung (6. GemGebRefGBbg) vom 24. März 2003 (GVBl I S. 93) vorgesehene Eingliederung in die neu gebildete Gemeinde Heidesee. Die Vorschrift tritt zufolge Art. 6 Satz 1 des Artikelgesetzes am Tage der nächsten landesweiten Kommunalwahlen in Kraft. Als Wahltag ist der 26. Oktober 2003 festgesetzt.

Die Antragstellerin beantragt,

im Wege der einstweiligen Anordnung das Inkrafttreten von Art. 1 § 1 des 6. Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg bis zur Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen,

hilfsweise,

bis zur Entscheidung in der Hauptsache anzuordnen:

a) Die amtsfreie Gemeinde Heidesee wird verpflichtet, keine aufschiebbaren Entscheidungen zu treffen oder Maßnahmen zu ergreifen, welche der Antragstellerin im Falle ihres Obsiegens die Wiederherstellung ihrer Selbständigkeit unzumutbar erschweren oder ihr nicht wiedergutzumachende Nachteile einbringen würden.

b) Der amtsfreien Gemeinde Heidesee wird aufgegeben, bei Aufstellung und Abwicklung des Haushaltes alle wesentlichen Vorgänge, welche die Antragstellerin betreffen, gesondert zu kennzeichnen. Es sind insbesondere nur solche Verwendungen finanzieller Mittel zulässig, wie sie regelmäßig zur Aufrechterhaltung des kommunalen Lebens oder zur Erfüllung bereits begründeter Verbindlichkeiten der Antragstellerin erforderlich sind.

c) In Abweichung zu Art. 1 § 35 des 6. GemGebRefGBbg gelten alle Satzungen und ortsrechtlichen Vorschriften der Antragstellerin fort.

d) Der amtsfreien Gemeinde Heidesee wird aufgegeben, als Rechtsnachfolgerin keine verfahrensbeendenden Erklärungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren der Antragstellerin hinsichtlich des Feststellungsbescheides nach dem Zweckverbandsstabilisierungsgesetz abzugeben.

e) Eine Verschmelzung des Wasser- und Abwasserzweckverbandes Gräbendorf/Gussow (WAGG) mit der entstehenden amtsfreien Gemeinde Heidesee tritt nicht ein.

Der Hauptantrag zielt u.a. darauf ab, die Kommunalwahl in diesem Bereich nicht in den durch das Gemeindegebietsreformgesetz bestimmten Strukturen stattfinden zu lassen.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung und der Städte- und Gemeindebund Brandenburg sowie die Gemeinde Heidesee hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Landesregierung hat davon Gebrauch gemacht.

II.

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, hat jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfange Erfolg.

Nach § 30 Abs. 1 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg - VerfGGBbg - kann das Landesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Hiernach war wie aus dem Beschlußtenor ersichtlich zu entscheiden.

a) Für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist, wie schon der Wortlaut des § 30 Abs. 1 VerfGGBbg ausweist, ein strenger Maßstab anzulegen. Dies gilt in noch verstärktem Maße, wenn der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, wie hier, darauf abzielt, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen oder das Inkrafttreten eines Gesetzes zu verschieben (vgl. Urteile vom 30. November 1993 - VfgBbg 3/93 EA -, LVerfGE 1, 205, 206 f. und vom 22. Dezember 1993 - VfgBbg 9/93 EA -, LVerfGE 1, 214, 216; s. BVerfG, Beschluß vom 26. März 2003 - 1 BvR 112/03 -, zuvor etwa BVerfGE 104, 51, 55; 104, 23, 27; 99, 57, 66; 96, 120, 129; 94, 334, 347; 93, 181, 186), und zwar auch dann, wenn das Gesetz nicht abstrakt-genereller Natur ist, sondern eine konkrete Neugliederungsmaßnahme betrifft (s. bereits Urteil vom 30. November 1993 a.a.O.; vgl. weiter BVerfGE 91, 70, 75; ThürVerfGH LVerfGE 6, 373, 378; 6, 381, 385). Ein Gesetz ist grundsätzlich so lange als wirksam anzusehen, bis seine Verfassungswidrigkeit im Hauptsacheverfahren festgestellt ist.

Hiervon ausgehend ist die Entscheidung über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung - grundsätzlich unabhängig vom Grad der Erfolgsaussicht in der Hauptsache - anhand einer Folgenabwägung zu treffen, bei der die Folgen abzuwägen sind, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber in der Hauptsache Erfolg hat, gegenüber denjenigen Nachteilen, die entstünden, wenn eine einstweilige Anordnung erlassen würde, der Hauptsache aber der Erfolg versagt bleibt. Als “schwerer” Nachteil ist nur ein Nachteil anzusehen, der endgültig und nicht wiedergutzumachen, also irreparabel ist (s. Urteil vom 30. November 1993, a.a.O., S. 217 f.).

b) Hiernach sieht es das Gericht nicht als “zur Abwehr schwerer Nachteile” “zum gemeinen Wohl” “dringend geboten” an, das Inkrafttreten von Art. 1 § 1 des 6. GemGebRefGBbg bis zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin auszusetzen. Bei einem Obsiegen der Antragstellerin in der Hauptsache erweist sich ihre Einbeziehung in die Gemeinde Heidesee als unwirksam und behält sie ihre rechtliche Selbständigkeit. Daß sie in der Zwischenzeit (ab dem 26. Oktober 2003) nicht über eine eigene Gemeindevertretung verfügt hätte und an einer eigenverantwortlichen Wahrnehmung der kommunalen Selbstverwaltung gehindert gewesen wäre, ist gemessen daran, daß bei einem Unterliegen der Antragstellerin in der Hauptsache das Gemeindegebietsreformgesetz eine Zeitlang “leergelaufen” wäre und in dem betreffenden Gebiet keine Kommunalwahlen in den gesetzlich festgelegten Strukturen stattgefunden hätten, ein zwar gewichtiger, aber kein auf Dauer irreversibler Nachteil. Er würde durch einen Erfolg in der Hauptsache weitgehend “wiedergutgemacht”. Auch eine Verwaltung wäre wieder verfügbar zu machen. Wenn die Antragstellerin in der Hauptsache Erfolg hat und sie als amtsangehörige Gemeinde fortbesteht, hat sie Anspruch zwar nicht auf die bisherige, wohl aber auf irgendeine geeignete (Amts-)Verwaltung (vgl. Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfgBbg 51/01 - , LKV 2002, 515).

Daß bei einem Erfolg der Antragstellerin in der Hauptsache die Kommunalwahlen in den dann kommunalpolitisch anders gearteten Strukturen zu wiederholen wären, kann eine das Inkrafttreten von Art. 1 § 1 des 6. GemGebRefGBbg bis zur Hauptsacheentscheidung aussetzende einstweilige Anordnung nicht rechtfertigen. Zwar ist es in der Tat gerade auch unter Demokratiegesichtspunkten ungut, wenn bei einer Wahl die Gefahr der Wiederholung besteht (vgl. auch Urteil vom 30. November 1993 - VfgBbg 3/93 EA -, a.a.O., S. 209). Andererseits ist ein legitimes gesetzgeberisches Interesse an landesweit gleichzeitigen und unter landesweit gleichen gesamtpolitischen Rahmenbedingungen stattfindenden Kommunalwahlen anzuerkennen (vgl. a.a.O.). Im übrigen besteht die Gefahr einer Wahlwiederholung so oder so, weil bei einer Aussetzung des Inkrafttretens von Art. 1 § 1 des 6. GemGebRefGBbg die Kommunalwahlen in den bisherigen Strukturen durchzuführen, bei einem Unterliegen der Antragstellerin in der Hauptsache aber hinfällig wären und in der Gemeinde Heidesee deshalb unter Beteiligung der Einwohner von Gussow neu gewählt werden müßte.

Das Landesverfassungsgericht hat auch die anderen von der Antragstellerin für die vorläufige Aussetzung von Art. 1 § 1 des 6. GemGebRefGBbg geltend gemachten Gesichtpunkte geprüft und in seine Abwägung einbezogen, hält sie aber ebenfalls - sowohl je für sich als auch im Zusammenwirken - für eine derart weitreichende einstweilige Anordnung nicht für schwerwiegend genug. Dies gilt namentlich auch für die jetzt mit dem Gesetzesvollzug und die gegebenenfalls mit der späteren Rückabwicklung verbundenen Vollzugsfolgen, deren Stellenwert für die hier zu treffende Entscheidung im übrigen dadurch relativiert wird, daß jedenfalls bloße Vollzugsfolgen nicht dazu führen dürfen, daß die vorläufige Aussetzung eines Gesetzes zum Regelfall wird (vgl. Urteil vom 30. November 1993, a.a.O., S. 207 f.).

c) Unbeschadet der Zurückweisung des Antrags auf vorläufige Aussetzung des Inkrafttretens von Art. 1 § 1 des 6. GemGebRefGBbg hält es indes das Landesverfassungsgericht, das im Verfahren der einstweiligen Anordnung an die gestellten Anträge nicht gebunden ist (vgl. BVerfGE 86, 46, 48; 81, 53, 57; Graßhof, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethke, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand Juli 2002, § 32 Rn. 115, 158), für veranlaßt, Vorkehrungen zu treffen, daß bis zu der Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Antragstellerin keine aufschiebbaren Entscheidungen oder Maßnahmen getroffen werden, die der Antragstellerin im Fall ihres Obsiegens in der Hauptsache die Wiederherstellung ihrer Selbständigkeit unzumutbar erschweren oder ihr nicht wiedergutzumachende Nachteile einbringen würden. Dem dient die einstweilige Anordnung zu Ziffer 2 a der Entscheidungsformel (ebenso BVerfGE 91, 70, 72; ThürVerfGH LVerfGE 6, 373, 380; SächsVerfGH LKV 2000, 23, 25; VerfGH NW OVGE 30, 278, 279; s. auch Brinktrine/Unnerstall, LKV 2000, 330, 334 ff.). Sie hält das Land sowie die Gemeinde Heidesee für die Zeit bis zur Entscheidung der Hauptsache, um „unumkehrbare Verhältnisse“ zu vermeiden, zur Zurückhaltung gegenüber den Belangen der für ihre Selbständigkeit eintretenden Antragstellerin an. Als – nicht abschließendes – Beispiel hat das Gericht hervorgehoben, daß nicht über Grundvermögen der Antragstellerin und etwaiger Eigengesellschaften verfügt werden darf. Dies soll freilich Entscheidungen und Maßnahmen aller Art nicht im Wege stehen, die im wohlverstandenen Interesse der Antragstellerin liegen. Solche erfordern jedoch nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtes die Zustimmung des Ortsbeirates bzw., wo ein solcher nicht gebildet wird, des Ortsbürgermeisters.

Darüber hinaus gibt das Landesverfassungsgericht aus Gründen der Transparenz der Gemeinde Heidesee auf, bis zur Entscheidung in der Hauptsache bei Aufstellung und Abwicklung des Haushaltes alle Vorgänge, die die Antragstellerin betreffen, zu kennzeichnen, soweit dies vom Aufwand her vertretbar ist (ebenso BVerfGE 91, 70, 73; ThürVerfGH LVerfGE 6, 373, 380; VerfGH NW OVGE 30, 278, 279).

d) aa) Soweit die Antragstellerin - im Rahmen ihres Hilfsantrages zu b) - die Verwendung finanzieller Mittel generell auf das zur Aufrechterhaltung des kommunalen Lebens und zur Erfüllung bereits bestehender Verbindlichkeiten Erforderliche beschränkt sehen will, wäre eine dahingehende einstweilige Anordnung zu starr. Die Rechte der Antragstellerin werden durch die hier getroffene Regelung zu Ziff. 2 ausreichend gewahrt. Eine zusammenhanglose Inanspruchnahme von Finanzmitteln der Antragstellerin fällt gegebenenfalls unter Ziff. 2 a) des Beschlußtenors. Unabhängig davon greift jeweils die Kennzeichnungspflicht gemäß Ziff. 2 b) des Beschlußtenors ein.

bb) Auch soweit die Antragstellerin - mit ihrem Hilfsantrag zu c) - die einstweilige Fortgeltung ihres Ortsrechtes erstrebt, liegen die Voraussetzungen für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht vor. Die Antragstellerin hat nicht dargelegt, daß es nicht möglich gewesen wäre, in dieser Hinsicht mit der Gemeinde Heidesee eine Übergangslösung nach Art. 1 § 33 des 6. GemGebRefGBbg zu vereinbaren. Es ist auch nicht dargetan, inwiefern das Ortsrecht der Gemeinde Heidesee von dem der Antragstellerin abweicht und für sie zu nicht wiedergutzumachenden Nachteilen führt. Die Haushaltssatzung der Antragstellerin gilt zufolge Art. 1 § 39 des 6. GemGebRefGBbg ohnehin bis zum Inkrafttreten einer Haushaltssatzung der neuen Gemeinde, sonst bis zum Ende des Haushaltsjahres, weiter. Ferner bleiben bis zu einer Änderung die Bebauungspläne in Kraft. Für ihre Änderung gilt wiederum Ziff. 2 a) der hier ergangenen einstweiligen Anordnung.

cc) Ebenfalls keinen Erfolg hat die Antragstellerin mit ihrem Hilfsantrag zu d), mit dem sie die Fortführung eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gesichert wissen will, in dem sie geltend macht, nicht Mitglied des Wasser- und Abwasserzweckverbandes Gräbendorf/Gussow (WAGG) zu sein. Es ist nicht dargetan, daß die Gemeinde Heidesee darauf aus sein wird, kurzfristig eine solche Verfahrensbeendigung herbeizuführen. Sofern dies die Antragstellerin nicht wiedergutzumachenden Nachteilen aussetzen würde, greift zudem Ziff. 2 a) der hier ergangenen einstweiligen Anordnung ein. Im übrigen gilt: Erweist sich die Eingliederung der Antragstellerin in die Gemeinde Heidesee im Hauptsacheverfahren als verfassungswidrig und nichtig, hat die Antragstellerin ihre rechtliche Selbständigkeit nicht verloren und ist die Gemeinde Heidesee nicht ihre Rechtsnachfolgerin geworden. Die Antragstellerin könnte dann nach von der Gemeinde Heidesee zwischenzeitlich womöglich abgegebener verfahrensbeendender Erklärung die Fortführung des Rechtsstreits beantragen (vgl. zu diesem Rechtsbehelf nach scheinbarer Verfahrensbeendigung: BVerwG, Beschluß vom 23. Oktober 1998 - 7 B 234.98 -); sollte eine rechtskräftige Entscheidung ergangen sein, kommt eine Nichtigkeitsklage nach § 153 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 579 Abs. 1 Nr. 4 ZPO in Betracht (BVerwG a.a.O.; vgl. auch BVerwGE 48, 201; OVG NW NVwZ-RR 2003, 535).

dd) Auch der Hilfsantrag zu e), mit dem die Antragstellerin die Verschmelzung des Wasser- und Abwasserzweckverbandes Gräbendorf/Gussow (WAGG) mit der entstehenden amtsfreien Gemeinde Heidesee unterbunden sehen will, bleibt ohne Erfolg. Freilich löst sich nach § 20a Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg (GKG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Mai 1999 (GVBl I S. 194) der Zweckverband auf, wenn er nur noch aus einem Mitglied besteht, und tritt für diesen Fall gemäß § 20a Abs. 2 Satz 2 GKG dieses Mitglied an die Stelle des Zweckverbandes. Auch in dieser Hinsicht ist hier aber eine einstweilige Anordnung nicht geboten. Erweist sich Art. 1 § 1 des 6. GemGebRefGBbg in Bezug auf die Antragstellerin als verfassungswidrig und nichtig, besteht sie weiter und ist es zu einer Auflösung des Zweckverbandes nach § 20a Abs. 2 GKG nicht gekommen; der Verband bestünde dann aus der Gemeinde Heidesee und der Antragstellerin. Daß eine zwischenzeitliche (vorläufige) Weiterführung der Aufgaben des Verbandes durch die Gemeinde Heidesee für die Antragstellerin mit nicht wiedergutzumachenden Nachteilen verbunden wäre, ist nicht zu erkennen und von der Antragstellerin nicht dargetan; ggf. gilt auch insoweit Ziff. 2 a) der hier ergangenen einstweiligen Anordnung. Geht das verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Antragstellerin die Mitgliedschaft in dem Verband in Frage stellt, zu ihren Gunsten aus, wäre das weitere Schicksal des Verbandes für sie ohne Belang.

III.

Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 32 Abs. 7 Satz 2 VerfGGBbg und § 113 Abs. 2 Satz 3 der Bundesrechtsanwaltsgebührenordnung.