Gemeinde Sieversdorf,
vertreten durch den ehrenamtlichen Bürgermeister,
Gartenstraße 4,
15236 Sieversdorf,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt S.

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 16. März 2006

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die dem Amt Odervorland angehörende Beschwerdeführerin wehrt sich gegen ihre Eingliederung in die weiterhin amtsangehörige Gemeinde Jacobsdorf.

I.

1. Die Beschwerdeführerin, eine Gemeinde im äußeren Entwicklungsraum des Landes Brandenburg, gehörte mit ursprünglich neun weiteren Gemeinden dem im Landkreis Oder-Spree gelegenen und nach dem sogenannten Modell 1 gebildeten Amt Odervorland an. Dieses grenzt im Norden an den Landkreis Märkisch-Oderland und im Osten an die amtsfreie Stadt Frankfurt (Oder). Im Süden und Westen wird es durch die zum Landkreis Oder-Spree gehörenden Ämter Schlaubetal, Glienicke/Rietz-Neuendorf, Scharmützelsee und Steinhöfel/Heinersdorf sowie die amtsfreie Stadt Fürstenwalde/Spree begrenzt. Das Amt liegt in der Landschaft Lebus.

Nachdem das Amt 1992 zunächst aus zehn Gemeinden gebildet worden war, reduzierte sich die Anzahl der amtsangehörigen Gemeinden durch freiwillige Zusammenschlüsse in den Jahren 1998 und 2001 auf sieben. Das Amt bestand fortan aus den Gemeinden Berkenbrück, Biegen, Briesen (Mark), Falkenberg, Jacobsdorf, Madlitz-Wilmersdorf und der Beschwerdeführerin. Die Gemeinde Biegen beabsichtigte zudem, sich mit Genehmigung des Ministeriums des Innern mit Wirkung zum 31. Dezember 2002 in die Gemeinde Briesen (Mark) einzugliedern.

Das mit einer Fläche von ca. 179 km² über dem Landesdurchschnitt (161 km²) und einer Bevölkerungsdichte von ca. 33 Einwohnern pro km² unter dem Landesdurchschnitt (49 Einwohner pro km² im äußeren Entwicklungsraum) liegende Amt hatte 6.081 Einwohner (Stichtag 31. Dezember 2001). Von diesen lebten ca. 1.900 in Briesen (Mark), ca. 1.720 in Jacobsdorf, ca. 1.000 in Berkenbrück, ca. 550 in Madlitz-Wilmersdorf, ca. 410 in Biegen, ca. 300 in der Beschwerdeführerin und ca. 200 in Falkenberg.

2. Ende April/Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung und gab Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Oder-Spree versandt.

3. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. Art. 1 § 21 Abs. 2 des Entwurfs zum Sechsten Gemeindegebietsreformgesetz, zugleich Art. 1 § 21 Abs. 2 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße (6. GemGebRefGBbg) sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Jacobsdorf vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Zur Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Innenausschuß am 22. Januar 2003 wurde deren ehrenamtlicher Bürgermeister eingeladen, der sich für den Erhalt der Beschwerdeführerin als eigenständige Gemeinde aussprach. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. Art. 1 § 21 des 6. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 96), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. Art. 6 des Artikelgesetzes), lautet:

§ 21
Verwaltungseinheit Amt Odervorland

(1) Die Gemeinde Falkenberg wird in die Gemeinde Madlitz-Wilmersdorf eingegliedert.

(2) Die Gemeinde Sieversdorf wird in die Gemeinde Jacobsdorf eingegliedert.

II.

Die Beschwerdeführerin hat am 24. Oktober 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, der Gesetzgeber sei seiner Anhörungspflicht ungenügend nachgekommen. Das Amt Odervorland sei auch mit sechs amtsangehörigen Gemeinden ein funktionierendes Amt, wobei die Existenz der Beschwerdeführerin als amtsangehörige Gemeinde mehr nütze als schade. Der Gesetzgeber habe sich bei der Beurteilung der Sachlage nicht darauf beschränken dürfen, daß die Beschwerdeführerin nicht über mehr als 500 Einwohner verfüge. Die von ihr geltend gemachten Besonderheiten, die für eine Ausnahme von der Regel-Einwohnergröße sprächen, hätte der Gesetzgeber nicht einfach verwerfen dürfen. Die Stellungnahmefrist für die Beschwerdeführerin sei zu knapp bemessen gewesen. Der Gesetzgeber habe den Sachverhalt nicht vollständig und richtig ermittelt, insbesondere sei eine Ortsbesichtigung unterblieben. Eine Verflechtung zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Jacobsdorf sei nicht zu konstruieren. Wesentlich stärkere Verbindungen bestünden zur Gemeinde Treplin im Landkreis Märkisch-Oderland. Ein künftiger Ortsteil Sieversdorf habe eine schwächere Position in der amtsangehörigen Gemeinde Jacobsdorf als eine amtsangehörige Gemeinde Sieversdorf im Amtsausschuß.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen:

Art. 1 § 21 Abs. 2 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree und Spree-Neiße vom 24. März 2003 ist mit Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar und deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Gemeinde Jacobsdorf hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

Sie ist gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Die Beschwerdeführerin ist ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1: Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Im Hinblick auf die insoweit in einer Vielzahl von Verfahren kommunaler Verfassungsbeschwerden im wesentlichen gleichlautend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes des Landes Brandenburg (vgl. u.a. Urteile vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, LVerfGE 14, 203, sowie vom 16. Juni 2005 - VfGBbg 48/03 -, und Beschlüsse vom 16. September 2004 - VfGBbg 102/03 und 118/03 - www.verfassungsgericht. brandenburg.de) Bezug genommen.

2: Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Jacobsdorf bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u. a. Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 - [Königsberg]; Bundesverfassungsgericht - BVerfG - , BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u. a. Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N., vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –,[Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 13, 116 = LKV 2002, 573, 574, und vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., sowie Beschlüsse vom 22. April 2004 – VfGBbg 182/03 –und vom 15. September 2005 - VfGBbg 113/03 -).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Jacobsdorf Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

(1) Die örtlichen Verhältnisse und wesentlichen Strukturdaten der Beschwerdeführerin, der Nachbargemeinden wie auch des Amtes sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. sog. Neugliederungssachverhalt in LT-Drucksache 3/5021, S. 362 ff.). Insbesondere erfaßte der Gesetzgeber Einwohnerzahl und -dichte, die wirtschaftliche Lage, die Verkehrsverbindungen sowie bestehende soziokulturelle Verflechtungen der amtsangehörigen Gemeinden untereinander: Er hat berücksichtigt, daß die Beschwerdeführerin nach dem Landesentwicklungsplan Zentralörtliche Gliederung (LEP I) sowie dem Regionalplan Oderland-Spree dem Einzugsbereich des Oberzentrums Frankfurt (Oder) und dem Nahbereich des Kleinzentrums Briesen zugeordnet ist. Die Gemeinde Jacobsdorf begrenzt die Beschwerdeführerin im Süden. Im Norden und Osten grenzt die Beschwerdeführerin an die im Landkreis Märkisch-Oderland gelegene und zum Amt Lebus gehörende Gemeinde Treplin sowie im Westen und Osten an die kreisfreie Stadt Frankfurt (Oder). Über die Landesstraße L 38 ist die Beschwerdeführerin mit der 8 km entfernt gelegenen Gemeinde Briesen (Mark), dem Sitz der Amtsverwaltung, verbunden und darüber hinaus auch mit dem Mittelzentrum Fürstenwalde/Spree und dem Oberzentrum Frankfurt (Oder). Auch an das Bundesstraßennetz ist die Beschwerdeführerin angeschlossen. Nach Treplin fahren die in der Beschwerdeführerin lebenden Kinder, um die dortige Kindertagesstätte zu besuchen. In Briesen (Mark) besuchen sie ebenfalls die Kindertagesstätte und auch die Grundschule. Weiterführende Schulen werden in Fürstenwalde/Spree bzw. Frankfurt (Oder) aufgesucht.

Abgesehen von kleinen landwirtschaftlichen Betrieben und Handwerksbetrieben im Bereich der Beschwerdeführerin, fahren deren Einwohner als Berufspendler überwiegend nach Frankfurt (Oder). Nicht unberücksichtigt ließ der Gesetzgeber, daß sich die rein landwirtschaftliche Ausrichtung der Beschwerdeführerin durch Zuzüge in den letzten Jahren zugunsten einer künstlerisch orientierten Dorfgemeinschaft gewandelt hat, was sich insbesondere an den vorhandenen Schauwerkstätten, der Orgelwerkstatt mit Besichtigungsmöglichkeiten und den Orgelkonzerten sowie den anderen angesiedelten Kunstsparten, wie z. B. Bildhauer, Maler, Grafiker und Textilrestauration, zeigt. Daneben bereichern ein Sportverein und ein Kulturverein das kulturelle Leben.

Wie auch die Gemeinde Jacobsdorf nimmt die Beschwerdeführerin die Aufgabe der Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung selbst wahr und bedient sich dabei der Frankfurter Wasser- und Abwasser GmbH als Betreiber.

Beziehungen zwischen der Beschwerdeführerin und den Nachbargemeinden sah der Gesetzgeber aufgrund der früheren gemeinsamen Zugehörigkeit zu einer Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaft (LPG).

Der Gesetzgeber erfaßte, daß die Beschwerdeführerin im Zeitraum von 1997 bis 2001 erst ab 1999 die laufenden Ausgaben durch die laufenden Einnahmen decken konnte. Auch sah er, daß die Beschwerdeführerin über eigene Beschäftigte nicht verfügte und sich ihre freiwilligen Leistungen auf geringfügige Zuschüsse für die Seniorenbetreuung, die Jugendarbeit und den kulturellen Teil des Dorffestes beschränkten. Bei unterdurchschnittlicher Steuerkraft in dieser Gemeindegrößenklasse stellte der Gesetzgeber eine nur geringe Investitionskraft der Beschwerdeführerin fest. Die deutlich über dem Landesdurchschnitt liegenden Sachinvestitionen der Beschwerdeführerin wurden zu ca. 82 % gefördert.

(2) Diese Sachverhaltsermittlung begegnet keinen verfassungsrelevanten Bedenken. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt hat. Wie verbunden die Gemeinden im Detail jetzt sind, ist bei der Prognoseentscheidung zur Gemeindegebietsneugliederung von untergeordneter Bedeutung. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob er die für die Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten wird und es möglich ist, daß die Neugliederung bei Zugrundelegung des behaupteten abweichenden Sachverhalts anders ausgefallen wäre, besteht eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, EA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen sind weder von der Beschwerdeführerin mitgeteilt worden noch sonst ersichtlich. Soweit sie darauf verweist, daß eine Verflechtung zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Jacobsdorf nicht zu konstruieren sei und es – von der Beschwerdeführerin nicht näher dargelegte - wesentlich stärkere Verbindungen zur Gemeinde Treplin im Landkreis Märkisch-Oderland gebe, beinhalten ihre Ausführungen zwar abweichende Wertungen, jedoch keine Sachverhaltskorrekturen.

bb) Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen Wohls zur Seite. Nachvollziehbar beruft er sich darauf, daß die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Jacobsdorf die finanzielle Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerin auf Dauer sichern soll. Nachvollziehbar beruft sich der Gesetzgeber darauf, daß Ämter als örtliche Verwaltungseinheit im äußeren Entwicklungsraum weiter bestehen sollen, soweit nicht nach dem Leitbild eine amtsfreie Gemeinde gebildet werden kann. Amtsfreie Gemeinden sollen im äußeren Entwicklungsraum dann gebildet werden, wenn es ausgeprägte Zentralorte der Kategorie Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums und Mittelzentren gibt oder aber Grundzentren, die in der Regelausstattung einem Grundzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums nahe kommen und eine vergleichsweise hohe, von den übrigen dem Amt angehörenden Gemeinden deutlich unterschiedliche Einwohnerzahl aufweisen (LT-Drucksache 3/5021, S. 365, Leitbild I. 2. a) bb)). Das Amt soll nicht weniger als 5.000 und amtsangehörige Gemeinden regelmäßig nicht weniger als 500 Einwohner haben. Auch sollten Ämter aus nicht mehr als sechs Gemeinden bestehen (LT-Drucksache 3/5021, S. 365, Leitbild I. 2 b) aa), bb) und cc). Eine diesem Leitbild teilweise widersprechende Ausgangssituation hat der Gesetzgeber vorgefunden.

(1) Daß die Stärkung der Verwaltungskraft sowie die Straffung und Effizienzsteigerung der Kommunalverwaltungen durch die Bildung von Einheitsgemeinden Gründe des öffentlichen Wohls sind, welche eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermögen, hat das Landesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden, insbesondere zum Unterfall der Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland (Urteile vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., und - VfGBbg 97/03 -) aber auch für den äußeren Entwicklungsbereich (zuletzt Beschluß vom 20. Oktober 2005 - VfGBbg 277/03 -) sowie zum vorausgegangenen Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001 (vgl. Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 13, 116 = LKV 2002, 573, 574). Eine kommunale Neugliederung setzt nicht voraus, daß Mängel in der bisherigen Aufgabenerfüllung bestehen oder eine Gemeinde keine ausreichende Verwaltungs- und Leistungskraft besitzt. Vielmehr kann auch eine weitere Verbesserung der Verwaltung des Gesamtraumes die Neugliederung rechtfertigen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - und Beschluß vom 18. November 2004 - VfGBbg 167/03 -). Einer solchen Verbesserung dient hier die Umsetzung der Leitbildbestimmungen.

(2) Ein Neugliederungsbedarf ergab sich bereits aus der deutlich unter 500 liegenden Einwohnerzahl der Beschwerdeführerin. Soweit der Gesetzgeber seine Abwägungsentscheidung maßgeblich darauf gestützt hat, daß die Beschwerdeführerin die Mindesteinwohnerzahl von 500 Einwohnern unterschreitet und auch bei Annahme eines weiteren leichten Wachstums in der Zukunft nicht annähernd erreichen wird (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 366 f. und ebd. sein Leitbild unter 2. b) cc), S. 25), ist hiergegen verfassungsrechtlich nichts einzuwenden. Die Landesverfassung steht der Einschätzung, daß sich aus einer geringen Einwohnerzahl der Gemeinde typisierend Rückschlüsse auf die (verminderte) Leistungsfähigkeit der Gemeinde ergeben, nicht entgegen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 -, a.a.O.). Der Gesetzgeber war nicht gehalten, das bisherige Leistungsvermögen der Beschwerdeführerin als alleiniges und zwingendes Indiz für ihre künftige Leistungsfähigkeit zu werten. Der Rückgriff auf die Einwohnerzahl als Indiz für die Leistungsfähigkeit der Gemeinde ist auch bei amtsangehörigen Gemeinden unbeschadet dessen statthaft, daß eine amtsangehörige Gemeinde im Land Brandenburg nicht selber Träger der „eigentlichen“ Verwaltung ist. Die Gemeindevertretung bleibt nämlich ungeachtet der administrativen Umsetzung durch das Amt für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig. Nicht das Amt, sondern die einzelne Gemeinde ist Träger der gemeindlichen Einrichtungen und für den Unterhalt dieser Einrichtungen zuständig. Solche Einrichtungen können im Regelfall sinnvoll nur von bestimmten gemeindlichen Mindestgrößen an betrieben werden (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 -, a.a.O., und Beschluß vom 18. November 2004 – VfGBbg 167/03 –, a.a.O., m.w.N.).

Der Gesetzgeber hat hierbei nicht unberücksichtigt gelassen, daß das Unterschreiten dieser Mindesteinwohnergrenze nicht zwingend zur Eingliederung in eine andere Gemeinde führt (vgl. Leitbild unter I. 2. b) cc)). Vielmehr hat er in diesem Zusammenhang geprüft, ob geographische, historische oder soziokulturelle Gesichtspunkte ein Abweichen von der Regelmindesteinwohnerzahl rechtfertigen. Seine Einschätzung, daß dies nicht der Fall sei (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 366 f.), ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

cc) Zur Erreichung dieser Reformziele ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Jacobsdorf nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Klein- und Kleinstgemeindestruktur durch die Eingliederung der Beschwerdeführerin eindeutig verfehlt würde.

dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Jacobsdorf ist auch nicht unverhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, a.a.O.).

Der Gesetzgeber hat die Vor- und Nachteile seines Neugliederungsvorhabens hier in nicht zu beanstandender Weise gegeneinander abgewogen und ist zu einem verfassungsrechtlich vertretbaren Ergebnis gelangt. Danach besitzen die für eine Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Jacobsdorf sprechenden Gründe das größere Gewicht.

(1) Die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung war dem Gesetzgeber gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner im Blick gehabt und sich damit auseinandergesetzt, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/5021, S. 359 ff.). Auf der anderen Seite hat er als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise die niedrige Einwohnerzahl der Beschwerdeführerin berücksichtigt. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber zu dem Ergebnis gelangt, daß zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung die Bildung einer größeren Verwaltungseinheit durch Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Jacobsdorf notwendig ist.

Besonderheiten, die einen Fortbestand der Beschwerdeführerin als eigenständige Gemeinde gebieten, sind nicht ersichtlich. Daß die Beschwerdeführerin in den Jahren 1999 bis 2001 die laufenden Ausgaben durch die laufenden Einnahmen decken konnte, genügt nicht, zumal sie nur über eine unterdurchschnittliche Steuer- und Investitionskraft verfügte und in erheblichem Umfang auf Fördermittel angewiesen war. Die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers erscheint insoweit vertretbar, soweit er mit der Schaffung größerer Verwaltungseinheiten insbesondere auch die Stärkung der Investitionskraft beabsichtigt.

(2) Der Gesetzgeber verweist in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise darauf, daß für die Beschwerdeführerin die Eingliederung in die Gemeinde Jacobsdorf die sachgerechteste Lösung darstellt, da die Beschwerdeführerin innerhalb des Amtes nur mit der Gemeinde Jacobsdorf eine gemeinsame Grenze aufweist. Die direkte Straßenanbindung, die durch die Lage des Amtes in der Lebuser Landschaft bedingte einheitliche naturräumliche Situation sowie die geringe Entfernung zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Jacobsdorf von nur ca. 4,5 km stützen seine Entscheidung ebenso wie der Umstand, daß die frühere gemeinsame Zugehörigkeit zu einer LPG die Beschwerdeführerin mit der Gemeinde Jacobsdorf verbindet.

Die vom Gesetzgeber vorgenommene Einschätzung, daß bei der Beschwerdeführerin eine dauerhafte Leistungsfähigkeit aus eigener Finanzkraft nicht gegeben sei, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, insbesondere soweit er diesbezüglich auf die geringe Steuerkraft der Beschwerdeführerin und ihre erhebliche Abhängigkeit von Schlüsselzuweisungen verweist.

(3) Auch begegnet es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, daß die Gebietsänderungsverträge zur Bildung der neuen Gemeinden Jacobsdorf und Madlitz-Wilmersdorf genehmigt wurden, bevor die nunmehr angegriffene Gebietsneugliederung in Kraft trat. Vielmehr resultiert aus Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG der Vorrang freiwilliger Gebietsänderungen als Bestandteil der Selbstverwaltungsgarantie. Zu deren historisch gewachsenem Bild gehört, daß der freiwillige Zusammenschluß die Regel, der zwangsweise Eingriff dagegen die Ausnahme bildet (Ule, VerwArch Bd. 60, 101, 121; Scholtissek, DVBl. 1968, 825, 829). Dieser Grundsatz der Subsidiarität des gesetzgeberischen Eingreifens gebietet dem Gesetzgeber, nur dann Gebietskörperschaften - wie hier die Beschwerdeführerin - gegen deren Willen einzugemeinden, wenn eine freiwillige Lösung entsprechend dem Reform-Leitbild bis zum Abschluß der Freiwilligkeitsphase nicht zustande gekommen ist (BVerfG, BVerfGE 50, 50, 50; 86, 90, 107; LVerfG SA, LVerfGE 2, 227, 266).

(4) Eine vorzugswürdige leitbildgerechte Alternative ist nicht gegeben. Der Gesetzgeber hat sich mit der Möglichkeit auseinandergesetzt, die Beschwerdeführerin in die Gemeinde Briesen (Mark) einzugliedern. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß er diese Variante verwarf, da sie zwangsläufig zur Bildung einer neuen, unerwünschten Exklave geführt hätte (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 367). Ferner durfte der Gesetzgeber auch eine Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Frankfurt (Oder) ablehnen, da damit eine ebenso unerwünschte Veränderung der Kreisgrenzen einherginge [Leitbild I. 2. d) aa)] und das Amt Odervorland geschwächt werden würde. Auch die Annahme des Gesetzgebers, daß die Beziehungen zwischen der Beschwerdeführerin und der Stadt Frankfurt (Oder) nicht so intensiv sind, daß sie eine solche Eingliederung rechtfertigen würden, ist nachvollziehbar, zumal eine derartige Eingliederung nicht dem ausdrücklichen Willen beider Kommunen entspräche. Keine verfassungsrechtlichen Bedenken wirft es schließlich auf, wenn der Gesetzgeber hierbei ferner auf das Fehlen einer Stadt-Umland-Problematik [Leitbild I. 2. c)] verweist.

ee) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

(1) Der Gesetzgeber war nicht durch die finanziellen Folgen an einer Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Jacobsdorf gehindert. Für die Beurteilung am Maßstab des öffentlichen Wohls im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV ist nicht ausschließlich oder auch nur in erster Linie entscheidend, welche Lösung für die Einwohner der einzelnen Gemeinde die meisten Vorteile bietet. Entscheidend ist vielmehr, welche Lösung den Interessen des gesamten neu zu gliedernden Verwaltungsraumes und seiner Bevölkerung sowie darüber hinaus der Gesamtbevölkerung des Landes am besten entspricht. Erfahrungsgemäß kann der Wohlstand einer Gemeinde auf Lagevorteilen - etwa einer verkehrsgünstigen Lage an der Schnittstelle zwischen Autobahn und Bundesstraße - beruhen, wenn auch die sich aus der günstigen Lage ergebenden Chancen genutzt werden müssen. Umgekehrt kann Verschuldung jedenfalls teilweise aus Lagenachteilen herrühren, etwa wenn Infrastruktureinrichtungen unterhalten werden müssen, die zugleich den Menschen aus Nachbargemeinden zugute kommen, und gleichzeitig günstige Entwicklungsmöglichkeiten nicht vorhanden sind oder durch bestehende (Wohn-)Bebauung nicht lohnend genutzt werden können. Unabhängig davon ist die Finanzlage und damit auch der Beitrag, den die Einwohner mit einem neu zugeschnittenen Gebiet und Ressourcen zu leisten vermögen, naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.

(2) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus den Anhörungen resultierenden Stellungnahmen sind in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 359 ff.). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Willen der Gemeindevertretung der Beschwerdeführerin gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung in die Gemeinde Jacobsdorf sprechenden Umständen mit dem Ziel, die Struktur des Amtes zu straffen und zu vereinfachen sowie seine Leistungsfähigkeit zu erhöhen, das höhere Gewicht beigemessen hat.

(3) Dem von der Beschwerdeführerin befürchteten Verlust an kommunalpolitischen Mitwirkungsmöglichkeiten und an Identität hat der Gesetzgeber den zutreffenden Verweis auf die in den §§ 54 ff. Gemeindeordnung vorgesehenen Mitwirkungsrechte für Ortsteile entgegengehalten. Art. 1 § 33 des 6. GemGebRefGBbg eröffnet darüber hinaus Gestaltungsmöglichkeiten im Rahmen von Vereinbarungen zu den weiteren Folgen des Gemeindezusammenschlusses.

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1 2. Alt. VerfGGBbg.