Gemeinde Gahro,
vertreten durch das Amt Amt Kleine Elster (Niederlausitz),
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Turmstraße 5,
03238 Massen-Niederlausitz,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin M.,

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Prof. Dr. Dombert, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 09. Februar 2006

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird teils verworfen, im übrigen zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Kleine Elster (Niederlausitz) angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Eingliederung in die weiterhin amtsangehörige Gemeinde Crinitz.

I.

1. 1. Die Beschwerdeführerin, eine Gemeinde im äußeren Entwicklungsraum des Landes Brandenburg, gehörte zum nach dem sogenannten Modell 1 gebildeten Amt Kleine Elster (Niederlausitz) mit Sitz der Amtsverwaltung in Massen-Niederlausitz. Das im Landkreis Elbe-Elster gelegene Amt grenzt im Westen an die Stadt Finsterwalde und das Amt Sonnewalde, die zum selben Landkreis gehören, sowie im Norden an die Ämter Heideblick und Luckau des Landkreises Dahme-Spreewald. Im Osten begrenzt der Landkreis Oberspreewald-Lausitz mit dem Amt Calau, den Städten Großräschen und Lauchhammer sowie der Gemeinde Schipkau das Amtsgebiet.
Nachdem das Amt 1992 zunächst aus elf Gemeinden gebildet worden war und ihm 1994 weitere drei Gemeinden zugeordnet worden waren, reduzierte sich die Anzahl der amtsangehörigen Gemeinden in den Jahren 1997, 1998 und 2001 durch freiwillige Zusammenschlüsse von 14 auf sechs. Das Amt bestand fortan aus den Gemeinden Crinitz, Göllnitz, Lichterfeld-Schacksdorf, Massen-Niederlausitz, Sallgast und der Beschwerdeführerin.

Das mit einer Fläche von ca. 172 km² über dem Landesdurchschnitt (161 km²) und einer Bevölkerungsdichte von ca. 41 Einwohnern pro km² unter dem Landesdurchschnitt (87 Einwohner pro km²) liegende Amt hatte 7.052 Einwohner (Stichtag 31. Dezember 2001). Von diesen lebten 2.430 in Massen-Niederlausitz, ca. 1.470 in Sallgast, ca. 1.340 in Crinitz, ca. 1.290 in Lichterfeld-Schacksdorf, ca. 320 in Göllnitz und ca. 200 in der Beschwerdeführerin. Einem Bevölkerungsanstieg in den Jahren 1992 bis 1998 folgte ein Bevölkerungsrückgang, der nach statistischen Erhebungen zu einem Absinken der Einwohnerzahl bis 2015 um 10% auf ca. 6.400 Einwohner führen soll. Von touristischer Bedeutung für das Amt ist das in der Renaissancezeit errichtete Wasserschloß Sallgast und die Abraumförderbrücke F 60, die von der Gemeinde Lichterfeld-Schacksdorf erworben wurde und in ein Besucherbergwerk umgebaut werden soll.

2. Ende April/Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Elbe-Elster versandt.

3. Bereits 1997 wurde in der Beschwerdeführerin ein Bürgerentscheid über einen Zusammenschluß mit der Gemeinde Crinitz durchgeführt, der ein positives Ergebnis hatte. Die Gemeindevertretung der Beschwerdeführerin lehnte im Rahmen der Anhörung zum Neugliederungsentwurf des Ministeriums des Innern eine Eingliederung oder einen Zusammenschluß ab; das Ergebnis des Bürgerentscheides setzte sie nicht um.

4. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. Art. 1 § 12 des Entwurfs zum Sechsten Gemeindegebietsreformgesetz, zugleich Art. 1 § 12 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße (6. GemGebRefGBbg) sah - zum Tag der nächsten landesweiten Kommunalwahlen - die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die weiterhin dem Amt Kleine Elster (Niederlausitz) angehörende Gemeinde Crinitz vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Zur Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Innenausschuß am 16. Januar 2003 wurde deren ehrenamtliche Bürgermeisterin eingeladen. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. Art. 1 § 12 des 6. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 93), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. Art. 6 des Artikelgesetzes), lautet:
 

§ 12
Verwaltungseinheit
 Amt Kleine Elster (Niederlausitz)

(1) Die Gemeinde Gahro wird in die Gemeinde Crinitz eingegliedert.

(2) Die Gemeinde Göllnitz wird in die Gemeinde Sallgast eingegliedert.
 

II.

Die Beschwerdeführerin hat am 11. Juni 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, die Neugliederungsmaßnahme sei schon deshalb verfassungswidrig, weil weder die Bevölkerung des unmittelbar betroffenen Gebietes noch sie selbst (als Gemeinde) ordnungsgemäß angehört worden seien. Die Anhörungsfehler seien „absolute Nichtigkeitsgründe“. Auf Fragen der Kausalität komme es nicht an. Daß sich von 302 Gemeinden, die der Gesetzgeber aufzulösen versucht habe, 250 mit kommunalen Verfassungsbeschwerden dagegen zur Wehr setzten, sei bereits ein „ernstes Indiz für die verfassungswidrige Gewalt der gesetzlichen Regelung“. Es fehle am Nachweis, daß die Beschwerdeführerin ungeeignet sei, den Anforderungen moderner Selbstverwaltung zu entsprechen. Der Abwägungsvorgang sei fehlerhaft.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen:

§ 12 des Sechsten Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree und Spree-Neiße vom 24. März 2003 verletzt die Beschwerdeführerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Gemeinde Crinitz hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

 Sie ist  nur in begrenztem Umfang zulässig.

1.  Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist insofern unzulässig, als sie sich auch gegen die - hier in Art. 1 § 12 Abs. 2 des 6. GemGebRefGBbg bestimmte - Auflösung der bisherigen Gemeinde Göllnitz richtet. Insoweit ist die Beschwerdeführerin nicht beschwerdebefugt.

2.  Im übrigen ist die kommunale Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das Amt vertreten.
 

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Im Hinblick auf die insoweit von der Verfahrensbevollmächtigten der Beschwerdeführerin in einer Vielzahl von Verfahren kommunaler Verfassungsbeschwerden im wesentlichen gleichlautend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes des Landes Brandenburg (vgl. u.a. Urteile vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, LVerfGE 14, 203, sowie vom 16. Juni 2005 - VfGBbg 48/03 -, und Beschlüsse vom 16. September 2004 - VfGBbg 102/03 und 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) Bezug genommen.

2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Crinitz bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u. a. Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 - [Königsberg]; Bundesverfassungsgericht - BVerfG - , BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat.  Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u. a. Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N., vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –,[Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 13, 116 = LKV 2002, 573, 574, und vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., sowie Beschlüsse vom 22. April 2004 – VfGBbg 182/03 –und vom 15. September 2005 - VfGBbg 113/03 -).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Crinitz Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

(1)  Die örtlichen Verhältnisse und wesentlichen Strukturdaten der Beschwerdeführerin, der Nachbargemeinden wie auch des Amtes sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. sog. Neugliederungssachverhalt in LT-Drucksache 3/5021, S. 260 ff.). Insbesondere erfaßte der Gesetzgeber die Einwohnerzahlen, die wirtschaftliche Lage sowie die Entfernungsverhältnisse und Verkehrsverbindungen: Er sah, daß die Gemeinden Lichterfeld-Schacksdorf, Massen-Niederlausitz (mit Ausnahme der ehemaligen Gemeinde Babben), Sallgast und Göllnitz nach raumordnerischen Gesichtspunkten zum Nahbereich des Mittelzentrums Finsterwalde gehören. Nach dem Teilregionalplan der Regionalen Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald ist die Gemeinde Crinitz als einziger zentraler Ort mit der Funktion eines Kleinzentrums im Amt Kleine Elster (Niederlausitz) ausgewiesen. Dort sind u. a. ein Einzelhandelsmarkt, zwei Bäcker, ein Fleischer, mehrere Autohäuser, Arztpraxen und eine Sparkassenfiliale angesiedelt. Zudem ist Crinitz Träger einer Grundschule, einer Kita und eines Freizeitbades. Zum Nahbereich der Gemeinde Crinitz gehört die Beschwerdeführerin, deren Einwohner dort Waren des täglichen Bedarfs erwerben und Dienstleistungen in Anspruch nehmen. Auch besuchen die schulpflichtigen Kinder der Beschwerdeführerin die Schule in Crinitz. Die Landesstraße L 56 verbindet Crinitz und die Beschwerdeführerin unmittelbar miteinander, deren Ortskerne nur 3 km voneinander entfernt liegen. Der öffentliche Personennahverkehr befördert von der Beschwerdeführerin nach Crinitz 12 mal täglich und nach Sonnewalde 5 mal täglich. Das evangelische Pfarramt in Fürstlich Drehna betreut sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Gemeinde Crinitz. Darüber hinaus sind beide Gemeinden auch durch einen gemeinsamen Sportverein miteinander verbunden. Der Gesetzgeber erfaßte, daß die Beschwerdeführerin seit 1998 keinen genehmigten Haushalt hat. Im Zeitraum von 1997 bis 2001 hatte sie durchgängig wesentlich niedrigere Einnahmen als Ausgaben; ihre Steuerkraft ist sehr gering und liegt deutlich unter dem Landesdurchschnitt dieser Gemeindegrößenklasse.

(2)  Diese Sachverhaltsermittlung begegnet keinen verfassungsrelevanten Bedenken. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt hat. Wie verbunden die Gemeinden im Detail jetzt sind, ist bei der Prognoseentscheidung zur Gemeindegebietsneugliederung von untergeordneter Bedeutung. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob er die für die Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten wird und es möglich ist, daß die Neugliederung bei Zugrundelegung des behaupteten abweichenden Sachverhalts anders ausgefallen wäre, besteht eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, EA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen sind weder von der Beschwerdeführerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.

bb) Der Gesetzgeber gliedert aus Gründen des öffentlichen Wohls im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV die Beschwerdeführerin neu. Die Einbeziehung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Crinitz überwindet die bisherige Kleingliedrigkeit der Kommunen und erstrebt eine Stärkung ihrer Verwaltungskraft. Nachvollziehbar beruft sich der Gesetzgeber darauf, daß Ämter als örtliche Verwaltungseinheit im äußeren Entwicklungsraum weiter bestehen sollen, soweit nicht nach dem Leitbild eine amtsfreie Gemeinde gebildet werden kann. Amtsfreie Gemeinden sollen im äußeren Entwicklungsraum dann gebildet werden, wenn es ausgeprägte Zentralorte als Kristallisationskerne größerer Gemeindestrukturen und entsprechende Zentralort-Umland-Verflechtungen gibt. Ein solcher Regelfall liegt in den Fällen vor, in denen amtsangehörige Zentralorte der Kategorie Grundzentrum bestehen, die in ihrer Regelausstattung den Grundzentren mit Teilfunktion eines Mittelzentrums nahe kommen und die eine vergleichsweise hohe, von den übrigen dem Amt angehörenden Gemeinden deutlich unterschiedliche Einwohnerzahl aufweisen (LT-Drucksache 3/5021, S. 263, Leitbild I. 2. a) bb) Sätze 1, 3). Das Amt soll nicht weniger als 5.000 und amtsangehörige Gemeinden regelmäßig nicht weniger als 500 Einwohner haben. Auch sollten Ämter - vom Ausnahmefall eines Ämterzusammenschlusses abgesehen - aus nicht mehr als sechs Gemeinden bestehen (LT-Drucksache 3/5021, S. 263 f., S. 25 Leitbild I. 2 b) aa), bb) und cc)). Eine diesem Leitbild teilweise widersprechende Ausgangssituation hat der Gesetzgeber vorgefunden.

(1) Daß eine Stärkung der Verwaltungskraft, die Straffung und Effizienzsteigerung der Kommunalverwaltungen, ein Grund des öffentlichen Wohls ist, der eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag, hat das Landesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden, insbesondere zu dem Unterfall der Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland (Urteile vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., und - VfGBbg 97/03 -) sowie zum vorausgegangenen Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001 (vgl. Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, a.a.O.). Eine kommunale Neugliederung setzt nicht voraus, daß Mängel in der bisherigen Aufgabenerfüllung bestehen oder eine Gemeinde keine ausreichende Verwaltungs- und Leistungskraft besitzt. Vielmehr kann auch eine weitere Verbesserung der Verwaltung des Gesamtraumes die Neugliederung rechtfertigen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - und Beschluß vom 16. September 2004 - VfGBbg 102/03 -). Einer solchen Verbesserung dient hier die Umsetzung der Leitbildbestimmungen.

(2) Ein Neugliederungsbedarf ergab sich bereits aus der geringen Einwohnerzahl der Beschwerdeführerin von unter 500. Soweit der Gesetzgeber seine Abwägungsentscheidung maßgeblich darauf gestützt hat, daß die Beschwerdeführerin die Mindesteinwohnerzahl von 500 Einwohnern deutlich unterschreite (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 264 und ebda. sein Leitbild unter I. 2. b) cc), S. 25), ist hiergegen verfassungsrechtlich nichts einzuwenden. Die Landesverfassung steht der Einschätzung, daß sich aus einer geringen Einwohnerzahl der Gemeinde typisierend Rückschlüsse auf die (verminderte) Leistungsfähigkeit der Gemeinde ergeben, nicht entgegen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 -, a.a.O.). Der Rückgriff auf die Einwohnerzahl als Indiz für die Leistungsfähigkeit der Gemeinde ist auch bei amtsangehörigen Gemeinden unbeschadet dessen statthaft, daß eine amtsangehörige Gemeinde im Land Brandenburg nicht selber Träger der „eigentlichen“ Verwaltung ist. Die Gemeindevertretung bleibt nämlich ungeachtet der administrativen Umsetzung durch das Amt für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig. Nicht das Amt, sondern die einzelne Gemeinde ist Träger der gemeindlichen Einrichtungen und für den Unterhalt dieser Einrichtungen zuständig. Solche Einrichtungen können im Regelfall sinnvoll nur von bestimmten gemeindlichen Mindestgrößen an betrieben werden (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 -, a.a.O., und Beschluß vom 18. November 2004 – VfGBbg 167/03 –, a.a.O., m.w.N.).

Im übrigen hat der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang geprüft, ob geographische, historische oder soziokulturelle Gesichtspunkte ein Abweichen von der Regelmindesteinwohnerzahl rechtfertigen. Seine Einschätzung, daß dies nicht der Fall sei (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 264 f.), ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

(3) Auch soweit der Gesetzgeber darauf abstellt, daß mit einer Effizienzsteigerung und einer damit einhergehenden Stärkung der Verwaltungskraft des Amtes zu rechnen ist, wenn die Verwaltung anstelle der jetzt sechs amtsangehörigen Gemeinden nur vier Gemeinden zu betreuen hat (LT-Drucksache 3/5021, S. 266), ist dies nachvollziehbar.

cc) Zur Erreichung der Reformziele ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Crinitz <I>nicht offensichtlich ungeeignet</I>. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Klein- und Kleinstgemeindestruktur durch die Eingliederung der Beschwerdeführerin eindeutig verfehlt würde.

dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Crinitz ist auch nicht unverhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, a.a.O.).

Der Gesetzgeber hat die Vor- und Nachteile seines Neugliederungsvorhabens hier in nicht zu beanstandender Weise gegeneinander abgewogen und ist zu einem verfassungsrechtlich vertretbaren Ergebnis gelangt. Danach besitzen die für eine Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Crinitz sprechenden Gründe das größere Gewicht.

(1) Die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung war dem Gesetzgeber gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner im Blick gehabt und sich damit auseinandergesetzt, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/5021, S. 257 ff.) und dem Protokoll zur Anhörung vom 16. Januar 2003 (Ausschußprotokoll 3/708, S. 96). Auf der anderen Seite hat er als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise die geringe Größe der Beschwerdeführerin berücksichtigt. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber zu dem Ergebnis gelangt ist, daß die Bildung einer größeren Verwaltungseinheit durch Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Crinitz notwendig ist. Besonderheiten, die einen Fortbestand der Beschwerdeführerin als eigenständige Gemeinde gebieten, mußten sich dem Gesetzgeber nicht aufdrängen. Derartige Besonderheiten sind auch nicht geltend gemacht worden oder ersichtlich. Die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers erscheint insoweit vertretbar, soweit er mit der Schaffung größerer Verwaltungseinheiten insbesondere die Erhöhung der Investitionskraft beabsichtigt.

(2) Der Gesetzgeber verweist in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise darauf, daß die zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Crinitz bestehenden Verflechtungen nicht nur darauf beschränkt sind, daß beide Gemeinden aneinander grenzen. Vielmehr sind sie auch durch die gemeinsame Nutzung der Grundschule in Crinitz und die Versorgungsfunktion der Gemeinde Crinitz für die Beschwerdeführerin verbunden. Ebenso ist es nicht verfehlt, wenn der Gesetzgeber seiner Neugliederungsentscheidung zugrundelegt, daß die Beschwerdeführerin durch eine Landesstraße sowie den öffentlichen Personennahverkehr mit der Gemeinde Crinitz verbunden ist. Ein in beiden Gemeinden aktiver Sportverein und der Umstand, daß beide Gemeinden von einem Pfarramt betreut werden, lassen die Eingemeindung gleichfalls als sachgerecht - jedenfalls nicht als verfassungsrechtlich unvertretbar erscheinen (s. LT-Drucksache 3/5021, S. 262).

(3) Eine vorzugswürdige leitbildgerechte Alternative ist nicht gegeben.

Einen Zusammenschluß aller Gemeinden das Amtes Kleine Elster (Niederlausitz) zu einer amtsfreien Gemeinde durfte der Gesetzgeber unter Verweis auf die Bestimmungen des Leitbildes I. 2. a) bb) Sätze 1 und 3 als nicht geboten ansehen. Dem zwar im äußeren Entwicklungsraum gelegenen Amt fehlt es diesbezüglich an einem Zentralort als Kristallisationskern größerer Gemeindestrukturen. Die insofern zwar im Amtsgebiet als zentraler Ort ausgewiesene Gemeinde Crinitz verfügt nicht über die Bedeutung eines Grundzentrums mit Teilfunktion eines Mittelzentrums oder gar eines Mittelzentrums (LT-Drucksache 3/5021, S. 24, 261, 264).

Angesichts der Tatsache, daß die Stadt Finsterwalde sowohl Mittelzentrum als auch regionales Entwicklungszentrum ist, hat der Gesetzgeber als weitere Neugliederungsvariante eine Eingliederung der zum Amt Kleine Elster (Niederlausitz) gehörenden Gemeinden, insbesondere der baulich verflochtenen ehemaligen Gemeinde Massen, in die amtsfreie Stadt Finsterwalde in Betracht gezogen. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß er davon jedoch unter Verweis auf die Bestimmungen seines Leitbildes I. 2. b) bb), d) bb) Abstand nahm. Danach verfügt das Amt Kleine Elster (Niederlausitz) über mehr als 5.000 Einwohner, was als eines der Kriterien für Leistungsfähigkeit und Verwaltungseffizienz gilt. Unter diesem Gesichtspunkt konnte es dem Gesetzgeber als möglich und ausreichend erscheinen, Gemeindezusammenschlüsse innerhalb der Grenzen des Amtes zu vollziehen. Dagegen würde durch eine Eingliederung einzelner amtsangehöriger Gemeinden in die Stadt Finsterwalde die Verwaltungseinheit Amt Kleine Elster (Niederlausitz) geschwächt. Auch würde dies weiteren Umgliederungsbedarf auslösen, da eine Eingliederung der Gemeinde Massen-Niederlausitz eine Auflösung des Amtes Kleine Elster (Niederlausitz) sowie eine Zuordnung der Gemeinde Crinitz zu der sich bildenden Gemeinde Sonnewalde erforderlich machen würde.

Die Entwicklung eines - ggf. eine Eingliederung erforderlich machenden - Stadt-Umland-Problems zwischen der Stadt Finsterwalde und der Gemeinde Massen-Niederlausitz hat der Gesetzgeber mit nachvollziehbaren Erwägungen ausgeschlossen. So verweist er darauf, daß Massen-Niederlausitz aufgrund seiner unmittelbaren Nähe zu Finsterwalde kaum Aussichten haben dürfte, sich zu einem eigenständigen konkurrierenden Zentrum zu entwickeln. Ferner kommt innerhalb des Amtes Kleine Elster (Niederlausitz) nur der Gemeinde Crinitz die Bedeutung als zentraler Ort zu, die von der Stadt Finsterwalde weit genug entfernt liegt, um eine Konkurrenzsituation dauerhaft zu vermeiden.

Des weiteren hat der Gesetzgeber einen Zusammenschluß der Ämter Kleine Elster (Niederlausitz) und Sonnewalde erwogen (LT-Drucksache 3/5021, S. 267) sowie dabei die Vor- und Nachteile eines Ämterzusammenschlusses nachvollziehbar dargelegt und gegeneinander abgewogen. Als vorteilhaft bewertet er, daß durch die organisatorische Zusammenlegung beider Amtsverwaltungen langfristig Einsparungen zu erzielen wären. Dagegen beurteilt er es als überwiegend nachteilig, daß ein großes Amt die Stadt Finsterwalde in weiten Teilen umfassen würde und dadurch Konfliktpotential geschaffen werde. Überdies hätte die Ämterzusammenlegung erhebliche Entfernungen zum Amtssitz in Sonnewalde - bis zu 24 km - zur Folge. Hinzu kommt, daß eine Konzentration der Haushalte und damit die Möglichkeit schwerpunktbezogener Investitionen ausgeschlossen wäre. Bei der Bildung eines großen Amtes wäre auch die Übereinstimmung mit der landesplanerischen Zuordnung nicht mehr gegeben, da wesentliche Flächen des Nahbereiches Finsterwalde von einem Amt Sonnewalde/Kleine Elster (Niederlausitz) verwaltet werden würden.

ee) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

(1) Der Gesetzgeber war nicht durch die finanziellen Folgen an einer Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Crinitz gehindert. Für die Beurteilung am Maßstab des öffentlichen Wohls im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV ist nicht ausschließlich oder auch nur in erster Linie entscheidend, welche Lösung für die Einwohner der einzelnen Gemeinde die meisten Vorteile bietet. Entscheidend ist vielmehr, welche Lösung den Interessen des gesamten neu zu gliedernden Verwaltungsraumes und seiner Bevölkerung sowie darüber hinaus der Gesamtbevölkerung des Landes am besten entspricht. Erfahrungsgemäß kann der Wohlstand einer Gemeinde auf Lagevorteilen - etwa einer verkehrsgünstigen Lage an der Schnittstelle zwischen Autobahn und Bundesstraße - beruhen, wenn auch die sich aus der günstigen Lage ergebenden Chancen genutzt werden müssen. Umgekehrt kann Verschuldung jedenfalls teilweise aus Lagenachteilen herrühren, etwa wenn Infrastruktureinrichtungen unterhalten werden müssen, die zugleich den Menschen aus Nachbargemeinden zugute kommen, und gleichzeitig günstige Entwicklungsmöglichkeiten nicht vorhanden sind oder durch bestehende (Wohn-)Bebauung nicht lohnend genutzt werden können. Unabhängig davon ist die Finanzlage und damit auch der Beitrag, den die Einwohner mit einem neu zugeschnittenen Gebiet und Ressourcen zu leisten vermögen, naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.

(2) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich auch, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Das Ergebnis der Willensbildung der Gemeindevertretung der Beschwerdeführerin zur beabsichtigten Neugliederung war dem Gesetzgeber bekannt und ist in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen(vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 257 ff.). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Die Beschlußfassung der Gemeindevertretung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. So konnte er insbesondere auch den im Jahr 1997 in der Beschwerdeführerin erfolgreich durchgeführten Bürgerentscheid berücksichtigen und davon ausgehen, daß eine deutliche Abwehrhaltung der Bürgerschaft in der Beschwerdeführerin einem Zusammenwachsen mit der Gemeinde Crinitz nicht auf Dauer entgegenstehen wird. Letztlich geht es bei einer allgemeinen Gebietsreform auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Beschluß der Gemeindevertretung der Beschwerdeführerin gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung in die Gemeinde Crinitz sprechenden Umständen mit dem Ziel, die Struktur des Amtes zu straffen und zu vereinfachen sowie seine Leistungsfähigkeit zu erhöhen, das höhere Gewicht beigemessen hat.
 

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1 2. Alt. VerfGGBbg.