In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

 

 

der Stadt Brandenburg an der Havel,
vertreten durch die Oberbürgermeisterin,
Altstädtischer Markt 10,
14770 Brandenburg an der Havel,

 

                           Beschwerdeführerin zu 1),

 

der Stadt Cottbus,
vertreten durch den Oberbürgermeister,
Neumarkt 5,
03046 Cottbus,

 

                           Beschwerdeführerin zu 2),

 

der Stadt Frankfurt (Oder),
vertreten durch den Oberbürgermeister,
Marktplatz 1,
15230 Frankfurt (Oder),

 

                           Beschwerdeführerin zu 3),

 

der Landeshauptstadt Potsdam,
vertreten durch den Oberbürgermeister,
Friedrich-Ebert-Str. 79/81,
14469 Potsdam,

 

                           Beschwerdeführerin zu 4),

 

Verfahrensbevollmächtigte der Beschwerdeführerinnen zu 1) bis 4):

Rechtsanwälte L.,

 

wegen § 16 Abs. 6 Satz 2, 3, 6 und 7 Kindertagesstättengesetz in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes vom 15. Juli 2010 sowie § 1 Satz 2, § 5 Abs. 1 Satz 3 und § 6 Abs. 1 Landeszuschuss-Anpassungsverordnung vom 15. April 2011

 

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Möller, Dresen, Dr. Fuchsloch, Dr. Lammer, Nitsche und  Partikel

 

auf die mündliche Verhandlung vom 19. April 2013

 

für  R e c h t  erkannt:

 

1. § 16 Abs. 6 Satz 2, 3, 6 und 7 Kindertagesstättengesetz in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes vom 15. Juli 2010 sowie § 1 Satz 2, § 5 Abs. 1 Satz 3 und § 6 Abs. 1 Landeszuschuss-Anpassungsverordnung vom 15. April 2011 sind mit Art. 97 Abs. 3 der Landesverfassung unvereinbar. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, mit Wirkung spätestens für das Haushaltsjahr 2014 nach Maßgabe der Entscheidungsgründe eine anderweitige Kostenerstattungsregelung zu treffen. Bis dahin bleiben die genannten Vorschriften in Geltung.

 

2. Das Land Brandenburg hat den Beschwerdeführerinnen ihre notwendigen Auslagen zu erstatten.

 

 

A.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen § 16 Abs. 6 Satz 2, 3, 6 und 7 des Zweiten Gesetzes zur Ausführung des Achten Buches des Sozialgesetzbuches – Kinder- und Jugendhilfe – Kindertagesstättengesetz (KitaG) in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes (5. KitaÄndG) vom 15. Juli 2010 (GVBl I Nr. 25) und § 1 Satz 2, § 5 Abs. 1 Satz 3 und § 6 Abs. 1 der Verordnung über die Anpassung der Landeszuschüsse nach § 16 Abs. 6 Kindertagesstättengesetz und Bekanntgabe der Zuschussbeträge – Landeszuschuss-Anpassungsverordnung – (LazAV) vom 15. April 2011 (GVBl II Nr. 20). Die Beschwerdeführerinnen, die vier kreisfreien Städte des Landes Brandenburg, beanstanden, dass mit den angegriffenen Regelungen kein entsprechender finanzieller Ausgleich im Sinne von Art. 97 Abs. 3 Satz 3 Verfassung des Landes Brandenburg (LV) für die mit dem 5. KitaÄndG einhergehenden Mehrbelastungen auf kommunaler Ebene geschaffen worden ist.

 

I.

Mit dem am 1. Oktober 2010 in Kraft getretenen 5. KitaÄndG wurde die Personalausstattung für die Kinder im Krippen- und Kindergartenalter angehoben. Die Personalausstattung von Kindertagesstätten ist in § 10 KitaG geregelt. Bis zum 30. September 2010 hatte der Absatz 1 dieser Vorschrift folgenden Wortlaut:

 

§ 10
Personalausstattung

 

(1) Kindertagesstätten müssen über die notwendige Zahl geeigneter pädagogischer Fachkräfte verfügen. Die Bemessungsgröße für die pädagogische Arbeit im Rahmen der Mindestbetreuungszeit gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 ist: 0,8 Stellen einer pädagogischen Fachkraft für jeweils sieben Kinder im Alter bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres, 0,8 Stellen einer pädagogischen Fachkraft für jeweils 13 Kinder nach Vollendung des dritten Lebensjahres bis zur Einschulung und 0,6 Stellen einer pädagogischen Fachkraft für 15 Kinder im Grundschulalter. Die Bemessungsgröße für verlängerte Betreuungszeiten gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 ist: eine pädagogische Fachkraft für jeweils sieben Kinder im Alter bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres, eine pädagogische Fachkraft für jeweils 13 Kinder nach Vollendung des dritten Lebensjahres bis zur Einschulung und 0,8 Stellen einer pädagogischen Fachkraft für 15 Kinder im Grundschulalter.

 

Durch Art. 1 Nr. 1 des 5. KitaÄndG wurde in § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 KitaG jeweils das Wort „sieben“ durch das Wort „sechs“ und die Angabe „13“ durch das Wort „zwölf“ ersetzt. Demnach sind nunmehr jeweils 0,8 Stellen einer pädagogischen Fachkraft für sechs Kinder im Krippenalter – statt zuvor für sieben Kinder – und für zwölf Kinder im Kindergartenalter – statt zuvor für 13 Kinder – als Bemessungsgröße für die pädagogische Arbeit im Rahmen der Mindestbetreuungszeit gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 KitaG festgelegt. Im Rahmen der verlängerten Betreuungszeit gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 KitaG ist die Bemessungsgröße nunmehr eine pädagogische Fachkraft für jeweils sechs bzw. zwölf Kinder der genannten Altersstufen. 

 

Der vom örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe an den Träger einer Kindertagesstätte zu zahlende Zuschuss ist in § 16 Abs. 2 KitaG geregelt. Diese Vorschrift lautete i. d. F. des Vierten Gesetzes zur Änderung des Kindertagesstättengeset­zes (4. KitaÄndG) vom 21. Juni 2007 (GVBl I S. 110) wie folgt:

 

(2) Der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe gewährt dem Träger der Kindertagesstätte einen Zuschuss pro belegtem Platz von 84 vom Hundert der Kosten des notwendigen pädagogischen Personals der Einrichtung, das zur Erfüllung der Verpflichtungen gemäß § 1 erforderlich ist. Dieser Zuschuss wird höchstens für die Anzahl des tatsächlich beschäftigten pädagogischen Personals gewährt. Bemessungsgröße sind die Durchschnittssätze der jeweils gültigen Vergütungsregelung. Zusätzlich wird ein pauschalierter Zuschuss für die Sprachstandsfeststellung und Sprachförderung gemäß § 3 Abs. 1 Satz 6 und 7 gewährt, der sich an der Zahl der Kinder im Alter vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zur Einschulung orientiert. Der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe kann diesen zusätzlichen Zuschuss hiervon abweichend insbesondere nach sozialen Kriterien bemessen. 

 

Durch das 5. KitaÄndG wurde § 16 Abs. 2 Satz 1 KitaG durch die folgenden Sätze ersetzt:

 

Der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe gewährt dem Träger der Kindertagesstätte einen Zuschuss zu den Kosten des notwendigen pädagogischen Personals der Einrichtung, das zur Erfüllung der Verpflichtungen gemäß § 1 erforderlich ist. Der Zuschuss beträgt 86,3 Prozent dieser Kosten für jedes betreute Kind im Alter bis zum vollendeten dritten Lebensjahr, 85,2 Prozent dieser Kosten für jedes betreute Kind vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zur Einschulung und 84 Prozent dieser Kosten für jedes betreute Kind im Grundschulalter.

 

Näheres zum Zuschussverfahren nach § 16 Abs. 2 KitaG ist in § 3 der Verordnung über die Bestimmung der Bestandteile von Betriebskosten, das Verfahren der Bezuschussung sowie die jährliche Meldung der belegten und finanzierten Plätze der Kindertagesbetreuung (Kindertagesstätten-Betriebskosten- und Nachweisverordnung – KitaBKNV) vom 1. Juni 2004 (GVBl II S.450) geregelt. § 3 Abs. 3 KitaBKNV bestimmt, dass die Durchschnittssätze der jeweils gültigen Vergütungsregelung vom örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe nach Befassung im Jugendhilfeausschuss festgestellt werden.

 

Die Beteiligung der Gemeinden an der Finanzierung der Kindertagesbetreuung ist in § 16 Abs. 3 KitaG geregelt. Diese Vorschrift ist durch das 5. KitaÄndG unverändert geblieben und lautet:

 

(3) Die Gemeinde stellt dem Träger einer gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 erforderlichen Kindertagesstätte das Grundstück einschließlich der Gebäude zur Verfügung und trägt die bei sparsamer Betriebsführung notwendigen Bewirtschaftungs- und Erhaltungskosten für Gebäude und Grundstücke. Zusätzlich soll die Gemeinde für den Träger einer gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 erforderlichen Kindertagesstätte, der auch bei sparsamer Betriebsführung und nach Ausschöpfung aller zumutbaren Einnahmemöglichkeiten aus dem Betrieb der Kindertagesstätte nicht in der Lage ist, die Einrichtung weiter zu führen, den Zuschuss erhöhen.

 

Die Finanzierungsbeteiligung des Landes ergibt sich aus § 16 Abs. 6 KitaG, der – in der Fassung des 4. KitaÄndG – folgenden Wortlaut hatte:

 

(6) Das Land beteiligt sich an den Kosten der Kindertagesbetreuung durch einen zweckgebundenen Zuschuss an die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. In den Jahren 2007 und 2008 stellt das Land den Betrag von 132 912 000 Euro jährlich zweckgebunden zur Finanzierung der Kindertagesbetreuung zur Verfügung. Für die Verteilung dieses Betrages werden die Zahlen der Kinder im Alter bis zur Vollendung des zwölften Lebensjahres gemäß der amtlichen Statistik des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg zum Stichtag 31. Dezember des jeweils vorletzten Jahres angesetzt. Zusätzlich stellt das Land im Jahr 2007 3 670 000 Euro und im Jahr 2008 zweckgebunden 4 000 000 Euro zum Ausgleich der Aufgaben gemäß § 1 Abs. 2 Satz 3 und § 3 Abs. 1 Satz 6 und 7 zur Verfügung. Dieser Betrag wird hälftig verteilt nach der Zahl der Kinder bis zum vollendeten sechsten Lebensjahr gemäß der amtlichen Statistik des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg zum Stichtag 31. Dezember des jeweils vorletzten Jahres sowie der Zahl der vom öffentlichen Gesundheitsdienst im Rahmen der Untersuchungen zur Schulfähigkeit ausgewiesenen Kinder mit niedrigem Sozialstatus des jeweils letzten Jahres. Die Landeszuschüsse werden im Zwei-Jahres-Rhythmus, erstmalig im Jahr 2009, der Kinderzahl und der Personalkostenentwicklung sowie dem Umfang des Kindertagesbetreuungsangebots angepasst. Dem Land ist die zweckgemäße Verwendung der Mittel durch den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe nachzuweisen.

 

Durch das 5. KitaÄndG wurde Absatz 6 wie folgt neu gefasst:

 

(6) Das Land beteiligt sich an den Kosten der Kindertagesbetreuung durch einen zweckgebundenen Zuschuss an die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Im Jahr 2010 stellt das Land den Betrag von 153 591 100 Euro zweckgebunden zur Finanzierung der Kindertagesbetreuung zur Verfügung. Für die Verteilung dieses Betrages werden die Zahlen der Kinder im Alter bis zur Vollendung des zwölften Lebensjahres gemäß der amtlichen Statistik des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg zum Stichtag 31. Dezember des jeweils vorletzten Jahres angesetzt. Zusätzlich stellt das Land im Jahr 2010 zweckgebunden 4 351 000 Euro zum Ausgleich der Aufgaben gemäß § 1 Absatz 2 Satz 3 und § 3 Absatz 1 Satz 6 und 7 zur Verfügung. Dieser Betrag wird hälftig verteilt nach der Zahl der Kinder bis zum vollendeten sechsten Lebensjahr gemäß der amtlichen Statistik des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg zum Stichtag 31. Dezember des jeweils vorletzten Jahres sowie der Zahl der vom öffentlichen Gesundheitsdienst im Rahmen der Untersuchungen zur Schulfähigkeit ausgewiesenen Kinder mit niedrigem Sozialstatus des jeweils letzten Jahres. Die Landeszuschüsse werden im Zwei-Jahres-Rhythmus, erstmalig im Jahr 2011, der Kinderzahl und der Personalkostenentwicklung sowie dem Umfang des Tagesbetreuungsangebotes angepasst. Für die Landeszuschüsse der Jahre 2011 und 2012 wird der Betrag von 36 132 600 Euro nicht der Kinderzahl und der Personalkostenentwicklung sowie dem Umfang des Tagesbetreuungsangebotes angepasst. Dem Land ist die zweckgemäße Verwendung der Mittel durch den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe nachzuweisen.

 

In der Gesetzesbegründung wird zur Änderung dieses Absatzes ausgeführt (LT-Ds. 5/846 S. 6 f.):

 

„Die Mehrkosten der Personalschlüsselverbesserungen sind durch das Land zu tragen. Aus diesem Grund bestimmt § 16 Abs. 6 KitaG den Landeszuschuss für das Jahr 2010 neu. Damit werden die Mehrkosten der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, die ihnen durch die erhöhte Bezuschussung nach § 16 Abs. 2 KitaG entstehen, ausgeglichen.

 

Die Mehrkosten würden für das gesamte Jahr 2010 – 36.132.600 Euro betragen. Da das Gesetz zum 1. Oktober 2010 in Kraft treten soll, wird für die drei Monate vom Inkrafttreten bis zum Jahresende 2010 ein zusätzlicher Landeszuschuss von 9.033.100 Euro berechnet. Dieser Betrag wird dem für das Jahr 2010 im Amtsblatt des Ministeriums für Bildung, Jugend und Sport vom 30. Oktober 2009, S. 356, ausgewiesenen Landeszuschuss von 144.558.000 Euro hinzugefügt. Der in Satz 2 ausgewiesene Landeszuschuss für das Jahr 2010 beläuft sich damit auf insgesamt 153.591.100 Euro.“

 

Die angegriffenen Bestimmungen der LazAV haben folgenden Wortlaut:

 

§ 1
Grundsätze der Berechnung

 

(1) Die Landeszuschüsse der Jahre 2011 und 2012 werden ermittelt, indem der Landeszuschuss des Jahres 2009 in der durch Bekanntmachung des Ministers für Bildung, Jugend und Sport vom 20. August 2009 (ABl. MBJS S. 356) ausgewiesenen Höhe von 148 909 000 Euro mit den Anpassungsfaktoren, die sich aus den §§ 2, 3 und 4 ergeben, multipliziert wird. Zu dem so ermittelten Zwischenergebnis wird der Betrag von 36 132 600 Euro addiert.

 

 

§ 5
Landeszuschüsse nach § 16 Abs.6 des Kindertagesstättengesetzes
für die Jahre 2011 und 2012

 

(1) Ausgangsbetrag für die Berechnung der Landeszuschüsse für die Jahre 2011 und 2012 sind die Landeszuschüsse gemäß § 16 Absatz 6 des Kindertagesstättengesetzes für das Jahr 2009 in Höhe von 144 558 000 Euro und 4 351 000 Euro. Unter Berücksichtigung der Kinderzahlentwicklung (Anpassungsfaktor 1,019727658), der Personalkostenentwicklung (Anpassungsfaktor 1,082870195) und des Umfangs des Tagesbetreuungsangebotes (Anpassungsfaktor 1,027983412) ergeben sich Beträge in Höhe von 164 093 400 Euro und 4 939 000 Euro. Zusammen mit dem Kostenausgleich für die Personalschlüsselverbesserungen in Höhe von 36 132 600 Euro gemäß § 16 Absatz 6 Satz 7 des Kindertagesstättengesetzes betragen die Landeszuschüsse für die Jahre 2011 und 2012 insgesamt je 205 165 000 Euro.

 

(2) ...

 

§ 6

Zuschussbetrag pro Kind und Verteilung des Zuschusses gemäß § 16 Abs. 6 Satz 4 des Kindertagesstättengesetzes für das Jahr 2011

 

(1)  Für das Jahr 2011 errechnet sich der Zuschuss pro Kind durch die Division des Betrages der Landeszuschüsse nach § 16 Absatz 6 Satz 2 des Kindertagesstättengesetzes durch die Gesamtanzahl der Kinder im Alter bis zur Vollendung des zwölften Lebensjahres zum Stichtag 31. Dezember 2009. Er beträgt 861,94 Euro.

 

(2) ...

 

 

II.

Die Beschwerdeführerinnen haben am 30. September 2011 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben und die Verletzung ihres Rechts auf kommunale Selbstverwaltung in seiner Ausgestaltung durch Art. 97 Abs. 3 LV gerügt.

 

Die Verbesserung des Personalschlüssels durch das 5. KitaÄndG löse die Schutzfunktion des strikten Konnexitätsprinzips gemäß Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV aus. Sie stelle sich als Übertragung einer neuen öffentlichen Aufgabe durch das Land i. S. v. Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV dar. Mit dem Kinderförderungsgesetz (KiföG) sei die bundesrechtliche Regelung zur Zuständigkeit für die Kinder- und Jugendhilfe (§ 69 Abs. 1 SGB VIII a. F.) ersatzlos weggefallen. Die landesrechtliche Zuständigkeitsregelung in § 1 Abs. 1 des Ersten Gesetzes zur Ausführung des Achten Buches Sozialgesetzbuch (AGKJHG), die zuvor rein deklaratorisch gewesen sei, habe mit dem Inkrafttreten des KiföG erstmals konstitutive Bedeutung erlangt.

 

Durch die Erhöhung der Anforderungen an die personelle Mindestausstattung von Kindertagesstätten gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 KitaG habe der Landesgesetzgeber die Standards der Aufgabenerfüllung angehoben. Es handle sich um eine landesrechtlich verursachte Ausweitung der nunmehr kraft Landesrecht den Beschwerdeführerinnen übertragenen Aufgabe der Kinder- und Jugendhilfe. Die Verbesserung des Personalschlüssels führe aufgrund der Bezuschussungspflichten der örtlichen Jugendhilfeträger gegenüber den Einrichtungsträgern gemäß § 16 Abs. 2 und 3 KitaG gleichsam automatisch zu Mehrbelastungen i. S. v. Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV.

 

Die Änderung des § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 KitaG begründe daher nach Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV die Verpflichtung, für einen entsprechenden finanziellen Ausgleich der Mehrbelastungen zu sorgen. Dabei sei der Gesetzgeber zwar nicht gehindert, statt   einer auf den Pfennig genauen Abrechnung eine Kostenausgleichsregelung in typisierender und pauschalierender Form zu treffen; insofern stehe ihm ein Gestaltungsspielraum zu. Solche Pauschalierungen seien aber nur dann zulässig, wenn sie aufgrund ihrer tatsächlichen Annahmen geeignet erscheinen, die auf kommunaler Ebene entstehenden Mehrbelastungen adäquat abzubilden. Art. 97 Abs. 3 LV fordere eine qualifizierte Prognose, die prozedurale Sorgfalt verlange. Zudem ziele Art. 97 Abs. 3 LV grundsätzlich auf den Schutz jeder einzelnen von der Aufgabenübertragung betroffenen Kommune ab.

 

Vorliegend habe der Gesetzgeber die Mehrbelastungen der Beschwerdeführerinnen aufgrund seiner fehlerhaften Prognose zu gering veranschlagt. Er sei zwar im Ansatz zutreffend davon ausgegangen, dass der auf die örtlichen Jugendhilfeträger zu  verteilende Kostenausgleichsbetrag dem Produkt von personellem Mehraufwand in Stellen und Kosten je Stelle entspreche. Gleichwohl begegne bereits die Ermittlung der Mehrbelastungen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber habe einen zusätzlichen Personalaufwand von landesweit 895 Stellen angenommen. Ferner sei er davon ausgegangen, dass ein Teil des personellen Mehraufwands durch das gegenwärtig vorhandene Personal, d. h. durch die Aufstockung von Teilzeitstellen abgedeckt werde (Bestandspersonal); ferner, dass mindestens 40 % der zusätzlichen Stellen durch Neueinstellungen zu besetzen sein würden (Zusatzpersonal). Hinsichtlich des Bestandspersonals liege der Kostenfolgenabschätzung die Annahme zugrunde, dass sich die Kosten für eine Fachkraftstelle auf 42.276 Euro pro Jahr belaufen. Zu diesem Wert sei der Gesetzgeber gelangt, indem er das arithmetische Mittel aus den von den örtlichen Jugendhilfeträgern festgelegten Durchschnittssätzen für eine pädagogische Fachkraft gebildet habe. Dieses Vorgehen sei unzulässig gewesen. Der Gesetzgeber habe sich damit methodisch fehlerhaft über die für ihn erkennbaren Besonderheiten und Unterschiede zwischen den einzelnen Jugendhilfeträgern hinweggesetzt. Die Durchschnittssätze hätten ausweislich der Gesetzesbegründung von 39.134 Euro bis 46.673 Euro betragen. Die Abweichung beider Maximalwerte vom arithmetischen Mittel betrage 3.142 Euro bzw. 4.397 Euro, der Unterschied zwischen dem niedrigsten und dem höchsten Durchschnittswert belaufe sich mithin auf 7.539 Euro. Angesichts einer derart breiten Streuung erscheine die Bildung eines arithmetischen Mittels von vornherein ungeeignet, da hierdurch die gemäß Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV erforderliche Anknüpfung an die tatsächlichen Kosten des einzelnen Jugendhilfeträgers nicht sichergestellt werden könne. Das arithmetische Mittel verzerre zwangsläufig die erheblichen Abweichungen von den tatsächlichen Kosten bei der überwiegenden Zahl der Aufgabenträger. Dies lasse sich am Beispiel der Beschwerdeführerinnen deutlich vor Augen führen. Während  bei den Beschwerdeführerinnen zu 1. und 4. im Jahr 2010 die jährlichen Kosten für eine Erzieherin 39.795,80 Euro bzw. 39.774,26 Euro betragen hätten, habe der entsprechende Wert bei den Beschwerdeführerinnen zu 2. und 3. 47.442,81 Euro bzw. 44.180,88 Euro betragen. Angesichts des eklatanten Auseinanderfallens der Werte erscheine es schon im Hinblick auf die Beschwerdeführerinnen ausgeschlossen, mit Hilfe des arithmetischen Mittels zu einer realitätsnahen Kostenprognose zu gelangen.

 

Die jährlichen Durchschnittskosten für eine pädagogische Fachkraft in den Einrichtungen freier Träger könnten die Beschwerdeführerinnen nicht beeinflussen. Einseitige Festlegungen von Personalkosten würden ebenso wenig stattfinden wie „Aushandlungen“ zwischen den Beschwerdeführerinnen und den freien Trägern der zuschussberechtigten Kindertagesstätten. Die Beschwerdeführerinnen schuldeten vielmehr die aufgrund der Durchschnittssätze ermittelten Personalkostenzuschüsse gemäß § 16 Abs. 2 und 3 KitaG nicht nur dem Grunde, sondern auch der Höhe nach.

 

Diesbezüglich befänden sich die Beschwerdeführerinnen auch in einer anderen Situation als die Landkreise, denn als kreisfreie Städte treffe sie die volle Finanzierungsverantwortung gemäß § 1 Abs. 1 AGKJHG i. V. m. § 16 Abs. 2 und 3 KitaG. Die im Gesetz auf zwei Absätze verteilten Leistungsansprüche gegen den Jugendhilfeträger einerseits und gegen die Gemeinde andererseits würden bei den kreisfreien Städten zusammenfallen. Anders als bei den Landkreisen sei es in ihrem Falle mithin nicht denkbar, dass die Zahlungspflichten des örtlichen Jugendhilfeträgers durch eine bestimmte Methode der Ermittlung von Durchschnittssätzen zulasten der kreisangehörigen Gemeinden vermindert werden. Unabhängig von der genauen Höhe der Personalkosten seien die Beschwerdeführerinnen nach § 16 Abs. 3 Satz 2 KitaG gegenüber den Einrichtungsträgern ohnehin zur Finanzierung eines etwaigen Fehlbedarfs verpflichtet. Die Bildung eines bestimmten Durchschnittssatzes habe demnach keinerlei praktische Bedeutung. 

 

Auch im Übrigen könne den von den Beschwerdeführerinnen angegebenen durchschnittlichen Personalkosten nicht entgegengehalten werden, dass Kostensenkungspotentiale nicht ausgeschöpft worden seien. Für die relativ hohen Durchschnittssätze der Beschwerdeführerinnen zu 2. und 3. gebe es durchaus plausible Gründe. Verantwortlich sei hierfür in erster Linie die demografische Entwicklung seit Mitte der 1990er Jahre. Bevölkerungsrückgang und Wanderungsbewegungen hätten seither zu einem gravierenden Einbruch der Kinderzahlen geführt. Die Folge sei ein massiver Personalabbau in den Kindertagesstätten gewesen. Aufgrund der zwingenden Vorgaben des Kündigungsschutzrechts für betriebsbedingte Kündigungen seien davon vor allem jüngere Erzieherinnen und Erzieher betroffen gewesen. Dementsprechend sei heute beim pädagogischen Fachpersonal der Kindertagesstätten regelmäßig eine äußerst unausgewogene und mit hohen Personalkosten verbundene Altersstruktur zu beobachten. Entgegen der Auffassung der Landesregierung bestehe auf Seiten der Beschwerdeführerinnen auch kein Einsparpotential im Hinblick auf eine mögliche Ausweitung des Angebots an Tagespflegeplätzen. Weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht gäbe es die Möglichkeit, die Zahl der Krippenkinder, die außerhalb von Kindertagesstätten betreut werden, zu erhöhen.

 

Darüber hinaus habe der Gesetzgeber bei der Kostenfolgenabschätzung den Tarifabschluss für den öffentlichen Dienst vom 27. Februar 2010 unberücksichtigt gelassen. Wegen der Sperrklausel des § 16 Abs. 6 Satz 7 KitaG könnten die Tarifsteigerungen frühestens im Zuge der Anpassungen im Jahre 2013 angeglichen werden.

 

Schon diese Versäumnisse des Gesetzgebers bei der Prognose der Mehrbelastungen führten insbesondere dazu, dass Jugendhilfeträger mit einer ungünstigen Kostenstruktur keine realistische Chance auf den nach Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV grundsätzlich anzustrebenden Vollkostenausgleich hätten.

 

Daneben gehe eine eigenständige Beschwer für die Beschwerdeführerinnen auch von dem in § 16 Abs. 6 Satz 3 KitaG festgelegten Verteilungsmaßstab aus. Die Verteilung des Ausgleichsbetrags anhand der Zahl der Kinder unter zwölf Jahren vereitele den von Art. 97 Abs. 3 Satz 3 geforderten „entsprechenden Ausgleich“. Denn der angegriffene Verteilungsmaßstab blende gänzlich aus, wie viele Kinder im örtlichen Zuständigkeitsbereich des jeweiligen Jugendhilfeträgers tatsächlich eine Kindertagesstätte besuchen (sog. Betreuungsquote). Eine Kindertagesstätte müsse aufgrund der Vorgaben des § 10 Abs. 1 KitaG aber umso mehr pädagogisches Personal vorhalten, je mehr Kinder dort angemeldet seien. Die finanziellen Belastungen des Jugendhilfeträgers würden dementsprechend proportional zur Zahl der betreuten Kinder steigen.

 

Verfassungsrechtlichen Bedenken begegneten schließlich auch die Regelungen in § 16 Abs. 6 Satz 6 und 7 KitaG. Es sei mit Art. 97 Abs. 3 LV unvereinbar, dass die Ausgleichszahlungen nur alle zwei Jahre angepasst würden. Zudem existiere im Hinblick auf das strikte Konnexitätsprinzip keine Rechtfertigung dafür, dass der Ausgleichsbetrag von 36.132.600,00 Euro für die Jahre 2011 und 2012 von der Anpassung ausgenommen werde. 

 

Die Beschwerdeführerinnen beantragen festzustellen,

 

dass § 16 Abs. 6 Satz 2, 3, 6 und 7 Kindertagesstättengesetz in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes vom 15. Juli 2010 sowie § 1 Satz 2, § 5 Abs. 1 Satz 3 und § 6 Abs. 1 der Landeszuschuss-Anpassungsverordnung vom 15. April 2011 mit Art. 97 Abs. 3 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar und nichtig sind.

 

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und der Landkreistag Brandenburg haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.

 

1. Nach Ansicht der Landesregierung genügen die angegriffenen Vorschriften den Anforderungen des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 97 Abs. 3 Satz 2 und 3 LV. Dabei sei unstreitig, dass durch die mit dem 5. KitaÄndG vorgenommene Erhöhung des Personalschlüssels zusätzliche Aufgaben i. S. d. Art. 97 Abs. 3 LV übertragen worden seien. Als konnexitätsrelevant seien hierbei diejenigen Mehrbelastungen anzusehen, die den Landkreisen und kreisfreien Städten als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe entstehen. Dies gelte zunächst für den Personalkostenzuschuss an die Träger der Einrichtungen nach § 16 Abs. 2 Satz 2 KitaG. Soweit die kreisfreien Städte selbst Träger von Einrichtungen seien, treffe sie die mit der Personalschlüsselerhöhung verbundene Belastung unmittelbar.

 

Der Mehrkostenausgleich sei in zutreffender und rechtmäßiger Weise durch die Änderung der Refinanzierungsregelungen des § 16 Abs. 6 KitaG erfolgt. Dort sei zunächst der vom Land zur Finanzierung der Kindertagesbetreuung zweckgebunden zur Verfügung gestellte Zuschuss für das letzte Quartal 2010 um 9.033.100 Euro und für die Jahre 2011 und 2012 um jeweils 36.132.600 Euro erhöht worden.

 

Den erhöhten Ausgleichsbeträgen liege eine Pauschalierung zugrunde, die ihrerseits auf einer gesetzgeberischen Prognose beruhe. Eine solche sei im Rahmen des Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV grundsätzlich möglich. Innerhalb des ihm eingeräumten Gestaltungsspielraums dürfe der Gesetzgeber dabei auch ein Erstattungskonzept verfolgen, das über besondere Anreize für wirtschaftlichen und sparsamen Gesetzesvollzug eine kostensenkende Wirkung entfalte. Aus der Pauschalisierungsbefugnis des Gesetzgebers im Rahmen des Art. 97 Abs. 3 LV folge ferner, dass die größtmögliche Annäherung an den vollständigen Kostenausgleich für die größtmögliche Anzahl von betroffenen Kommunen ausreichen müsse. Dabei hänge das unerlässlich notwendige Maß der Annäherung an die tatsächlichen Verhältnisse wiederum vom Schwierigkeitsgrad der Prognose sowie der Vielzahl und Verschiedenartigkeit der Unwägbarkeiten ab. Dies müsse letztlich auch zur Folge haben können, dass Kommunen vereinzelt möglicherweise keinen vollständigen Kostenausgleich erlangten. Denn sollte der Gesetzgeber tatsächlich verpflichtet sein, für jede einzelne Kommune zu prüfen, inwieweit diese die reale Möglichkeit eines vollständigen Kostenausgleichs habe, liefe dies auf eine Spitzabrechnung hinaus; von der Pauschalierungsbefugnis des Gesetzgebers bliebe im Ergebnis nichts übrig.

 

Der Prognose über die verursachte Mehrbelastung seien nur die bei wirtschaftlicher Verwaltungstätigkeit notwendig anfallenden Kosten zugrunde zu legen. Das Land sei nicht verpflichtet, die Kosten einer unwirtschaftlichen Aufgabenerfüllung zu tragen. In diesem Sinne wohne dem Konnexitätsprinzip nicht nur eine Schutzfunktion in Richtung der aufgabenverpflichteten Gemeinden und Gemeindeverbände, sondern auch eine Schutzfunktion zugunsten des zahlungsverpflichteten Landes inne. Dieses könne und müsse daher die Kostenangaben unter Plausibilitätserwägungen auf ihre Notwendigkeit hin prüfen.

 

Ausgehend von diesem Maßstab habe der Gesetzgeber hier im Gesetzgebungsverfahren seinen prozeduralen Sorgfaltspflichten genügt. Da die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe im Wesentlichen keine eigenen Einrichtungen betrieben, seien die Personalkosten der von ihnen bezuschussten Einrichtungen zu schätzen gewesen. Die entstehenden Mehrkosten seien nur unter erheblichen Schwierigkeiten zu ermitteln gewesen. Um die voraussichtlichen Mehrkosten prognostizieren zu können, habe das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport im Januar 2010 die von den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe gemäß § 3 Abs. 3 KitaBKNV für das Jahr 2009 festgestellten Durchschnittssätze ermittelt. Dabei habe sich herausgestellt, dass die von den Landkreisen und kreisfreien Städten festgestellten Personalkosten höchst unterschiedlich gewesen seien, sie hätten im Jahr 2009 zwischen 39.134,25 Euro und 46.673,34 Euro je Vollzeitstelle gelegen.

 

Offensichtlich sei bei der Feststellung der Durchschnittssätze keine einheitliche Methode angewandt worden. Teilweise sei aus einem Mindest- und Maximalwert ein Durchschnittswert gebildet, teilweise Pauschalwerte aus dem BAT-O angegeben, teilweise Pauschalbeträge einer Mustererzieherin bzw. Sätze aus in öffentlich-rechtlichen Verträgen vereinbarten Durchschnittssätzen angeführt und anderenorts wiederum Durchschnittssätze aus stichprobenartigen Datengrundlagen mitgeteilt worden; zum Teil sei die angewandte Methode zur Feststellung der Durchschnittssätze aber auch gänzlich unbekannt geblieben.

 

Sieben der achtzehn örtlichen Träger hätten für alle Einrichtungsträger einheitliche Zuschusssätze festgelegt, die übrigen elf hätten trägerspezifisch finanziert und in ihrer Meldung hieraus einen Durchschnittssatz gebildet bzw. erst für die Prognose sei ein solcher Durchschnittssatz gebildet worden.

 

Die auf die Abfrage hin mitgeteilten Durchschnittssätze und die Umstände ihrer Ermittlung hätten weder einen tatsächlichen noch einen rechtlichen Anhaltspunkt für eine Fallgruppenbildung oder Systematisierung geboten. Die Mehrbelastungsprognose habe deshalb im Gesetzgebungsverfahren durchgeführt werden müssen.

 

Der vom Gesetzgeber durchgeführten Prognose könne nicht entgegengehalten werden, dass die Mehrkosten durch eine Addition der tatsächlich bei den Beschwerdeführerinnen angefallenen Erhöhung der Personalkostenzuschüsse hätten berechnet werden müssen. Eine solche Erstattung der Kosten „vor Ort“ würde letztlich darauf hinauslaufen, ungeachtet der Wirtschaftlichkeit alle kommunalen Entscheidungen landesseitig mitzufinanzieren. Zudem sei es ein zulässiges und zentrales Anliegen des Gesetzgebers gewesen, einen Systemwechsel bei der Kindertagesstättenfinanzierung zu vermeiden. In der Vergangenheit seien die kommunalen Gestaltungsspielräume insbesondere durch die Pauschalierung der Landeszuschüsse und die Flexibilisierung der Formen der Anspruchserfüllung schrittweise ausgeweitet worden.

 

Überdies sei die Prognose unter erschwerten Prognosebedingungen erfolgt. Denn die Mehrbelastungen aus der Zahlungspflicht ließen sich nicht „eins zu eins“ an der tatsächlichen Steigerung der kommunalen Zuschüsse gemäß § 16 Abs. 2 und 3 KitaG ablesen. Bereits die Daten zu den tatsächlich gezahlten Zuschüssen der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe lägen nicht ohne weiteres beim Land oder bei den Landkreisen und kreisfreien Städten vor. Hinzu komme, dass viele Landkreise die Gewährleistung der Kindertagesbetreuung auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Satz 2 KitaG auf einzelne, teilweise auch auf alle kreisangehörigen Gemeinden und Ämter übertragen hätten. Manche Landkreise hätten in diesem Zusammenhang auch die Pflicht zur Personalkostenbezuschussung gemäß § 16 Abs. 2   KitaG auf ihre Gemeinden und Ämter übertragen. Im Übrigen könne auch keineswegs davon ausgegangen werden, dass tatsächlich geleistete Zahlungen in jedem Fall den Zuschusspflichten nach dem KitaG entsprechen würden. Hiergegen spreche schon die erhebliche Unterschiedlichkeit der gezahlten Zuschussbeträge, für die eine Begründung nicht erkennbar sei. Vielmehr handle es sich fast immer um das Ergebnis von Festlegungen oder Aushandlungen, so dass die vor Ort ermittelbaren Daten nicht die Zahlungspflichten der jeweiligen Kommune darstellten, sondern auch kommunale Gestaltungen enthielten. Diese seien maßgeblich dafür, dass zwischen dem niedrigsten und dem höchsten von den örtlichen Trägern der Jugendhilfe festgelegten Kostensatz eine Spanne von 20% klaffe.

 

Die Auffassung der Beschwerdeführerinnen, die jeweils festgestellten durchschnittlichen Personalkosten müssten vom Land als unabweisbare Kosten des notwendigen Personals im Sinne von § 16 Abs. 2 KitaG akzeptiert werden, sei angesichts dieser Gegebenheiten unzutreffend. Das Land sei vielmehr gehalten, die Personalkostenzuschüsse nur insoweit zu berücksichtigen, als sie nicht nur dem Grunde, sondern auch der Höhe nach den gesetzlichen Verpflichtungen entsprechen. Es gehe nicht an, Kostenerstattungspflichten des Landes allein auf der Grundlage ungeprüfter Angaben der davon profitierenden Kommunen zu beziffern. Da für die mitgeteilten Belastungsdifferenzen keine plausible Erklärung ersichtlich sei, habe das Land deshalb die mitgeteilten durchschnittlichen Personalkosten im Hinblick auf ihre Erforderlichkeit der Höhe nach einer „bewertenden Betrachtung“ unterziehen dürfen. Die Notwendigkeit für eine solche bewertende Betrachtung ergebe sich auch daraus, dass eine bestimmte Berechnungsmethode für die Feststellung der Personalkosten-Durchschnittssätze nicht gesetzlich vorgegeben sei. Den örtlichen Trägern verbleibe nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung vielmehr ein Gestaltungsspielraum, welche Werte sie der Bildung des Durchschnittssatzes zugrunde legen. Die erheblichen Abweichungen der mitgeteilten Durch­schnittssätze belegten, dass die Träger der öffentlichen Jugendhilfe von diesem Gestaltungsspielraum auch Gebrauch machten. Derart signifikante Unterschiede könnten nicht allein mit der Altersstruktur, der Betriebszugehörigkeit und den Tarifwerken erklärt werden.

 

Angesichts dieser Schwierigkeiten seien die Personalmehrkosten einer wertenden Betrachtung unterzogen worden. Aus den mitgeteilten Durchschnittssätzen pro Fachkraft habe sich zunächst ein ungewichteter Gesamtmittelwert von 42.450,60 Euro ergeben. Da dieser nicht die Größe der Kreise berücksichtige, sei ein weiterer gewichteter Mittelwert gebildet worden, indem die jeweilige Stellenzahl im Kreis mit dem vom jeweiligen Landkreis bzw. von der kreisfreien Stadt mitgeteilten Durchschnittssatz pro Fachkraft multipliziert worden sei. Nach Addition dieser Gesamtkosten für alle Kreise sei sodann der gewichtete arithmetische Mittelwert von 42.276 Euro errechnet und als Betrag für die Berechnung der Kosten von Altangestellten (Stellenaufwuchs) in die Prognose eingestellt worden.

 

Soweit die Personalkosten der Beschwerdeführerinnen über diesem Mittelwert lägen, müssten sie sich entgegengehalten lassen, dass ihnen ein konkretes Einsparpotential zur Verfügung stehe. Dass es möglich sei, auch mit niedrigeren durchschnittlichen Personalkosten zu wirtschaften als vom Gesetzgeber in seiner Prognose angenommen, sei bereits daran ersichtlich, dass dies neun örtlichen Jugendhilfeträgern gelinge. Konkret nachweisbare Einsparpotentiale würden sich für die Beschwerdeführerinnen zu 1., 3. und 4. zudem hinsichtlich der Betreuungsform für Kinder unter drei Jahre ergeben. Der Anteil der deutlich kostengünstigeren Kindertagespflege liege im Zuständigkeitsbereich dieser Beschwerdeführerinnen zum Teil erheblich unter dem Landesdurchschnitt. Es sei auch rechtlich und tatsächlich möglich, Eltern auf das kostengünstigere Angebot der Kindertagespflege zu verweisen.

 

Der in § 16 Abs. 6 Satz 3 KitaG vorgegebene Verteilungsmaßstab sei ebenfalls verfassungsgemäß. Eine Verteilung anhand der jeweils tatsächlich betreuten Kinderzahl wäre zwar grundsätzlich möglich gewesen, hätte aber das bestehende einfache Zahlungsverfahren zerstört, ohne zugleich auch nur annähernd die Vielzahl der Einflussfaktoren auf die tatsächlichen Kosten der Kindertagesbetreuung zu berücksichtigen. Der von den Beschwerdeführerinnen geforderte Verteilungsmaßstab sei letztlich nur eine andere Form der Pauschalierung, die den tatsächlichen Gegebenheiten aber nicht besser angenähert wäre als die gesetzlich vorgesehene Verteilung.

 

Verfassungsgemäß seien auch der zweijährige Anpassungsrythmus und die Aussetzung der Anpassung in den Jahren 2011 und 2012. Diese Regelungen seien ebenfalls in dem Bestreben erfolgt, den konnexitätsbedingten Mehrbelastungsausgleich in das bewährte und bislang von allen für praktikabel gehaltene Bezuschussungsverfahren einzubinden.

 

Schließlich hätten die Beschwerdeführerinnen nicht hinreichend dargelegt, dass der ihnen zufließende Ausgleichsbetrag nicht auskömmlich sei. Eine Erhöhung des Ausgleichsbetrags und eine Änderung des Verteilungsmodus kämen nur in Betracht, wenn die Unauskömmlichkeit des bisherigen Ausgleichsbetrags nachgewiesen und die geltend gemachten Mehrkosten konkret dargelegt würden. Hierzu fehlten jedoch nachvollziehbare Angaben.  

   

2. Nach Auffassung des Landkreistages Brandenburg ist der festgelegte Ausgleichsbetrag zu niedrig bemessen. Das Land sei seiner Pflicht zur Schaffung eines entsprechenden Kostenausgleichs gemäß Art. 97 Abs. 3 LV nicht nachgekommen. Die Bildung eines arithmetischen Mittels aus den durchschnittlichen Personalaufwendungen sei zur Berechnung der tatsächlich entstehenden Mehraufwendungen von vornherein nicht geeignet. Zwischen den Personalkosten der einzelnen Landkreise und kreisfreien Städte gebe es erhebliche Unterschiede, die durch die Bildung eines arithmetischen Mittels vollständig ausgeblendet würden. Die Kostendifferenzen seien zum einen durch die unterschiedliche Personalstruktur hinsichtlich des (Dienst-)Alters der Beschäftigten, zum anderen durch die jeweilige Trägerlandschaft verursacht. Es dürfe auch nicht unbeachtet bleiben, dass den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe im Rahmen des § 16 Abs. 2 KitaG bewusst ein Spielraum bei der Ermittlung der Zuschüsse belassen worden sei. Solange die Personalkostenzuschüsse nach einem plausiblen und insgesamt wirtschaftlichen System berechnet würden, habe das Land dies zu respektieren. Dem Konnexitätsprinzip sei hier nur dann Rechnung getragen, wenn der Gesetzgeber bei der Berechnung des Ausgleichsbetrags auf die durchschnittlichen Kosten jedes einzelnen örtlichen Trägers abstellt, insoweit eine separate Berechnung durchführt und damit die besonderen kommunalen Gegebenheiten anerkennt.

 

Auch die Annahme des Landes, die zusätzlichen Stellen könnten stets zu einem bestimmten Anteil, nämlich zu 40 %, durch günstige Neueinstellungen besetzt werden, gehe an der Realität vorbei. Diese Quote sei bei Weitem zu hoch angesetzt worden, realistischer wäre eine Quote von 20 % gewesen. Schließlich sei der Ausgleichsbetrag auch deshalb fehlerhaft berechnet worden, weil die zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Gesetzesvorlage bereits bekannte Tariferhöhung unberücksichtigt gelassen und der Ausgleichsbetrag zusätzlich noch von der nach §  16 Abs. 6 Satz 6 KitaG vorgesehenen Anpassung in den Jahren 2011 und 2012 ausgenommen worden sei.

 

Der Ausgleichsbetrag hätte im Gesetz zudem separat beziffert werden müssen, da sich die Kitafinanzierung nunmehr aus zwei unterschiedlichen Beträgen zusammensetze. Die Ausweisung eines Gesamtbetrages sei intransparent.

 

Angemessen sei demgegenüber der vom Land gewählte Verteilungsmaßstab. Die von den Beschwerdeführerinnen geforderte Verteilung nach der Betreuungsquote sei abzulehnen. Um im Hinblick auf die in § 16 Abs. 5 KitaG vorgeschriebene Kostenerstattung eine Doppelfinanzierung zu vermeiden, müssten hierfür die sog. „Fremdortkinder“ einschließlich der von und nach Berlin pendelnden Kinder mit erheblichem Verwaltungsaufwand ermittelt werden. Kostentechnisch seien die von den Beschwerdeführerinnen in Bezug genommenen Landesstatistiken zu den Betreuungsquoten nicht aussagekräftig. Tatsächlich würden die Betreuungsquoten der jeweils „eigenen“ und damit kostenrelevanten Kinder bei Landkreisen und kreisfreien Städten kaum auseinanderfallen.

 

3. Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg schließt sich der Auffassung der Beschwerdeführerinnen an. Die Kostenprognose genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des strikten Konnexitätsprinzips gemäß Art. 97 Abs. 3 LV. Die bereitgestellten Landesmittel würden auch nicht aufwandsadäquat auf die Landkreise und kreisfreien Städte verteilt. Die Verfassungswidrigkeit des 5. KitaÄndG ergebe sich darüber hinaus aus der unterlassenen Umsetzung des Kinderförderungsgesetzes des Bundes vom 16. Dezember 2008. Der Landesgesetzgeber hätte den Bedarf an Betreuungsplätzen zur Gewährleistung des Rechtsanspruchs für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr ab dem Betreuungsjahr 2013/2014 ermitteln und einen entsprechenden Kostenausgleich der sich daraus ergebenden kommunalen Mehraufwendungen sicherstellen müssen.  

 

 

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde hat Erfolg.

 

I.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

 

1. Sie ist statthaft. Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen die Verletzung ihres Rechts auf kommunale Selbstverwaltung - in seiner Ausprägung durch das Konnexitätsprinzip (Art. 97 Abs. 3 Satz 2 und 3 LV) - durch die angegriffenen gesetzlichen Regelungen (Art. 100 LV, § 51 Abs. 1 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg – VerfGGBbg -). Auch bei den angegriffenen Vorschriften der LazAV handelt es sich um Landesgesetze i. S. d. vorgenannten Bestimmungen (vgl. Urteil vom 15. Juni 2000 – VfGBbg 32/99 -, LKV 2000, 397; zum Bundesrecht vgl. etwa BVerfGE 107, 1, 8).

 

2. Die Beschwerdeführerinnen sind auch beschwerdebefugt. Eine Verletzung des landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips erscheint nach dem Beschwerdevorbringen möglich. Die Beschwerdeführerinnen sind als kreisfreie Städte gemäß § 1 Abs. 1 AGKJHG – neben den Landkreisen – die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Sie können geltend machen, dass sie aufgrund des 5. KitaÄndG erhöhte Personalkostenzuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG an die Einrichtungsträger entrichten müssen und mit den angegriffenen Regelungen kein verfassungsgemäßer finanzieller Ausgleich für diese Mehrbelastungen geschaffen worden ist.

 

3. Der Zulässigkeit der Kommunalverfassungsbeschwerde steht der Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegen. Das Gericht lässt dahinstehen, ob bzw. mit welchen Modifizierungen das Gebot der Rechtswegerschöpfung des § 45 Abs. 2 Satz 1 VerfGGBbg auch für kommunale Verfassungsbeschwerden gilt (vgl. dazu Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 20. Januar 2000 – VfGBbg 53/98, 3/99 -, LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 3, 22 und vom 14. Februar 2002 – VfGBbg 17/01 -, LVerfGE 13, 97). Selbst wenn § 45 Abs. 2 Satz 1 VerfGGBbg anwendbar wäre, wären die Beschwerdeführer vorliegend nicht darauf zu verweisen, zunächst um fachgerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen. Denn die Voraussetzungen des § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGGBbg sind hier erfüllt, wonach es u. a. bei allgemeiner Bedeutung der Verfassungsbeschwerde einer Rechtswegerschöpfung nicht bedarf. Diese allgemeine Bedeutung ist wegen der Tragweite der zu treffenden Entscheidung nicht nur für die Beschwerdeführerinnen, sondern auch für alle anderen örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe im Land Brandenburg anzunehmen (vgl. Urteile vom 28. Juli 2008 – VfGBbg 76/05 -, LVerfGE 19, 84 und vom 15. Dezember 2008 – VfGBbg 66/07 -, www.verfassungs-gericht.brandenburg.de).

 

4. Die am 30. September 2011 erhobene kommunale Verfassungsbeschwerde wahrt schließlich auch die Jahresfrist des § 51 Abs. 2 VerfGGBbg. Das 5. KitaÄndG ist am 1. Oktober 2010 in Kraft getreten.

 

Die Jahresfrist wurde durch das 5. KitaÄndG auch hinsichtlich der angegriffenen Regelungen in § 16 Abs. 6 Satz 3 und 6 KitaG neu in Lauf gesetzt, obwohl deren Wortlaut unverändert geblieben ist. Ein neuer Beginn der Verfassungsbeschwerdefrist ist dann anzunehmen, wenn Bestimmungen durch die Gesetzesänderung einen neuen und erweiterten Inhalt erhalten haben (vgl. hierzu Urteil vom 28. Juli 2008 – VfGBbg 76/05 -, LVerfGE 19, 84, 95; zum Bundesrecht vgl. BVerfGE 43, 108, 116; 111, 382, 411). Hinsichtlich des von den Beschwerdeführerinnen beanstandeten Mehrkostenausgleichs ist dies der Fall. Denn § 16 Abs. 6 Satz 3 und 6 KitaG regeln nunmehr auch die Verteilung und Anpassung des im Zuschussbetrag gemäß § 16 Abs. 6 Satz 2 KitaG enthaltenen Teilbetrages, den der Landesgesetzgeber den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe zum Ausgleich der durch das 5. KitaÄndG entstehenden Mehrkosten zusätzlich zur Verfügung gestellt hat. Die genannten Bestimmungen bilden im Hinblick auf die verfahrensgegenständliche Kosten­ausgleichsregelung eine systematische Gesamtregelung, die von den Beschwerdeführerinnen insgesamt innerhalb der Jahresfrist angegriffen werden konnte.

 

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist begründet. § 16 Abs. 6 Satz 2, 3, 6 und 7 KitaG in der Fassung des 5. KitaÄndG verstößt gegen Art. 97 Abs. 3 LV. Die angegriffenen Regelungen stellen keinen dem Konnexitätsprinzip entsprechenden Kostenausgleich für die Mehrbelastungen dar, die den Beschwerdeführerinnen durch die Erhöhung der Zuschusssätze nach § 16 Abs. 2 KitaG n. F. entstehen.

 

1. Maßstab der verfassungsgerichtlichen Überprüfung ist Art. 97 Abs. 3 LV in der Fassung vom 7. April 1999 (GVBl I S. 98). Werden danach die Gemeinden und Gemeindeverbände in der Zeit nach dem Inkrafttreten der Verfassungsänderung (siehe Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Landes Brandenburg und des Verfassungsgerichtsgesetzes Brandenburg vom 7. April 1999) durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zur Erfüllung neuer öffentlicher Aufgaben verpflichtet, so sind dabei Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führen diese Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden oder Gemeindeverbände, so ist dafür ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen.

 

2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Konnexitätsprinzips sind erfüllt. Den Beschwerdeführerinnen sind öffentliche Aufgaben durch das Land im vorgenannten Sinne übertragen worden (a.). Hierbei handelt es sich um „neue“ Aufgaben (b.), die zu einer finanziellen Belastung der Beschwerdeführerinnen führen (c.).

 

a. Eine konnexitätsrelevante Verpflichtung durch den Landesgesetzgeber ist sowohl in § 1 Abs. 1 AGKJHG (aa.) als auch in § 16 Abs. 2 KitaG (bb.) zu erblicken.

 

aa. § 1 Abs. 1 AGKJHG bestimmt die Landkreise und kreisfreien Städte - mithin auch die Beschwerdeführerinnen – zu örtlichen Trägern der freien Jugendhilfe und verpflichtet sie damit zur Wahrnehmung von Aufgaben der Kinder- und Jugendhilfe. Gemäß § 79 Abs. 1 SGB VIII tragen die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe neben dem überörtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe (in Brandenburg das Land, vgl. § 8 AGKJHG) die Gesamtverantwortung für die Erfüllung der Aufgaben nach diesem Buch. Hierzu zählen nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII u. a. die Bereitstellung von Angeboten zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege (§§ 22 ff SGB VIII). Bezogen auf den örtlichen Wirkungskreis obliegt den Landkreisen und kreisfreien Städten die Gesamt- und Letztverantwortung für die Erfüllung der Aufgaben nach § 2 SGB VIII (Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg, Urteil vom 6. September 2001 – 4 D 3/00 -, LKV 2002, 188; Wiesner, SGB VIII Kommentar, 4. Auflage, § 69 Rn. 18). Darüber hinaus richten sich nach § 3 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII die durch dieses Buch begründeten Leistungsverpflichtungen an die Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Dies gilt auch für den durch § 24 SGB VIII begründeten Anspruch auf Förderung in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege, wobei im Hinblick auf § 85 SGB VIII Anspruchsgegner insoweit allein der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe ist (vgl. hierzu bereits ausführlich Urteil vom 20. März 2003 – VfGBbg 54/01 -, LKV 2003, 372). Landesrechtlich bestimmt schließlich § 12 Abs. 1 Satz 1 KitaG, dass der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Aufgabe hat, die Kindertagesbetreuung nach § 1 zu gewährleisten.

 

Zwar hatte § 1 Abs. 1 AGKJHG ursprünglich nur deklaratorische Bedeutung, da er sich darauf beschränkte, die bundesrechtliche Bestimmung der Kreise und kreisfreien Städte zu örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe durch § 69 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII a. F. zu wiederholen. Aufgrund der bundesrechtlichen Regelung zur sachlichen Zuständigkeit des örtlichen Trägers in § 85 SGB VIII verblieb dem Land im Rahmen der Aufgabenzuweisung auch kein inhaltlicher Gestaltungsspielraum, so dass es nach der alten Rechtslage an einem das Konnexitätsprinzip auslösenden Verursachungsbeitrag des Landes fehlte. Durch das „Gesetz zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz - KiföG) vom 10. Dezember 2008 (BGBl I S. 2403) ist § 69 SGB VIII jedoch geändert worden (Art. 1 Nr. 13 KiföG). Nach § 69 Abs. 1 SGB VIII n. F. werden die Träger der öffentlichen Jugendhilfe, also auch die örtlichen Träger, durch Landesrecht bestimmt. Infolgedessen hat die landesrechtliche Zuständigkeitsbestimmung in § 1 Abs. 1 AGKJHG mit Inkrafttreten des  KiföG am 16. Dezember 2008 (Art. 10 KiföG) konstitutive Wirkung erlangt. Denn dem Landesgesetzgeber hätte es ab dem genannten Zeitpunkt freigestanden, eine abweichende Bestimmung über die Trägerschaft zu treffen (vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Oktober 2010 – 12/09 -, DVBl. 2010, 1561; ferner Wiesner, a. a. O., § 69 Rn. 17). Damit hat er die Aufgabenzuweisung an die Landkreise und kreisfreien Städte nunmehr originär zu verantworten.

 

Ohne Belang ist, dass § 1 Abs. 1 AGKJHG vor der Änderung des § 69 Abs. 1 SGB VIII und auch vor der Neufassung des Art. 97 Abs. 3 LV in Kraft getreten ist. Solange diese Vorschrift nur deklaratorische Bedeutung hatte, stellte sie keine landesrechtliche Aufgabenzuweisungsnorm dar, da durch eine deklaratorische Vorschrift weder Zuständigkeiten begründet noch Aufgaben übertragen werden können. Im Hinblick auf das Konnexitätsgebot der Brandenburgischen Landesverfassung ist aber allein maßgeblich, dass seit Inkrafttreten des § 69 Abs. 1 SGB VIII n. F. die Aufgabenzuweisung – erstmals – unmittelbar durch § 1 Abs. 1 AGKJHG und damit durch eine landesrechtliche Rechtsvorschrift erfolgt (ähnlich Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, a. a. O.; zum Kriterium der Unmittelbarkeit vgl. auch den anlässlich der Änderung des Art. 97 Abs. 3 LV als „Auslegungshilfe“ ergangenen Beschluss des Landtags vom 18. März 1999 (LT-Ds. 2/6179-B)).

 

Dieses Ergebnis entspricht auch der Intention der Änderung des Grundgesetzes (GG) im Zuge der sog. Föderalismusreform I. Seit dem 1. September 2006 schließen Art. 84 Abs. 1 S. 7, Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG einen Aufgabendurchgriff des Bundes auf die Kommunen aus. Dadurch soll sichergestellt werden, dass zukünftig eine Aufgabenübertragung auf die Kommunen unter Umgehung der landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsregelungen nicht mehr möglich sein wird (vgl. Broß/Mayer, in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar Band II, 6. Auflage, Art. 84 Rn. 28; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Grundgesetz Kommentar, 12. Auflage, Art. 84 Rn. 24; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar Band III, 2. Auflage, Art. 84 Rn. 9). Der Bundesgesetzgeber hat daraus den Schluss gezogen, dass die von ihm mit dem KiföG beabsichtigte Ausweitung der Kinderbetreuungsansprüche verfassungsrechtlich nur dann zulässig ist, wenn er gleichzeitig die bisherige Aufgabenübertragungsnorm an die Kommunen - § 69 Abs. 1 SGB VIII a. F. – aufhebt. Dementsprechend wird zur Änderung des § 69 SGB VIII im Gesetzentwurf des KiföG ausgeführt (BT-Ds. 16/9299 S. 17):

 

„Die Vorschrift nimmt den bundesgesetzlichen Durchgriff auf die kommunale Ebene, wie er in der Bestimmung der örtlichen Träger zum Ausdruck kam (§ 69 Abs. 1 Satz 2 a. F.), zurück. Damit wird ein zentrales Anliegen der Föderalismusreform umgesetzt. Die Bestimmung der örtlichen wie der überörtlichen Träger ist damit Aufgabe der Länder. Weisen die Länder die Aufgaben den Gemeinden und Gemeindeverbänden zu, so entscheidet das jeweilige Landesverfassungsrecht darüber, welche Kostendeckungspflichten ggf. im Verhältnis zwischen Land und Kommune entstehen.“

 

Vor dem Hintergrund dieser grundlegenden Veränderung der Rechtsbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen muss die Beibehaltung des § 1 Abs. 1 AGKJHG als eine bewusste Entscheidung gewertet werden, mit der die Aufgabenübertragung auf die Landkreise und kreisfreien Städte erneut vom Willen des Landesgesetzgebers umfasst wurde. Dies hat die mündliche Verhandlung bestätigt.

 

bb. Der vorstehend umschriebenen Aufgabenverantwortung der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe folgt ihre Finanzverantwortung (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg, Urteil vom 6. September 2001 – 4 D 3/00 -, a. a. O.). Diese hat der Landesgesetzgeber durch § 16 Abs. 2 KitaG konkretisiert. Danach ist der örtliche Träger verpflichtet, dem Träger einer Kindertageseinrichtung einen Zuschuss in bestimmter Höhe für die Kosten des erforderlichen pädagogischen Personals zu gewähren. Die bundesgesetzliche Ermächtigung für diese Regelung stellt § 74a Satz 1 SGB VIII dar, wonach Landesrecht die Finanzierung von Tageseinrichtungen regelt. Sinn dieser mit Wirkung zum 1. Januar 2005 durch Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes zum qualitätsorientierten und bedarfsgerechten Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder (Tagesbetreuungsausbaugesetz) vom 27. Dezember 2004 (BGBl I S. 3852) eingefügten Vorschrift ist es, den Ländern zu ermöglichen, in eigener Verantwortung die Finanzierung von Tageseinrichtungen zu regeln und ihnen dabei alle Möglichkeiten der Finanzierung zu eröffnen (BT-Ds. 15/3676 S. 39). Der Bundesgesetzgeber hat durch § 74a SGB VIII die Finanzierung von Tageseinrichtungen insgesamt und ohne inhaltliche Vorgaben dem Landesrecht überlassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2010 – 5 CN 1.09 -, NVwZ-RR 2010, 572). Damit sind auch die in § 16 Abs. 2 KitaG festgelegten Zuschusspflichten der örtlichen Träger unmittelbar durch das Land begründet worden und vom Land zu verantworten.

 

b. Den Beschwerdeführerinnen sind „neue“ öffentliche Aufgaben im Sinne des Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV übertragen worden.

 

aa. Eine Übertragung neuer Aufgaben liegt bereits darin, dass die Aufgabenzuweisung nicht mehr durch § 69 Abs. 1 SGB VIII a. F., sondern nunmehr durch § 1 Abs. 1 AGKJHG erfolgt. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts ist eine erneute, die bisherige Aufgabenübertragung ablösende Aufgabenübertragung bereits dann anzunehmen, wenn eine neue Rechtsgrundlage für eine schon vorher wahrgenommene Aufgabe geschaffen wird (vgl. Urteil vom 15. Dezember 2008 – VfGBbg 68/07 -, juris; Urteil vom 14. Februar 2002 – VfGBbg 17/01 – LVerfGE 13, 97, 112 ff.). Dies ist hier der Fall. Mit Inkrafttreten des KiföG hat § 1 Abs. 1 AGKJHG – wie dargelegt – konstitutive Wirkung erlangt und stellt nunmehr die Rechtsgrundlage für die Bestimmung der Beschwerdeführerinnen zu örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe dar. Hinzu kommt vorliegend, dass eine bundesrechtliche Aufgabenzuweisung durch eine landesrechtliche abgelöst worden ist. Im Verhältnis von Land und Kommunen – allein dieses Rechtsverhältnis regelt Art. 97 Abs. 3 LV – handelt es sich deshalb um die erstmalige Zuweisung von Aufgaben im Bereich der Kinder – und Jugendhilfe (ebenso Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, a. a. O.).

 

bb. Eine konnexitätsrelevante Aufgabenübertragung ist darüber hinaus – auch aus Sicht der Landesregierung (vgl. LT-Ds. 5/846 S. 1 und 6) – durch das 5. KitaÄndG erfolgt. Der Landesgesetzgeber hat mit diesem Gesetz die Zuschusspflichten der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe für betreute Kinder im Krippen- bzw. Kindergartenalter erhöht. Durch diese erhöhten Zuschusssätze sollen die Mehrkosten ausgeglichen werden, die den Einrichtungsträgern durch die ebenfalls mit dem 5. KitaÄndG erfolgten Personalschlüsselverbesserungen in § 10 Abs. 1 KitaG entstehen (vgl. LT-Ds. 5/846 S. 6).

 

Die Erhöhung der Zahlungsverpflichtungen nach § 16 Abs. 2   KitaG, die ihrerseits aus der den Landkreisen und kreisfreien Städten – nunmehr landesrechtlich - zugewiesenen Gesamtverantwortung für die Kindertagesbetreuung folgen, stellt eine Übertragung neuer Aufgaben im Sinne des Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV dar.

 

Der Begriff der „neuen Aufgabe“ umfasst auch die Erhöhung kostenträchtiger Standards einer bestehenden kommunalen Aufgabe. Eine solche Auslegung gebietet schon die Schutzfunktion des Konnexitätsprinzips. Dieses gewährleistet die kommunale Selbstverwaltungsgarantie von der Finanzierungsseite her. Es soll verhindert werden, dass infolge der Übertragung von Pflichtaufgaben der Spielraum für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben unangemessen verengt und damit die Eigenverantwortlichkeit ausgehöhlt wird (vgl. bereits Urteil vom 14. Februar 2002 – VfGBbg 17/01 -, a. a. O.). Diese Gefahr besteht aber nicht nur bei der erstmaligen Aufgabenübertragung, sondern auch bei kostenträchtigen Aufgabenerweiterungen (vgl. Staatsgerichtshof Hessen, Urteil vom 6. Juni 2012 - P.St. 2292 -, NVwZ-RR 2012, 625). Zusätzlich bestätigt wird dies durch den Beschluss des Landtags vom 18. März 1999 (a. a. O.), der zur „Erläuterung“ der Einführung des strikten Konnexitätsprinzips wörtlich festhält:

 

„2. Die Verpflichtung zur Erfüllung 'neuer öffentlicher Aufgaben' erfasst alle Aufgaben, für deren Erfüllung - auch hinsichtlich des Umfanges oder Standards – die Kommunen durch das Land neu  oder zusätzlich in die Pflicht genommen werden. Die Ausgleichszahlung soll auch erfolgen, wenn bisher freiwillige Aufgaben zu pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben werden und wenn die Gemeinden und Gemeindeverbände bestimmte Aufgaben bereits wahrnehmen, jedoch Standards der Aufgabenerfüllung erhöht werden, die zu einer Mehrbelastung der Kommunen führen.“

 

 

c. Schließlich haben die übertragenen Aufgaben in Kinder- und Jugendhilfeangelegenheiten auch zu einer finanziellen Belastung der Beschwerdeführerinnen geführt. Der Gesetzgeber ist bei der Verabschiedung des 5. KitaÄndG selbst davon ausgegangen, dass den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe durch die erhöhte Bezuschussung nach § 16 Abs. 2 KitaG Mehrkosten in Höhe von jährlich 36.132.600 Euro entstehen (LT-Ds. 5/846 S. 6).

 

3. Als Rechtsfolge gewährleistet Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV, dass ein „entsprechender finanzieller Ausgleich“ für die den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch die neuen öffentlichen Aufgaben entstehenden Mehrbelastungen zu schaffen ist. Nach der Rechtsprechung des Gerichts gebietet die Verfassungsbestimmung damit grundsätzlich eine vollständige und finanzkraftunabhängige Erstattung der durch die Aufgabenübertragung verursachten Mehrbelastungen durch das Land. Der Gesetzgeber ist allerdings nicht gehindert, statt einer centgenauen Abrechnung eine Kostenerstattungsregelung in typisierender und pauschalierender Form zu treffen, indem statt einer zeitraubenden und unsicheren Ermittlung der konkreten Ausgabensituation ein Rückgriff auf generelle Erfahrungswerte erfolgt. Er darf dabei auch ein Erstattungskonzept verfolgen, das über besondere Anreize für wirtschaftlichen und sparsamen Gesetzesvollzug eine kostensenkende Wirkung entfaltet (vgl. grundlegend Urteil vom 14. Februar 2002 – VfGBbg 17/01 -, a. a. O.).

 

Der dem Gesetzgeber damit hinsichtlich der Ausgestaltung der verfassungsrechtlich geforderten Kostenerstattung eingeräumte Gestaltungsspielraum ist in der vorgenannten Entscheidung aber zugleich in zweifacher Hinsicht beschränkt worden: Zum einen muss einer Pauschalierung eine vom Gesetzgeber vorzunehmende fundierte Prognose über die durch die Aufgabenübertragung bei den Kommunen verursachten notwendigen Kosten und ggf. ihre Beeinflussbarkeit durch die Kommunen zugrunde liegen; Art. 97 Abs. 3 LV verlangt vom Gesetzgeber nicht eine Prognoseentscheidung schlechthin, sondern eine solche „unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse“ vorzunehmen und verpflichtet ihn diesbezüglich zu prozeduraler Sorgfalt. Darüber hinaus ist eine pauschalierende und Kostensenkungspotentiale bei der Wahrnehmung der Aufgabe berücksichtigende Regelung unter Geltung des strikten Konnexitätsprinzips nur zulässig, wenn jede einzelne betroffene Kommune die realistische und nicht nur theoretische Möglichkeit hat, durch zumutbare eigene Anstrengungen zu einem vollständigen Mehrbelastungsausgleich zu kommen.

 

Ausgehend von diesen Maßstäben genügen die angegriffenen Kostenerstattungsregelungen nicht den Vorgaben der strikten Konnexitätsgarantie gemäß Art. 97 Abs. 3 LV. Der Festlegung des Ausgleichsbetrages liegt weder eine ordnungsgemäße Prognoseentscheidung zugrunde (a.), noch ist gewährleistet, dass jede betroffene Kommune einen vollständigen Mehrbelastungsausgleich erlangen kann (b.).

 

a. Für die verfassungsgerichtliche Überprüfung der gesetzgeberischen Prognose ist grundsätzlich der Zeitpunkt des Gesetzgebungsaktes maßgeblich (vgl. Urteil vom 14. Februar 2002 – VfGBbg 17/01 -, a. a. O.). Auszugehen ist daher von den Annahmen, die der mit dem 5. KitaÄndG erfolgten Festlegung des Ausgleichbetrages zugrunde lagen. Der Gesetzgeber ist zunächst davon ausgegangen, dass sich aus der Personalschlüsselverbesserung um 16,7 % im Krippenbereich und um 8,3 % im Kindergartenbereich ein Mehrpersonalaufwand von 895 Stellen ergibt, der zur Ermittlung des Ausgleichbetrages mit den Personalkosten zu multiplizieren ist. Dabei hat der Gesetzgeber weiter angenommen, dass mindestens 40 % der 895 zusätzlichen Stellen durch Neueinstellungen besetzt werden können und diese jährliche Personalkosten in Höhe von 34.759 Euro verursachen. Um die Mehrkosten hinsichtlich des verbleibenden, über das Bestandspersonal zu deckenden Personalmehrbedarfs zu ermitteln, erfragte die Landesregierung von den örtlichen Trägern die von diesen für das Jahr 2009 festgestellten Durchschnittssätze (§ 16 Abs. 2 Satz 4 KitaG n. F.; § 3 Abs. 3 KitaBKNV), die die Grundlage für die Personalkostenzuschüsse an die Einrichtungsträger gemäß § 16 Abs. 2 KitaG bilden. Aufgrund der breiten Streuung der von den örtlichen Trägern angegebenen Durchschnittssätze (zwischen 39.134,25 Euro und 46.673,34 Euro je Vollzeitstelle) sah sich der Gesetzgeber berechtigt, aus den gemeldeten Werten einen gewichteten arithmetischen Mittelwert von 42.276 Euro zu bilden und als Betrag für die Berechnung der Kosten für die Altangestellten (Stellenaufwuchs) in die Prognose einzustellen. Diese Prognosegrundlage genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.

 

aa. Bereits die Bildung eines (gewichteten) arithmetischen Mittels aus den von den Landkreisen und kreisfreien Städten festgelegten Durchschnittssätzen ist unzulässig. Bei den Zuschüssen nach § 16 Abs. 2 KitaG handelt es sich nicht um freiwillige Zuwendungen der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, sondern um gesetzlich begründete Zahlungsverpflichtungen, denen ein entsprechender Anspruch der Einrichtungsträger gegenübersteht. Im Grundsatz muss der von Art. 97 Abs. 3 LV geforderte Kostenausgleich deshalb bedeuten, dass jeder örtliche Träger Anspruch auf Erstattung der Kosten hat, die ihm durch die erhöhten Zuschusspflichten nach § 16 Abs. 2   KitaG entstanden sind. Die Bildung eines arithmetischen Mittels aus den festgestellten Durchschnittssätzen der 18 örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe im Land Brandenburg wäre unter diesen Umständen allenfalls dann in Betracht gekommen, wenn diese nur unwesentlich voneinander abweichen würden. Dies ist jedoch nicht der Fall. In dem vom Gesetzgeber seiner Prognose zugrunde gelegten Jahr 2009 betrug der Unterschied zwischen dem niedrigsten und dem höchsten Durchschnittswert vielmehr 7.539 Euro. Die Nivellierung eines derart hohen Belastungsunterschieds durch Bildung eines arithmetischen Mittels ist nicht mehr vom Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt. Denn hinsichtlich der örtlichen Jugendhilfeträger, deren festgestellter Durchschnittssatz deutlich über dem Mittelwert liegt (beim Spitzenwert beträgt die Differenz 10,4 %; bei den Beschwerdeführerinnen zu 2. und 3. immerhin noch 6,5 % bzw. 6,1 %), hat die angestellte Prognose keinen ausreichenden Bezug mehr zu den tatsächlichen finanziellen Auswirkungen der Aufgabenübertragung.

 

Die Bildung eines arithmetischen Mittels kann auch nicht mit der Annahme gerechtfertigt werden, Jugendhilfeträger mit überdurchschnittlich hohen Durchschnittssätzen verfügten über konkrete Einsparmöglichkeiten. Soweit die Landesregierung ein Kostensenkungspotential darin erkennen will, dass – insbesondere im Bereich der Beschwerdeführerin zu 3. – die (aus Sicht der Landesregierung kostengünstigere) Betreuungsform „Kindertagespflege“ für Kinder unter drei Jahren ausgeweitet werden könnte, ist dies für das vorliegende Verfahren unbeachtlich. Das Land muss sich auch insoweit an seiner Prognose im Gesetzgebungsverfahren festhalten lassen, dass durch die Personalschlüsselverbesserungen in den Kindertagesstätten ein Personalmehrbedarf von 895 Stellen entsteht. Die Kosten für diesen vom Gesetzgeber prognostizierten Mehrbedarf ist von den örtlichen Trägern über die erhöhten Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG zu erstatten und hierfür hat das Land auf verfassungsgemäße Weise einen Ausgleichsbetrag festzulegen. Dementsprechend können es die Erwägungen zum Ausbau der Tagespflege von vornherein nicht rechtfertigen, die Kosten für den vom Gesetzgerber selbst angenommenen Mehrbedarf nur unvollständig auszugleichen.

 

Darüber hinaus dürfen Kostensenkungspotentiale auch nicht abstrakt und gleichsam „ins Blaue hinein“ behauptet werden, Besonderheiten ist angemessen Rechnung zu tragen (vgl. Urteil vom 14. Februar 2002 – VfGBbg 17/01 -, a. a. O.). Deshalb ist der pauschale Hinweis der Landesregierung auf den Umstand, dass neun Träger einen unter dem arithmetischen Mittel liegenden Durchschnittssatz ansetzten, für sich allein noch kein hinreichender Nachweis oder auch nur Beleg für ungenutzte Einsparpotentiale. Im Ausgangspunkt ist es zwar richtig, dass die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe bei der Bestimmung der Durchschnittssätze einen Beurteilungsspielraum haben, denn eine bestimmte Berechnungsmethode zur Ermittlung der Durchschnittssätze der jeweils gültigen Vergütungsregelung nach § 16 Abs. 2 KitaG ist gesetzlich nicht vorgegeben (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg, Beschluss vom 21. November 2002 – 4 A 18/02.Z -, LKV 2003, 376). Allerdings steht die Feststellung des Durchschnittssatzes damit nicht etwa im Belieben des örtlichen Trägers. Der Beurteilungsspielraum ist in Wahrnehmung der Gesamtverantwortung für die Aufgaben der Kinder- und Jugendhilfe auszufüllen. Die Berücksichtigung der allgemeinen Situation in seinem örtlichen Zuständigkeitsbereich, insbesondere der Personalstrukturen der Einrichtungsträger, bleibt Aufgabe des örtlichen Jugendhilfeträgers als Gewährleistungsverpflichteten (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg, a. a. O.; Diskowski/Wilms, Kindertagesbetreuung in Brandenburg, Praxiskommentar, Stand: Dezember 2012, § 16 KitaG Anm. 3.10). Damit ist es fraglos zulässig, möglicherweise sogar geboten, dass der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe auch die Altersstruktur des pädagogischen Personals in seinem Zuständigkeitsbereich berücksichtigt, damit sich der von ihm festgelegte Durchschnittssatz nicht zu weit von der „durchschnittlichen Realität“, d. h. den tatsächlich gezahlten Vergütungen entfernt. Es erscheint deshalb keineswegs ausgeschlossen, dass die breite Streuung der festgelegten Durchschnittssätze in nicht unerheblichem Maße den Umstand widerspiegelt, dass es - nicht zuletzt infolge sehr unterschiedlicher wirtschaftlicher und demografischer Entwicklungen – zwischen den örtlichen Jugendhilfeträgen erhebliche Unterschiede in der Altersstruktur des Fachpersonals gibt.

 

Erhebliche Auswirkungen auf die Höhe der zu gewährenden Zuschüsse hat daneben auch die Frage, welche Vergütungsregelung als Bemessungsgrundlage herangezogen wird. Diesbezüglich ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung unter Hinweis auf § 15 Abs. 2 KitaG die Leitbildfunktion des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst – TVöD - hervorgehoben und es für rechtlich unbedenklich gehalten worden, wenn der örtliche Träger für alle Einrichtungsträger auf die Bestimmungen des TVöD als Bemessungsgrundlage im Sinne des § 16 Abs. 2 Satz 4 KitaG abstellt. Hinsichtlich der freien und privaten Träger in seinem Zuständigkeitsbereich bestehe zwar keine entsprechende Rechtspflicht, insoweit könnten auch andere zur Anwendung gelangende Vergütungsregelungen herangezogen werden. Diese müssten aber gemäß § 15 Abs. 2 KitaG mit dem TVöD „vergleichbar“ sein, d. h. sie dürften keine wesensverschiedene Grundstruktur der Tarifsätze aufweisen und nicht unerheblich niedrigere oder höhere Vergütungssätze beinhalten (vgl. VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 25. Mai 2011 – 6 K 509/08 -, juris). Auch insoweit können sich signifikante Unterschiede zwischen den einzelnen örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe ergeben.

 

Unter den genannten Umständen durfte sich der Gesetzgeber nicht darauf beschränken, die jeweiligen Durchschnittssätze zu erfragen und durch die Bildung eines arithmetischen Mittels zu vereinheitlichen. Er hätte sich vielmehr mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob es sachliche oder rechtliche Gründe für die unterschiedliche Höhe der Durchschnittssätze gibt. Denn bei Vorliegen solcher Gründe haben es die Landkreise und kreisfreien Städte gerade nicht in der Hand, die Höhe ihrer Zuschusspflichten durch niedrigere Durchschnittssätze zu senken. Eine solche Auseinandersetzung hat nicht stattgefunden.

 

bb. Erschwerend kommt hinzu, dass der Gesetzgeber es unterlassen hat, die ihm mitgeteilten Durchschnittssätze zumindest überschlägig daraufhin zu überprüfen, ob sie den Vorgaben des § 16 Abs. 2 Satz 4 KitaG (bzw. § 16 Abs. 2 Satz 3 KitaG a. F.) entsprechen. Denn die Ausgleichspflicht des Landes besteht für die gesetzeskonforme Zuschussgewährung nach § 16 Abs. 2 KitaG. Es liegt daher auf der Hand, dass sich ein rechtmäßig handelnder örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe weder unmittelbar noch mittelbar über einen zu stark abgesenkten Mittelwert auf rechtswidrig zu niedrig festgesetzte Durch­schnittssätze eines anderen örtlichen Jugendhilfeträgers verweisen lassen muss. Aus diesem Grund muss hinreichend gewährleistet sein, dass in den (die bestehenden Belastungsunterschiede nivellierenden) arithmetischen Mittelwert nur solche Durchschnittssätze einfließen, die in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Regelungen festgestellt worden sind. Aus einer von der Landesregierung im Verfahren vorgelegten Aufstellung (Anlage 1 des Schriftsatzes vom 19. März 2012) geht demgegenüber hervor, dass die Hälfte aller örtlichen Träger noch nicht einmal stichwortartig angab, wie der Durchschnittssatz gebildet worden war. Im Gesetzgebungsverfahren ist diese Frage auch nicht weiter aufgeklärt worden. Schon deshalb besteht die Gefahr, dass der arithmetische Mittelwert (auch) aus Durchschnittssätzen gebildet worden ist, die auf einer falschen Bemessungsgrundlage beruhen. Hinsichtlich zweier Jugendhilfeträger, deren (unterdurchschnittlich niedrige) Durchschnittssätze ausweislich der genannten Aufstellung auf einer stichprobenartigen Erhebung der Personalkosten beruhten, hat sich diese Gefahr sogar konkretisiert. Diese Methode zur Feststellung des Durchschnittssatzes ist – nachfolgend – für unzulässig erklärt worden, weil sie entgegen § 16 Abs. 2 Satz 4 KitaG (§ 16 Abs. 2 Satz 3 KitaG a. F.) nicht an eine „Vergütungsregelung“ anknüpfe (VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 25. Mai 2011 – VG 6 K 509/08 -, a. a. O.). Auch die Angaben der übrigen Jugendhilfeträger lassen in ihrer Mehrzahl keinen Bezug zu einer Vergütungsregelung erkennen. In der weit überwiegenden Zahl der Fälle ist die Gesetzeskonformität der einzelnen Durchschnittssätze somit entweder sehr fraglich oder nicht feststellbar. Die im Gesetzgebungsverfahren durchgeführte Datenerhebung ist daher rechtlich ohne Aussagekraft und die darauf beruhende gesetzgeberische Prognose schon im Ausgangspunkt verfehlt.

 

cc. Ein weiterer selbständiger Verstoß gegen die aus dem strikten Konnexitätsprinzip folgenden prozeduralen Sorgfaltspflichten ergibt sich aus der Nichtberücksichtigung des Tarifabschlusses für den öffentlichen Dienst vom 27. Februar 2010, mit dem – auch für die Angestellten im Sozial- und Erziehungsdienst - eine stufenweise Tariferhöhung um 2,3 Prozent vereinbart worden war. Danach stiegen die Gehälter rückwirkend zum 1. Januar 2010 um 1,2 Prozent, zum 1. Januar 2011 um weitere 0,6 Prozent und zum 1. August 2011 nochmals um 0,5 Prozent. Dem Gesetzgeber war diese Tariferhöhung, auf die der Städte- und Gemeindebund Brandenburg im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich hingewiesen hatte (vgl. S. 3 der Stellungnahme vom 23. Juni 2010), bei Verabschiedung des 5. KitaÄndG bekannt. Da die vom Land allein abgefragten Durchschnittssätze der örtlichen Jugendhilfeträger für das Jahr 2009 diese Tariferhöhung naturgemäß noch nicht beinhalten konnten, wäre der Gesetzgeber verpflichtet gewesen, die daraus resultierenden Mehrkosten zu ermitteln und seiner Prognose zugrunde zu legen. Denn die aufgrund der Tarifvereinbarung steigenden Personalkosten wirken sich unmittelbar auch auf die Höhe der Zuschusspflichten der örtlichen Träger der Jugendhilfe aus. § 16 Abs. 2 Satz 4 KitaG (bzw. Satz 3 KitaG a. F.) stellt auf die „jeweils gültige“ Vergütungsregelung ab und verlangt damit eine den steigenden Personalkosten angepasste Bezuschussung (vgl. VG Potsdam, Urteil vom 7. September 2010 – VG 7 K 1306/05 -, Mitt. StGB Bbg. 10-11/2010; VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 25. Mai 2011, - VG 6 K 509/08 -, a. a. O.). Das gesetzgeberische Versäumnis wird noch dadurch verschärft, dass die Tariferhöhung wegen der Regelung des § 16 Abs. 6 Satz 7 KitaG erst im Jahr 2013 Berücksichtigung findet. Damit liegt der angestellten Kostenprognose auch insoweit eine unzureichende Ermittlung der finanziellen Auswirkungen zugrunde, die sich aus der Aufgabenerfüllung für die Landkreise und kreisfreien Städte ergeben.

 

b. Schon aufgrund der vorbezeichneten Mängel fehlt es der gesetzgeberischen Prognose am erforderlichen Bezug zu den tatsächlichen Kosten des einzelnen örtlichen Jugendhilfeträgers. Damit kann sie von vornherein nicht sicherstellen, dass jede von der Aufgabenübertragung betroffene Kommune die realistische Möglichkeit hat, durch zumutbare eigene Anstrengungen einen vollständigen Mehrbelastungsausgleich zu erlangen. Bei örtlichen Trägern mit einer ungünstigen Kostenstruktur erscheint dies sogar ausgesprochen unwahrscheinlich. Auch unter diesem Gesichtspunkt halten die angegriffenen Kostenausgleichsregelungen der Überprüfung am Maßstab des Art. 97 Abs. 3 LV nicht stand.

 

4. Erweist sich damit bereits die Festlegung des Ausgleichsbetrags in § 16 Abs. 6 Satz 2 KitaG in der Fassung des 5. KitaGÄndG als mit der Landesverfassung unvereinbar, werden auch die weiteren von den Beschwerdeführerinnen angegriffenen Folgeregelungen von der Verfassungswidrigkeit erfasst und können keinen Bestand haben. Die zum Gegenstand der Kommunalverfassungsbeschwerde gemachten gesetzlichen Kostenausgleichsregelungen stellen eine ineinandergreifende Gesamtreglung dar (vgl. § 41 Satz 2, § 51 Abs. 3 VerfGGBbg; vgl. ferner Urteil vom 20. März 2003 – VfGBbg 54/01 -, a. a. O.). Dies gilt ebenso für die die gesetzliche Regelung im Verordnungswege umsetzenden Bestimmungen der LazAV.

 

III.

Das Gericht bestimmt auf der Grundlage von § 29 Abs. 2 Satz 3 Hs. 2 VerfGGBbg, dass § 16 Abs. 6 Satz 2, 3, 6 und 7 KitaG in der Fassung des 5. KitaÄndG vom 15. Juli 2010 sowie § 1 Satz 2, § 5 Abs. 1 Satz 3 und § 6 Abs. 1 LazAV vom 15. April 2011 unbeschadet der festgestellten Unvereinbarkeit mit der Landesverfassung in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang in Geltung bleiben. Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und der verlässlichen Haushaltswirtschaft stehen einem Eingriff in das Haushaltsgefüge und Haushaltsrecht für das laufende Haushaltsjahr und die bereits abgelaufenen Haushaltsjahre entgegen (vgl. Urteil vom 14. Februar 2002 – VfGBbg17/01 -, a. a. O.; Urteil vom 15. Dezember 2008 – VfGBbg 68/07 -, a. a. O.). Der Gesetzgeber ist jedoch von Verfassungs wegen gehalten, spätestens mit Wirkung für das Haushaltsjahr 2014 eine anderweitige Regelung zum Ausgleich der durch das 5. KitaÄndG verursachten Mehrbelastungen zu schaffen, die den Anforderungen des Art. 97 Abs. 3 LV gerecht wird.

 

Im Rahmen der Neuregelung ist der Gesetzgeber gehalten, folgende Gesichtspunkte zu beachten:

 

1. Die Neuregelung muss einen finanziellen Ausgleich für die Mehrkosten gewährleisten, die dem jeweils erstattungsberechtigten örtlichen Jugendhilfeträger durch die erhöhten Zuschusspflichten nach § 16 Abs. 2 KitaG n. F. entstehen. Dabei können die Landkreise und kreisfreien Städte eine Kostenerstattung nur für Leistungen verlangen, zu denen sie gesetzlich verpflichtet sind. Das Land darf deshalb überprüfen, ob die Zuschussgewährung des Jugendhilfeträgers in Übereinstimmung mit § 16 Abs. 2 KitaG steht, der den örtlichen Trägern einen Beurteilungsspielraum einräumt.

 

2. Das Land ist von Verfassungs wegen nicht grundsätzlich gehindert, den Mehrbelastungsausgleich in das bestehende Zuschussverfahren nach § 16 Abs. 6 KitaG einzubinden, soweit dadurch das Gebot des vollständigen und finanzkraftunabhängigen Kostenausgleichs nicht verletzt wird. Das Bestreben, den konnexitätsbedingten Mehrbelastungsausgleich in das bisherige Zuschussverfahren des Landes zu integrieren, rechtfertigt es aber nicht, hinter den Anforderungen der strikten Konnexitätsgarantie zurückzubleiben. Es steht dem Land deshalb auch frei, den Konnexitätsausgleich nach örtlichen Trägern differenziert und gesondert vom allgemeinen Landeszuschuss zu regeln. Denn die bisherigen Landeszuwendungen zur Finanzierung der Kindertagesbetreuung waren lediglich Ausfluss der Förderungs- und Unterstützungspflicht des Landes nach § 82 Abs. 2 SGB VIII und mussten nicht eine volle Refinanzierung der mit der Aufgabenwahrnehmung verbundenen Kosten sicherstellen (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteile vom 24. September 2008 – OVG 6 A 2.06 -, juris und vom 6. September 2001 – 4 D 3.00 NE -, LKV 2002, 188). In einem solchen Fall würde sich die Frage nach einem dem Konnexitätsprinzip entsprechenden Verteilungsmaßstab von vornherein nicht stellen.

 

3. Die Landesverfassung gebietet nicht, dass die tatsächlichen Personalkosten im Rahmen des konnexitätsbedingten Mehrbelastungsausgleichs zugrunde gelegt werden. Denn es besteht auch keine Verpflichtung des örtlichen Jugendhilfeträgers, gegenüber den Einrichtungsträgern nach deren tatsächlichen Personalkosten abzurechnen.

 

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ergibt sich  vorliegend nichts Abweichendes aus § 16 Abs. 3 Satz 2 KitaG. Danach soll die Gemeinde für den Träger einer gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 KitaG erforderlichen Kindertagestätte, der auch bei sparsamer Betriebsführung und nach Ausschöpfung aller zumutbaren Einnahmemöglichkeiten aus dem Betrieb der Kindertagesstätte nicht in der Lage ist, die Einrichtung weiterzuführen, den Zuschuss erhöhen. Zwar verweisen die Beschwerdeführerinnen zutreffend darauf, dass sie als kreisfreie Städte zugleich Standortgemeinden der Kindertagesstätten in ihrem Zuständigkeitsbereich sind. Aus diesem Grund trifft sie – anders als die Landkreise – nicht nur die Zuschusspflicht als örtlicher Jugendhilfeträger nach § 16 Abs. 2 KitaG; sie können zusätzlich auch zu einer Zuschusserhöhung nach § 16 Abs. 3 Satz 2 KitaG verpflichtet sein. Allerdings ist nicht erkennbar, dass dies etwas mit den hier allein interessierenden Mehrkosten wegen der durch das 5. KitaÄndG bewirkten Personalschlüsselverbesserungen zu tun hätte. Die voraussichtlich entstehenden Kosten der Personalschlüsselverbesserungen sind nach der Konzeption des Gesetzgebers durch eine entsprechende prozentuale Erhöhung der Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG vollständig ausgeglichen worden (vgl. LT-Ds. 5/846 S. 5 f). Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, dass die Personalschlüsselverbesserungen zu erhöhten Zahlungsverpflichtungen nach § 16 Abs. 3 Satz 2 KitaG führen können.

 

 

IV.

Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 32 Abs. 7 Satz 2 VerfGGBbg.