VfGBbg 53/06

U r t e i l

                                                                      

In dem Organstreitverfahren

Stefan Sarrach MdL,

 

Antragsteller,

gegen

die Regierung des Landes Brandenburg,

vertreten durch den Ministerpräsidenten,

Heinrich-Mann-Allee 107, 14473 Potsdam,

                                                                                                                     

Antragsgegnerin,

betreffend die Informationsrechte eines Landtagsabgeordneten

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg

durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Prof. Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel und ‌Prof. Dr. Schröder

auf die mündliche Verhandlung vom 12. Juni 2008

für R e c h t erkannt :

Die Antragsgegnerin hat gegen Art. 56 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. Art. 56 Abs. 1 Verfassung des Landes Brandenburg verstoßen, indem sie das Verlangen des Antragstellers, mit Gefangenen einer Justizvollzugsanstalt des Landes zusammenzutreffen, nicht nach den von der Landesverfassung vorgezeichneten Kriterien geprüft, sondern eine Verwaltungspraxis gebilligt hat, nach der unter Berufung auf die Bestimmungen des Strafvollzugsgesetzes die Genehmigung davon abhängig gemacht wird, ob und inwieweit sich der Antragsteller für die Belange der Gefangenen einsetzt.

Im übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.

G r ü n d e :

 

A.

 

Der Antragsteller wendet sich dagegen, daß ihm der Zutritt zu einer Justizvollzugsanstalt (JVA) des Landes Brandenburg und das Gespräch mit Inhaftierten nicht ohne weiteres, sondern nur nach einer kritischen Prüfung gestattet worden sei. Außerdem rügt er, durch die Landesregierung nicht vollständig und nach bestem Wissen über das Verfahren bei der Prüfung der Besuchsanträge informiert worden zu sein.

 

I.

 

Der Antragsteller ist Mitglied des Landtages und besucht in dieser Funktion die Justizvollzugsanstalten des Landes sowie dort Inhaftierte. Nachdem Besuchswünsche des Antragstellers für Justizvollzugsanstalten zunächst an das Ministerium der Justiz gerichtet und dort auch bearbeitet worden waren, ist dem Antragsteller im Zusammenhang mit einem für August 2004 in der JVA Brandenburg an der Havel vorgesehenen Gefangenenbesuch durch Staatssekretärsschreiben vom 04. August 2004 mitgeteilt worden, daß über Besuchswünsche der Anstaltsleiter auf der Grundlage des Strafvollzugsgesetzes (StVollzG) zu entscheiden habe. Diese geänderte Entscheidungspraxis ist seitdem beibehalten worden.

Im Juni 2005 informierte der Antragsteller den Anstaltsleiter der JVA Brandenburg an der Havel, daß er beabsichtige, zur Aufklärung behaupteter Mißstände in der JVA mit Inhaftierten zusammenzutreffen. In dem Schreiben heißt es:

 

„[Z]ur Erforschung des Wahrheitsgehaltes von Vorwürfen gegen Bedienstete der JVA Brandenburg hatten wir im Jahre 2004 einen umfangreichen Briefkontakt zu Inhaftierten der JVA Brandenburg begonnen, der bis heute anhält, sich thematisch gewandelt hat und sich nunmehr auf solche Umstände bezieht, die im Jahre 2004 noch nicht gegenständlich waren.

Zur Behandlung behaupteter Missstände und zum Zwecke der Nachbereitung der Gespräche des letzten Jahres besteht erneut die Notwendigkeit von Einzelgesprächen mit den unten genannten inhaftierten Personen.

[...]

Der Abgeordnete des Landtages Herr Stefan Sarrach, MdL möchte diese Gespräche gemeinsam mit Frau Margitta Mächtig, MdL während eines ganztägigen Besuches der JVA am 18. August 2005 ab 9.00 Uhr gerne durchführen.

Die Genannten werden von uns angeschrieben, über die prinzipielle Möglichkeit eines Gesprächstermines informiert und um ihre Teilnahme gebeten.“  

 

Dieses Schreiben des Antragstellers wurde vom Anstaltsleiter der JVA mit einem Begleitschreiben vom 28. Juni 2005 an das Ministerium der Justiz (MdJ) weitergeleitet. Der Anstaltsleiter äußerte Bedenken gegen einen Besuch des Antragstellers und führte aus, daß ein Teil der Inhaftierten durch einen Besuch des Abgeordneten in ihrer Abwehrhaltung gegenüber den strafvollzug­lich­en Maßnahmen bestätigt werden könnten.

 

Die Fachabteilung im MdJ (Abteilung III.) konnte keine Gründe für ein Besuchsverbot nach § 25 StVollzG sehen. In dem dazu gefertigten Aktenvermerk (Az.: 4438.E-IV.16/05) des MdJ heißt es:

 

„Nach einem heute zur Klarstellung zwischen dem Unterzeichner und dem Anstaltsleiter geführten Ferngespräch stimmt dieser zuständigkeitshalber den Besuchen der ... Gefangenen gemäß § 24 StVollzG zu, nachdem Ausschlussgründe gemäß § 25 StVollzG nicht erkennbar sind. ... Gespräche u. a. mit den Gefangenen G., W. und P. hatte MdL Sarrach in Zusammenhang mit den gegen Bedienstete der JVA Brandenburg a. d. H. erhobenen Misshandlungsvorwürfen bereits im Jahre 2004 bei der hiesigen Behörde beantragt. Mit ST-Schreiben vom 4. August 2004 ist ihm daraufhin u. a. mitgeteilt worden, dass über derartige Besuchsanträge der Anstaltsleiter zu entscheiden hat. ... Dieser hat den beantragten Besuchen der Abgeordneten und des Mitarbeiters von MdL Sarrach zugestimmt. Die Gespräche der Abgeordneten mit den Gefangenen haben dann wie beantragt stattgefunden; über ihren Inhalt ist jedenfalls bezogen auf die einzelnen Gefangenen nichts bekannt geworden. Schon im Hinblick auf diese ‚Vorgeschichte’ besteht nach Auffassung der Fachabteilung bezüglich der nunmehr beantragten Besuche kein Anlass zu einer abweichenden Entscheidung. ...

 

 

Weil es das einzige, unter Einschaltung und Instrumentalisierung aller nur denkbaren Behörden, sonstigen Institutionen und Einzelpersonen verfolgte Ziel dieses Gefangenen ist, auch zukünftig mit dem Gefangenen ... gemeinsam in einem Haftraum untergebracht zu bleiben, durfte schon das im Jahre 2004 mit dem Abgeordneten Sarrach geführte Gespräch dieses Thema beinhaltet haben.

...

MdL Sarrach hat sich dagegen nach seinem im Jahr 2004 mit ... geführten Gespräch nicht für das Ziel des Gefangenen verwendet. Ob er seine Auffassung hierzu nach dem nunmehr beabsichtigten weiteren Gespräch ändert ..., bleibt abzuwarten. Ggf. ist aber nicht damit zu rechnen, dass diese zwar dem Vollzug, aber auch den Inhaftierten nicht unkritisch gegenüberstehenden Abgeordneten dem Gefangenen ... zu dem Forum der Öffentlichkeit verhelfen werden, um dessen Vorstellungen über seine weitere Vollzugsgestaltung Nachdruck zu verleihen. Ihr Besuch bei dem Gefangenen ist daher anders zu bewerten als jener der Redakteurin Probst, die schon von Berufs wegen und nach ihrem eigenen Selbstverständnis die möglichst sensationsträchtige Medienberichterstattung anstrebt. Der Besuch von MdL Sarrach ... bei dem Gefangenen begegnet nach Auffassung der Fachabteilung daher keinen Bedenken“.

 

Dem Staatssekretär und der Justizministerin wurde der Vermerk am 08. Juli 2005 bzw. am 10. Juli 2005 zur Kenntnisnahme vorgelegt und von ihnen abgezeichnet. 

 

Der Antragsteller konnte seiner Absicht entsprechend am 18. August 2005 die JVA besuchen und mit den Inhaftierten zusammentreffen.

 

Der Antragsteller richtete am 17. Januar 2006 folgende mündliche Anfrage an die Landesregierung (LT-Drs. 4/2387):

 

„Gelegentlich besuchen Mitglieder des Landtages auf Wunsch Gefangene in Justizvollzugsanstalten, ohne dort Mitglied eines Anstaltsbeirates zu sein. Ich frage die Landesregierung: Lässt sie sich von den Leitern der Justizvollzugsanstalten berichten, welcher Abgeordnete wann und mit welchen Gefangenen Gespräche führt bzw. Schriftverkehr hat?“

 

Die Ministerin der Justiz antwortete darauf mit Schreiben vom 25. Januar 2006:

 

„Die Leiter der brandenburgischen Justizvollzugsanstalten informieren die Fachabteilung, wenn ein Mitglied des brandenburgischen Landtages die Behörde aufzusuchen beabsichtigt. Dient das Aufsuchen der Anstalt dem Besuch Gefangener, beschränkt sich die Berichtspflicht darauf, das Mitglied des Landtages und die betroffenen Gefangenen – d. h. den Besucher und den Zweck des Besuchs – zu benennen sowie den Zeitpunkt des Besuchs mitzuteilen. Der Grund für diese Regelung besteht darin, dass das Justizministerium als Aufsichtsbehörde ein grundsätzliches Interesse daran hat, frühzeitig informiert zu sein, wenn in einer Justizvollzugsanstalt öffentlichkeitswirksame Besuche stattfinden. Rechte von Abgeordneten oder Gefangenen werden durch diese interne Unterrichtung nicht berührt. Zum Schriftverkehr von Abgeordneten mit Gefangenen besteht keine Berichtspflicht der Leiter der Justizvollzugsanstalten“. 

 

Mit Schreiben vom 3., 6., 7. Februar 2006 richtete der Antragsteller Akteneinsichtsanträge an die Ministerin. Er beantragte darin Einsicht in die im MdJ bzw. der JVA Brandenburg a. d. H. gefertigten Vermerke über seine Besuche in der JVA und insbesondere Einsicht in die Vermerke über seine Gespräche mit dem Gefangenen W. In dem Schreiben vom 03. Februar 2006 heißt es u. a.:

 

„Diesbezüglich bitte ich um eine rasche und unmissverständliche Auskunft, zu welchem Zweck und in welchem Umfang das Ministerium bei dem Gefangenen W. Informationen zu meinen Gesprächen mit ihm ermittelt hat und welche Vergünstigungen Herrn W. in Aussicht gestellt wurden, wenn er Inhalte von Gesprächen mit mir offenbart.

 

Ich beantrage zusätzlich Akteneinsicht in folgende Unterlagen:

 

1. gefertigte Vermerke im MdJ bzw. der JVA Brandenburg a.d.H. über die Gespräche mit dem Gefangenen Detlef W. am 30.09.2004 und 14.02.2005 sowie zu sonstigen Gesprächen an anderen Terminen, die auf mich Bezug nehmen“.

 

Mit Schreiben vom 15. Februar 2006 wiederholte der Antragsteller u. a. sein Akteneinsichtsbegehren und führte weiter aus:

 

„Sehr geehrte Frau Ministerin Blechinger, Sie werden verstehen, dass ich auf meine Schreiben und Fragen rasche Antwort erwarte, insbesondere auch die Akteneinsicht betreffend.

So war der MOZ am 11.02.2006 zu entnehmen, dass das MdJ jede Form von Ausforschung bestreite und es sich allenfalls um Zufälle handeln könne, dass eine Mitarbeiterin im Anschluss an Gespräche von mir die gleichen Gefangenen kontaktierte. Wenn dies so wäre, was mich zufriedenstellen und beruhigen würde, bitte ich Sie, mir bis zum Freitag, 17. 02.2006, 10.00 Uhr ... mitzuteilen, dass es im MdJ keine gefertigten Vermerke über Gespräche mit Herrn W. am 30.09.2004 bzw. am 14.02.2005 bzw. an anderen Terminen gibt, die in Akteneinsicht vorgelegt werden können. ...“.

 

Am 16. Februar 2006 befaßte sich der Rechtsausschuß des Landtages mit der Angelegenheit. Laut eines Schreibens der Ministerin an den Antragsteller äußerte diese sich in der Rechts­ausschußsitzung wie folgt:

 

„In der Zeit vom 30.09.2004 bis 14.02.2005 hat eine Mitarbeiterin insgesamt vier Gespräche mit dem Gefangenen geführt. Diese Gespräche sind jeweils auf Ersuchen des Gefangenen zustande gekommen. Gegenstand waren in erster Linie dessen vollzugliche und persönliche Belange. ...

Am Rande der Gespräche wurde auch über den von dem Gefangenen beabsichtigten Umgang mit Informationen über Unregelmäßigkeiten in der JVA Brandenburg a.d.H. gesprochen, insbesondere warum er diese nicht an die Staatsanwaltschaft weitergebe. In diesem Zusammenhang brachte der Gefangene - ohne entsprechende Nachfrage seitens der Vertreterin des Justizministeriums - auch den Besuch des Abgeordneten Sarrach bei ihm zur Sprache. Gesprächsinhalte wurden dabei nicht mitgeteilt und auch nicht erfragt“.

 

Die Ministerin schloß ihre Ausführungen vor dem Rechts­ausschuß folgendermaßen ab:

 

„Das Vorgehen des Abgeordneten, sich mit schwerwiegenden Beschuldigungen an die Öffentlichkeit zu wenden, ohne den Wahrheitsgehalt der Mitteilungen seines »auf Kriegsfuß mit dem Justizvollzug« befindlichen Informanten zu hinterfragen, erweckt den Eindruck, dass er sich in seiner Kontrollfunktion als Abgeordneter von den Gefangenen instrumentalisieren lässt“.

 

Mit Schreiben vom 11. März 2006 nahm der Staatssekretär des MdJ zu entsprechenden Anfragen des Antragstellers Stellung und stellte ergänzend klar:

 

„In tatsächlicher Hinsicht teile ich Ihnen dazu mit, dass eine Mitarbeiterin der Strafvollzugsabteilung am 30. September 2004, 25. Oktober 2004, 21. Dezember 2004 und am 14. Februar 2005 insgesamt vier Gespräche mit Herrn. W. geführt hat. Diese Gespräche sind jeweils auf Ersuchen des Gefangenen zustande gekommen. Gegenstand waren in erster Linie vollzugliche und persönliche Belange des Herrn W.. Daneben wurde auch über den von Herrn W. beabsichtigten Umgang mit Informationen über Unregelmäßigkeiten in der JVA Brandenburg an der Havel gesprochen, insbesondere warum er diese nicht an die Staatsanwaltschaft weitergebe. In diesem Zusammenhang kam – ohne entsprechende Nachfrage seitens der Vertreterin des Justizministeriums – auch ein Besuch von Ihnen bei Herrn W. zur Sprache. Ihre Besuche im Mai und August 2004 bei Herrn W. stehen in keinem ursächlichen Zusammenhang mit diesen Gesprächen und sind darin seitens des Justizministeriums auch nicht thematisiert worden. Dementsprechend sind weder Informationen zu Ihren Gesprächen mit Herrn W. gezielt ermittelt noch diesem Vergünstigungen für den Fall in Aussicht gestellt worden, dass er Inhalte von Gesprächen mit Ihnen offenbaren würde“.

 

Der Antragsteller erlangte durch Akteneinsichtnahme am 18. Mai 2006 von dem Inhalt des Begleitschreibens des Leiters der JVA sowie des Aktenvermerks des MdJ (Az.: 4438.E-IV.16/05) Kenntnis. Außerdem ergab die Akteneinsicht, daß über ein vom MdJ mit dem Gefangenen im Februar 2005 geführtes Gespräch folgender Vermerk niedergelegt wurde:

 

„Frau Dr. Weis hat Anfang Februar 2005 ein erneutes Gespräch mit Herrn W. und N. geführt. Sie hat den Gefangenen die beabsichtigte Verlegung nach Duben mitgeteilt (dieselbe Station, aber verschiedene Hafträume)“.

 

In der 22. Sitzung des Rechtsausschußes des Landtages vom 8. Juni 2006 äußerte sich die Ministerin zu den Besuchsrechten von Landtagsabgeordneten laut Ausschußprotokoll 4/322, S. 7 wie folgt:

 

„Die rechtliche Bewertung sei klar. Die Entscheidung üb­er die Besuchsgewährung obliege dem Anstaltsleiter gemäß § 25 Strafvollzugsgesetz. [...] Bei der Entscheidung des Anstaltsleiters handele es sich um eine Ermessensentscheidung. Bei dieser Entscheidung komme es sowohl auf die persönlichen Eigenschaften des Gefangenen als auch auf die Person des Besuchers an. Im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung waren durch den Leiter der JVA im konkreten Fall alle bekannten Tatsachen, die für und gegen eine Besuchsgewährung gesprochen haben, zu eruieren. Hierzu gehöre insbesondere die Prüfung, ob Vorbesuche stattgefunden haben und wie der Gefangene auf diese reagiert habe. Bezogen auf die Person des Besuchers war zu prüfen, welches Verhältnis zu dem besuchten Gefangenen bestehe und welche Indikatoren in der Person des Besuchers einer negativen Besuchswirkung entgegenstehen bzw. für diese sprechen. Der Leiter der JVA Brandenburg hat die vorliegenden Erkenntnisse – positiver Verlauf eines Vorbesuchs, kritische Haltung des Abgeordneten gegenüber dem Strafvollzug bei gleichzeitiger besonderer öffentlicher Verpflichtungslage aufgrund der Abgeordneteneigenschaft – nach eingehender Erörterung mit dem zuständigen Referatsleiter sachgerecht berücksichtigt“. 

 

 

II.

 

Der Antragsteller rügt mit dem am 16. November 2006 bei Gericht eingegangenen Antrag eine Verletzung des Art. 56 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 3 sowie des Art. 59 der Landesverfassung Brandenburg (LV). Er ist der Auffassung, die Antragsgegnerin habe sein Abgeordnetenrecht auf Zugang zu den Behörden und Dienststellen des Landes dadurch verletzt, daß sie geprüft habe, ob seine geplanten Besuche von Gefangenen nach § 25 StVollzG zu untersagen seien. Das Zugangsrecht zu Behörden und Dienststellen sei umfassend zu verstehen. Es gewährleiste nicht nur den erlaubnisfreien Zugang eines Abgeordneten zu einer JVA, sondern auch das Recht, Gefangene der JVA ohne eine vorherige Erlaubnis zu besuchen. Dabei sei zwischen Gesprächen mit Gefangenen und Gesprächen mit Vollzugsbediensteten zu unterscheiden. Während mit Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV im Hinblick auf Art. 56 Abs. 4 LV nicht das Recht verbunden sein könne, jeden Bediensteten der Behörde oder Dienststelle ungehindert zu sprechen, müsse für Gespräche mit Gefangenen etwas anderes gelten. Diese wendeten sich an den Abgeordneten unter dem Schutz des Petitionsrechts und würden sich ihm auch deswegen anvertrauen, weil Art. 59 LV dem Abgeordneten ein Zeugnisverweigerungsrecht gebe. Die Praxis der Antragsgegnerin, Besuchsverbote bei Abgeordneten überhaupt zu erwägen und eine entsprechende Prüfung anzustellen, sei eine Verletzung seines Zugangsrechts gem. Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV.

Ferner sieht sich der Antragsteller durch die Art und Weise der Prüfung in seinen Rechten aus Art. 56 Abs. 1 i. V. m. Art. 59 LV verletzt. Die Antragsgegnerin habe bei der Prüfung des Besuchsantrags sein Verhalten als Abgeordneter unzulässiger Weise bewertet, indem sie mögliche Gesprächsinhalte rekonstruiert und prognostiziert habe und im Sinn einer charakterlichen Geeignetheitsprüfung erwogen habe, ob der Besuch des Abgeordneten negative Einflüsse auf den Gefangenen haben könne. Das lege den Verdacht der Beobachtung oder Ausforschung seiner parlamentarischen Arbeit nahe.

Außerdem sieht sich der Antragsteller durch die Auskünfte der Landesregierung in seinem Recht aus Art. 56 Abs. 2 Satz 2 LV verletzt, da er nicht „nach bestem Wissen“ und „vollständig“ informiert worden sei. Erst durch die Akteneinsicht sei deutlich geworden, daß von Seiten der Antragsgegnerin erkennbar Interessierendes und Wesentliches vorenthalten worden sei.

                                                                                                

Der Antragsteller beantragt, festzustellen:

 

1. Die Landesregierung hat den Antragsteller in seinen Rechten aus Art. 56 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 LV verletzt, indem sie das Verlangen des Antragstellers mit Gefangenen einer Justizvollzugsanstalt des Landes zusammenzutreffen, nicht nach den von der Landesverfassung vorgezeichneten Kriterien geprüft, sondern eine Verwaltungspraxis gebilligt hat, nach der unter Berufung auf die Bestimmungen des Strafvollzugsgesetzes die Genehmigung davon abhängig gemacht wird, ob und inwieweit sich der Antragsteller für die Belange des Gefangenen einsetzt. 

 

2. Die Landesregierung hat den Antragsteller ferner in seinen Rechten aus Art. 56 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 3 LV verletzt, indem sie:

 

a.) mit Beantwortung der Mündlichen Anfrage des Antragstellers Nr. 567, Besuche von Mitgliedern des Landtages in brandenburgischen Vollzugsanstalten (Drucksache 4/2387) vom 25.01.2006 durch die Ministerin der Justiz,

 

b.) mit Berichterstattung der Ministerin der Justiz vor dem Rechtsausschuss des Landtages vom 16.02.2006 zu dem Vorwurf der Überwachung von Besuchen des Abgeordneten Sarrach bei Gefangenen und

 

c.) mit Schreiben des Staatssekretärs im Ministerium der Justiz vom 11.03.2006 an den Antragsteller

 

nicht nach bestem Wissen und vollständig über das Verfahren der Prüfung von Besuchswünschen des Antragstellers bezüglich der JVA Brandenburg/ Havel und Akteninhalte antwortete und Auskunft erteilte.

 

Im Übrigen hat der Antragsteller den in der Antragsschrift formulierten Antrag zurückgenommen.

 

Die Antragsgegnerin beantragt, die Anträge als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise zurückzuweisen.

Sie ist der Auffassung, die Anträge seien bereits unzulässig. Die Anträge zu 1. und 2. (nunmehr der Antrag zu 1.) beträfen den Verwaltungsvollzug von Bundesrecht und könnten nicht zum Gegenstand eines Organstreits gemacht werden. Auch fehle den Maßnahmen aufgrund ihrer rein behördeninternen Wirkung die Rechtserheblichkeit. Zudem habe der Antragsteller weder einen mittelbaren noch unmittelbaren rechtlichen Nachteil durch die Prüfung seiner Besuchswünsche gehabt, da er seinen Besuchswünschen bisher ungehindert nachgehen konnte. Der Antragsteller sei daher nicht antragsbefugt. Der Antrag zu 3. (nunmehr der Antrag zu 2.) sei zudem verfristet. Maßgeblich sei der Zeitpunkt der Auskunftserteilung selbst und nicht der Zeitpunkt der Akteneinsicht durch den Antragsteller.

Jedenfalls seien die Anträge unbegründet. Weder das Zugangs- noch das Auskunftsrecht des Abgeordneten nach Art. 56 Abs. 3 LV umfasse das Recht, mit Gefangenen – vertrauliche – Gespräche zu führen. Der Auffassung des Antragstellers stehe mit   § 25 StVollzG Bundesrecht entgegen. Das Strafvollzugsgesetz räume Abgeordneten keinen Sonderstatus ein. Ferner seien die Fragen des Antragstellers von Seiten der Landesregierung nach bestem Wissen und vollständig beantwortet worden.

 

III.

 

Der Präsident des Landtages hat Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.

 

B.

 

Der Antrag hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

I.

 

1.) Die Anträge zu 1. und 2. sind zulässig.

 

a.) Hinsichtlich des Antrages zu 1. liegt keine Antragsänderung vor. Der Antragsteller hat vielmehr seinen Antrag zum Teil ausdrücklich zurückgenommen und die ursprünglich in der Antragsschrift formulierten Anträge zu 1. und 2. beschränkt.

 

b. ) Die Anträge sind im Organstreitverfahren statthaft, da die Beteiligten in einem streitigen verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zueinander stehen.

Soweit der Abgeordnete mit dem Antrag zu 2. eine Verletzung seiner Abgeordnetenrechte durch die Auskünfte der Landesregierung geltend macht, streiten die Beteiligten um die Erfüllung von Auskunftsansprüchen, die sich unmittelbar aus Art. 56 Abs. 2 Satz 2 LV ergeben.

Auch mit dem Antrag zu 1. werden Rechte aus einem Verfassungsrechtsverhältnis zwischen den Beteiligten geltend gemacht. Das Erfordernis eines die streitenden Teile umschließenden Verfassungsrechtsverhältnisses ist das Kriterium zur Abgrenzung des verfassungsgerichtlichen Organstreits vom fachgericht­lichen Rechtsweg, etwa zu den Verwaltungsgerichten oder der Strafvollstreckungskammer (vgl. Umbach/ Clemens/ Dollinger, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl., §§ 63, 64, Rn. 132). Im Fall sogenannter „doppelfunktioneller“ Beteiligter, etwa eines Abgeordneten, der sowohl Verfassungs- als auch Privatstatus genießt, beurteilt sich die Rechtsnatur eines eingeleiteten gerichtlichen Verfahrens danach, ob er seine organschaftliche Stellung gegenüber einem im Organstreitverfahren beteiligten Verfassungsorgan geltend macht, oder ob er die Verletzung eines im fachgerichtlichen Verfahren zu berücksichtigenden subjektiven öffentlichen Rechts durch die öffentliche Gewalt rügt (vgl. BVerfGE 108, 251, 267). Die Rechtsnatur des Streitverhältnisses bestimmt sich nicht nach der Vorstellung der Beteiligten, sondern beurteilt sich - vor dem Hintergrund des jeweiligen Antrags - nach objektiven Kriterien (vgl. BVerfGE 62, 295, 313). Hier hat der Antragsteller das Besuchsrecht in Wahrnehmung seiner organ­schaft­lichen Stellung und nicht als Privatperson in Anspruch genommen. Die Verletzung dieses gegenüber der Landesregierung und nicht gegenüber einer anderen öffentlichen Stelle bestehenden Rechts macht der Antragsteller geltend.

Dem landesverfassungsrechtlichen Charakter des Streitverhältnisses steht mit § 25 StVollzG auch keine bundesrechtliche Norm entgegen. § 25 StVollzG trifft keine Regelung im Hinblick auf Gefangenenbesuche von Landtagsabgeordneten in Ausübung ihrer parlamentarischen Kontrollbefugnisse. Die §§ 23 ff. StVollzG gewähren den Anspruch des Gefangenen, mit Außenstehenden in Kontakt zu treten, enthalten aber keine Regelung für Anstaltsbesuche aus anderen Gründen, die mit dem Anspruch des Gefangenen, im Rahmen der Vorschriften des Strafvollzugsgesetzes Besucher in der Anstalt empfangen zu dürfen, nicht in Verbindung stehen. Zu dem vom Strafvollzugsgesetz von vornherein nicht erfaßten Kreis sind insbesondere Personen zu zählen, die aus verfassungsrechtlichen und dienstlichen Gründen zu einer Anhörung des Gefangenen berechtigt oder verpflichtet sind (vgl. Schwind/ Böhm/ Jehle (Hrsg.), Strafvollzugsgesetz, 4. Aufl., § 24 Rn. 6; Callies/ Müller-Dietz, Strafvollzugsgesetz (Kommentar), 10. Aufl. 2005, § 23, Rn.  6; Feest (Hrsg.), Kommentar zum Strafvollzugsgesetz, 5. Aufl. 2006, § 23, Rn. 7 ff.). Indem Art. 56 Abs. 3 LV bestimmt, daß der beabsichtigte Besuch eines Abgeordneten in einer Behörde oder Dienststelle des Landes eine Angelegenheit zwischen dem Abgeordneten und der Landesregierung ist, hebt die Landesverfassung die Rechtsbeziehung, die mit der Prüfung des Besuchswunsches zwischen dem Abgeordneten und der Landesregierung entstehen, auf die verfassungsrechtliche Ebene.

Die Statthaftigkeit des Organstreitverfahrens entfällt auch nicht dadurch, daß der Antragsteller ab dem Jahre 2005 seine Besuchsanträge nicht mehr wie von Art. 56 Abs. 3 S. 2 LV gefordert an die Landesregierung, sondern an den Anstaltsleiter richtete. Mit dem ursprünglichen Verlangen nach Art. 56 Abs. 3 S. 2 LV war im konkreten Fall ein Bezug zur verfassungsrechtlichen Abgeordnetenfunktion geschaffen worden, der auch nicht dadurch entfiel, daß spätere Zutrittswünsche ‌‑ offenbar in einvernehmlicher Verfahrensvereinfachung und unter Verkennung des Art. 56 Abs. 3 S. 2 LV - an die JVA gerichtet wurden. Stehen Maßnahmen in Rede, die infolge einer Doppelfunktion den Abgeordneten zum einen in seinem verfassungsrechtlichen Status, zum anderen wie jeden anderen Staatsbürger als natürliche Person treffen können, entspricht es dem bei der Auslegung parlamentarischer Kontrollbefugnisse zu beachtenden Effizienzgebot, daß diese Maßnahmen so lange dem Abgeordnetenstatus zugeordnet bleiben – und damit dem Schutz des verfassungsgerichtlichen Organstreitverfahrens nach § 36 VerfGGBbg unterfallen - als sich Vorgehen und Vorbringen des Abgeordneten nicht der Wille entnehmen läßt, ausschließlich die für „Jedermann“ eröffneten Verfahrens- und Rechtschutzwege in Anspruch nehmen zu wollen (zum Effizienzgebot bei der Bestimmung parlamentarischer Kontrollbefugnisse vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. März 2007 – VfgBbg 42/06 –, www.verfassungs­gericht.brandenburg.de – LKV 2007, 553; LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 11, 183, 192; LVerfGE 15, 124, 129; vgl. auch VerfG MV NJW 2003, 815, 818). Von einem solchen Fall kann hier angesichts des ausdrücklichen Begehrens des Antragstellers, die Gefangenen als Abgeordneter und zur „Behandlung behaupteter Missstände“ aufsuchen zu wollen, nicht ausgegangen werden.

 

c.) Der Antragsteller ist ferner antragsbefugt. Gem. § 36 Abs. 1 VerfGGBbg ist ein Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, daß er durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Das Organstreitverfahren steht zwar auch im Dienst der objektiven Bewahrung des Verfassungsrechts, sein Streitgegenstand ist allerdings durch § 36 Abs. 2 VerfGGBbg, nämlich durch das konkret angegriffene Verhalten des Antragsgegners und die Bestimmungen, gegen die es verstoßen haben soll, begrenzt. Das Landesverfassungsgericht entscheidet gem. § 12 Nr. 1 VerfGGBbg aus „Anlaß von Streitigkeiten“, deren Gegenstand von den Beteiligten genau zu bezeichnen ist. Zulässiger Antragsgegenstand kann demnach nur eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners - hier also der Landesregierung - sein, wobei die zur Überprüfung gestellte Maßnahme rechtserheblich sein muß oder sich zumindest zu einem die Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigenden, rechtserheblichen Verhalten muß verdichten können (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. April 1996 - VfGBbg 11/96 - LVerfGE 4, 159, 166). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Soweit der Antragsteller im Rahmen des Antrags zu 1. die nähere Ausgestaltung der Prüfung seines Besuchsantrags durch das Ministerium beanstandet, besteht angesichts der vom Antragsteller gerügten Verletzung der Gewährleistung des freien Mandats gemäß Art. 56 Abs. 1 LV und seines Zugangsrechts nach Art. 56 Abs. 3 LV die nach § 36 Abs. 1 VerfGGBbg ausreichende Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die Antragsgegnerin.

 

aa. ) Der Antragsbefugnis steht nicht entgegen, daß sich der Antragsteller – ausweislich seines das Organstreitverfahren einleitenden Schriftsatzes - auf interne Vermerke eines Ministerialrates im Ministerium der Justiz bezieht. Zwar sind interne Vermerke von Mitarbeitern eines Ministeriums als solche grundsätzlich keine Maßnahmen der Landesregierung, die nach Art. 82 LV aus dem Ministerpräsidenten und den Landesministern besteht. Dies gilt auch dann, wenn die Vermerke von der Ministerin abgezeichnet wurden, da die Ministerin insoweit nicht als Mitglied der Landesregierung, sondern in ihrer Funktion als Leiterin einer obersten Landesbehörde tätig wird. Eine Verletzung des Antragstellers durch die Landesregierung kommt in der hier zu entscheidenden Konstellation allerdings deswegen in Betracht, weil die Landesregierung nach Art. 56 Abs. 3 Satz 3 LV Adressat des Zugangsverlangens und damit Anspruchsverpflichtete ist. Die Landesregierung kann sich nicht dadurch der Verantwortlichkeit für eine originär von ihr zu treffende Entscheidung entziehen, daß sie diese an untergeordnete Stellen in der jeweiligen Fachbehörde delegiert oder – was hier offensichtlich der Fall ist – die Ansicht vertritt, es handele sich gar nicht um eine von ihr, sondern vom Anstaltsleiter im Rahmen der Bestimmungen des Strafvollzugsgesetzes zu treffende Entscheidung. Die Rechtsauffassung, Abgeordnetenbesuche seien nach den Kriterien des Strafvollzugsgesetzes und nicht nach den Kriterien der Landesverfassung zu beurteilen, etabliert eine Verwaltungspraxis, die geeignet ist, die Kontrollbefugnisse des einzelnen Landtagsabgeordneten zu beschneiden.

Das Vorliegen einer im Organstreitverfahren angreifbaren Maßnahme kann auch nicht mehr mit dem Argument verneint werden, nach außen habe nicht die Landesregierung als solche, sondern die Fachbehörde respektive der Anstaltsleiter gehandelt. Diese isolierte Betrachtungsweise wird dem Umstand nicht gerecht, daß die einzelne Beurteilung Teil einer von der Landesregierung veranlaßten Verwaltungspraxis ist. Diese Verwaltungspraxis und die ihr zugundeliegende Rechtsauffassung wurde von der Ministerin im konkreten Streitfall nicht nur zur Kenntnis genommen, sondern von ihr auch vor dem Rechtsausschuß des Landtages als Mitglied der Landesregierung (vgl. Art. 66 LV, § 83 Geschäftsordnung des Landtages Brandenburg) politisch verantwortet und stellt nach wie vor die rechtliche Grundlage für das Vorbringen der Antragsgegnerin im Verfahren dar.

 

bb. ) Bei der von Seiten des Ministeriums der Justiz vorgenommenen Prüfung und den im Vermerk niedergelegten Einschätzungen und Bewertungen des Antragstellers handelt es sich um rechtserhebliche Maßnahmen im Sinn des § 36 Abs. 1 VerfGGBbg. In der vorliegenden Konstellation liegt nicht nur in der abschließenden Entscheidung über den Besuchswunsch, sondern bereits in der Prüfung, ob und unter welchen Voraussetzungen der Besuch eines Gefangenen zu untersagen ist, ein rechtserhebliches Verhalten. Zwar sind Handlungen mit ausschließlich vorbereitendem oder vollziehendem Charakter grundsätzlich kein möglicher Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren (vgl. BVerfGE 68, 1, 74 f.; 97, 408, 414). Doch muß die Maßnahme jedenfalls dann als rechtserheblich angesehen werden, wenn sie – wie hier - auch darin besteht, verbindliche Maßstäbe für die Gestattung des Zutritts zu den Behörden und Dienststellen des Landes zu geben und den Abgeordneten einer Überprüfung anhand dieser Maßstäbe zu unterziehen. Denn unter dieser Voraussetzung hat bereits die Prüfung als solche und nicht erst die abschließende Entscheidung Auswirkungen auf die Rechtsposition des Antragstellers.

 

cc. ) Eine Beeinträchtigung der landesverfassungsrechtlich gewährten Abgeordnetenrechte erscheint zumindest möglich. Das freie Mandat gem. Art. 56 Abs. 1 LV schützt den Abgeordneten vor (parlamentarischer oder außerparlamentarischer) Beschränkung bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 16. Oktober 2003 - VfGBbg 4/03 -). Zu diesen Aufgaben gehört auch die Kontrolle der Regierungstätigkeit, die durch das Zugangsrecht des Art. 56 Abs. 3 LV in besonderer Weise ausgestaltet ist. Das Zugangsrecht nach Art. 56 Abs. 3 S. 1 LV ist bereits dem Wortlaut nach nicht davon abhängig, wie sich der Abgeordnete zu der Vollzugssituation in der Vergangenheit geäußert hat oder in Zukunft äußern wird.

Auch steht der Antragsbefugnis nicht entgegen, daß der Antragsteller seine Besuchsanträge an den Anstaltsleiter gerichtet hat. Dies ist erst auf einen entsprechenden – nicht zutreffenden – Hinweis der Landesregierung geschehen. Das Befolgen eines objektiv falschen Hinweises von Seiten des Ministeriums der Justiz kann nicht dazu führen, daß der Antragsteller seine verfassungsmäßigen Kompetenzen einbüßt.  

 

d.) Die Frist des § 36 Abs. 3 VerfGGBbg ist bei den Anträgen zu 1. und 2. gewahrt. Nach § 36 Abs. 3 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) muß der Antrag binnen sechs Monaten, nachdem die beanstandete Maßnahme dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt werden. Die Vorschrift enthält eine gesetzliche Ausschlußfrist, nach deren Ablauf im Organstreitverfahren Rechtsverletzungen nicht mehr geltend gemacht werden können (vgl. BVerfGE 71, 299, 304 zu § 64 Abs. 3 BVerfGG). Damit sollen nach einer bestimmten Zeit im Organstreitverfahren angreifbare Maßnahmen im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit gestellt werden. Der Antragsteller konnte die Frist mit seinem am 16. November 2006 beim Landesverfassungsgericht eingegangenen Antrag nur dann einhalten, wenn als maßgeblicher Zeitpunkt für den Lauf der Frist der Tag der Einsichtnahme der Akten, also der 18. Mai 2006, anzusehen ist.

Dies ist für den Antrag zu 1. der Fall. Mit diesem wendet sich der Antragsteller gegen die nähere Ausgestaltung der Prüfung seines für den 18. August 2005 beantragten Gefangenenbesuchs. Zwar war der Antragsteller seit dem Schreiben des Staatssekretärs vom August 2004 über die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin informiert, daß entsprechende Besuche vom Anstaltsleiter nach den Vorschriften des Strafvollzugsgesetzes zu beurteilen sind. Dennoch war die beanstandete Maßnahme dem Antragsteller nicht „endgültig“ bekannt geworden, wie es Voraussetzung für den Fristbeginn ist (vgl. Umbach/ Clemens/ Dollinger, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl. §§ 63, 64, Rn. 151). Daß von Seiten des Ministeriums mögliche Gesprächsinhalte des Antragstellers mit dem Gefangenen rekonstruiert wurden und das Besuchsrecht von der Frage abhängig gemacht wurde, inwieweit sich der Antragsteller öffentlich für die Belange des Gefangenen einsetzen würde, ist von Seiten des Ministeriums im Vorfeld weder eingeräumt worden, noch legt der Umstand, daß die Möglichkeit eines Besuchsverbotes nach § 25 StVollzG für Abgeordnete geprüft wird, eine an entsprechenden Kriterien ausgerichtete Prüfungspraxis nahe.

Auch für den Antrag zu 2. ist der Zeitpunkt der Akteneinsicht maßgeblich. Denn eine inhaltliche Bewertung der Antworten der Ministerin und des Staatssekretärs sowie ihres Berichtes vor dem Rechtsausschuss war dem Antragsteller erst auf dem Hintergrund der Akteneinsicht möglich. Da die Richtigkeit oder Vollständigkeit nicht den Äußerungen als solchen zu entnehmen ist, sondern es einer Beurteilungsgrundlage bedarf und diese hier die Aktenlage ist, ist der Zeitpunkt der Einsicht in die Akten der für den Fristbeginn maßgebliche Zeitpunkt.

 

II.

 

1. Der Antrag zu 1. hat in der Sache Erfolg. Die Antragsgegnerin hat den Antragsteller in seinen verfassungsmäßigen Rechten gem. Art. 56 Abs. 3 i. V. m. 56 Abs. 1 LV dadurch verletzt, daß dessen Besuchswunsch nicht nach den von der Verfassung vorgezeichneten Kriterien geprüft worden ist. Art. 56 Abs. 3 S. 1 LV umfaßt neben dem ausdrücklich verankerten Recht auf Zugang zu den Behörden und Dienststellen auch das Recht eines Abgeordneten zum Besuch von Gefangenen einer JVA (dazu a.). Die Ausübung dieses Rechts ist zwar an Voraussetzungen geknüpft, die zum Gegenstand einer vorherigen Prüfung von Seiten der Landesregierung gemacht werden können (dazu b.). Die Art und Weise der hier vorgenommenen Prüfung stellt jedoch eine Beeinträchtigung des Zugangsrechts des Antragstellers dar, das im Zusammenhang mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des freien Mandats zu sehen ist (dazu c.).

 

a.) Das Zugangsrecht nach Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV ist - neben dem Vorlagerecht nach Satz 2 und den Minderheitenrechten (Art. 55 Abs. 2, 66 Abs. 1, 70 Abs. 2 Satz 2 und 3, 72 Abs. 1 LV) - zentrale Vorschrift der Landesverfassung für die effiziente Kontrolle der Regierungstätigkeit (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 09. Dezember 2004 - VfGBbg 6/04 - LVerfGE 15, 124, 129). Das Kontrollrecht des einzelnen Abgeordneten aus Art. 56 Abs. 3 LV besteht aufgrund des Individualrechtscharakters unabhängig von den Kompetenzen des Plenums. Es gewährleistet - über Art. 38 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Grundgesetz (GG) hinausgehend - eine umfassende Kontrolle.

Dem Wortlaut nach gewährleistet Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV nicht ohne weiteres das Recht des Abgeordneten, Inhaftierte einer JVA zu besuchen. Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts erfordert das durch die Landesverfassung angelegte System der parlamentarischen Kontrolle es allerdings, den Kontrollbefugnissen auch des einzelnen Abgeordneten größtmögliche Effizienz zu verleihen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 16. November 2000 - VfGBbg 31/00 -, LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 183, 192; vgl. auch VerfG MV NJW 2003, 815, 818). Das Recht auf Zugang nach Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV umfaßt daher nicht nur das Recht auf Zutritt zu den Behörden und Dienststellen. Angesichts der Zweckbestimmung, die der verfassungsrechtlichen Gewährleistung zugrunde liegt, ist der Verfassungsartikel dahingehend auszulegen, daß er auch das Recht des Abgeordneten umfaßt, in Ausübung seiner Kontrollbefugnisse mit einzelnen Gefangenen einer JVA zusammenzutreffen. Der Zweck des Zugangsrechts nach Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV besteht darin, „die Abgeordneten in den Stand zu versetzen, durch persönlichen Zutritt zu Einrichtungen des Landes mit den eigenen Sinnesorganen Wahrnehmungen z.B. über die Verhältnisse in Strafvollzugseinrichtungen zu machen“ (Simon/ Franke/ Sachs, Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 21, Rn. 31). Der Abgeordnete soll auf diese Weise in den Stand gesetzt werden, sich über den Zustand in der Behörde zu informieren. Um sich eine Vorstellung von den Verhältnissen in der JVA zu machen, kann es erforderlich sein, daß ein Abgeordneter mit einzelnen Gefangenen zusammentrifft. Denn anders kann der Vollzug als solcher nicht eingeschätzt werden. Dies gilt nicht nur für das Zusammentreffen mit Inhaftierten, denen der Abgeordnete quasi bei Gelegenheit des Anstaltsbesuchs begegnet. Das Zugangsrecht nach Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV umfaßt auch den gezielten Besuch bestimmter Inhaftierter. Zwar wird es bei einem solchen Besuch auch um die besonderen Belange des einzelnen Gefangenen gehen. Doch ist ein entsprechendes Besuchsrecht von der Zwecksetzung des Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV umfaßt, weil sich der Gesamtzustand einer Vollzugsanstalt gerade auch im Umgang mit einzelnen Problemfällen zeigt.

Einer solchen Auslegung steht auch nicht mit § 25 StVollzG eine höherrangige bundesrechtliche Norm entgegen. Ein Konflikt zwischen Bundesrecht und den hier maßgeblichen landesverfassungsrechtlichen Gewährleistungen, der mit Hilfe einer Kollisionsnorm aufzulösen wäre (vgl. zu den dazu vertretenen Ansichten Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG-Kommentar, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 31, Rn. 21 ff.), besteht nicht, weil die Bestimmungen des Strafvollzugsgesetzes – wie dargelegt – nicht den Besuch von Landtagsabgeordneten in Ausübung ihrer Kontrollrechte regeln.

 

b.) Die Ausübung des Rechts zum Besuch von Gefangenen einer JVA ist allerdings an Voraussetzungen geknüpft, die eine vorherige Prüfung durch die Landesregierung erforderlich machen. Die Rechte des Art. 56 Abs. 3 LV gelten nicht unbeschränkt. Auch das Zugangsrecht des Abgeordneten nach Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV ist - wie sich aus einem Rückschluss aus Art. 71 Abs. 2 LV ableiten läßt – nicht im Sinn eines jederzeitigen, auch unangemeldeten Zutrittsrechts zu verstehen. Nach Art. 71 Abs. 2 LV gewähren die Behörden und Verwaltungseinrichtungen dem Petitionsausschuss auf sein Verlangen jederzeit Zutritt. Eine solche Formulierung fehlt in Bezug auf das Zutrittsrecht des einzelnen Abgeordneten. Daher setzt auch das Recht auf Zutritt nach Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV ein vorheriges Verlangen des Abgeordneten nach Art. 56 Abs. 3 Satz 3 LV voraus, das an die Landesregierung zu richten ist (vgl. auch Simon/ Franke/ Sachs, Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 21, Rn. 33). Das Erfordernis eines vorherigen Antrags an die Landesregierung ist grundsätzlich im Sinn einer vorherigen Information der Landesregierung zu verstehen. Es dient der Koordination der Organisationsabläufe, die auch bei dem Besuch eines Abgeordneten für eine funktionsfähige Regierungs- und Verwaltungstätigkeit un­erläßlich ist. Mit dem Erfordernis eines vorherigen und an die Landesregierung zu richtenden Verlangens korrespondiert aber grundsätzlich kein materielles Prüfungsrecht auf Seiten der Landesregierung, da diese in der Regel nur über die Modalitäten, nicht über das „Ob“ des Zugangs zu befinden hat.   

Bei dem Besuch von Gefangenen einer JVA ist dies jedoch anders zu beurteilen. In dieser Konstellation steht dem grundsätzlichen Besuchsrecht des Abgeordneten ein entsprechendes sachliches Prüfungsrecht der Landesregierung gegenüber. Ein solches sachliches Prüfungsrecht der Landesregierung folgt nicht schon aus einer Übertragung der Schranken des Art. 56 Abs. 4 S. 1 LV, da sich diese lediglich auf das Auskunfts- und Vorlagerecht nach Art. 56 Abs. 3 S. 2 LV beziehen (aa. ). Die Einschränkung von Gefangenenbesuchen durch Abgeordnete findet ihre Rechtfertigung insbesondere in den verfassungsrechtlichen Belangen des Strafvollzuges, wie sie in Art. 54 LV zum Ausdruck kommen (bb.).

 

aa.) Gem. Art. 56 Abs. 4 S. 1 LV kann die Erteilung von Auskünften oder die Vorlage von Akten und sonstigen amtlichen Unterlagen nur abgelehnt werden, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheimhaltung dies zwingend erfordern. Dieser Vorbehalt bezieht sich ausdrücklich nur auf das Auskunfts- und Vorlagerecht nach Art. 56 Abs. 3 S. 2 LV. Er ist auch nicht auf das Zugangsrecht des Abgeordneten nach Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV übertragbar. Soweit im Schrifttum eine andere Auffassung vertreten wird (vgl. Lieber/Iwers/ Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg – Kommentar, § 56, Nr. 4.1.), wird diese vom Landesverfassungsgericht nicht geteilt. Der Besuch von Gefangenen und die Auskunftserteilung oder Aktenvorlage durch Bedienstete des Landes sind nicht vergleichbar. Ein Gefangener erteilt keine Auskünfte für die Landesregierung. Auch sprechen Sinn und Zweck des Art. 56 Abs. 4 S. 1 LV gegen eine solche Übertragung. Der Gesichtspunkt des Geheimhaltungs­erfordernisses wegen entgegenstehender privater Interessen ist auf diese Konstellation nicht übertragbar. Der Gefangene, der sich an einen Abgeordneten wendet, vermag private Interessen Dritter, anders als im Fall der Herausgabe von Akten, nicht zu beeinträchtigen. Auch öffentliche Interessen an einer Geheimhaltung der zwischen Abgeordneten und Inhaftierten ausgetauschten Informationen sind vor dem Hintergrund des Zweckes des Zugangsrechts nicht ersichtlich.

 

bb.) Das Recht nach Art. 56 Abs. 3 Satz 1 LV, Gefangene zu besuchen, ist dennoch nicht schrankenlos gewährleistet, sondern unterliegt verfassungsimmanenten Schranken, insbesondere den landesverfassungsrechtlichen Belangen des Strafvollzuges. Allerdings läßt sich ein Eingriff in individuelle Rechtspositionen nicht formelhaft mit einem allgemeinen Gesichtspunkt der „Funktionsfähigkeit der Strafrechtspflege“ rechtfertigen (vgl. BVerfGE 77, 240, 255; 80, 367, 375), sondern setzt Rechtsgüter von Verfassungsrang voraus, die mit den Kontrollrechten des Abgeordneten prinzipiell kollidieren können und im Einzelfall geeignet sind, diese Rechte einzuschränken (vgl. BVerfGE 81, 278, 293). Art. 54 LV gewährleistet ein solches Rechtsgut von Verfassungsrang. Gem. Art. 54 Abs. 1 LV muß der Strafvollzug darauf ausgerichtet sein, den Strafgefangenen zu befähigen, künftig in sozialer Verantwortung ein Leben ohne Straftaten zu führen. Eine elementare Voraussetzung für eine solche Befähigung ist, daß Sicherheit und Ordnung in der Anstalt nicht gefährdet sind und der Gefangene möglichst frei von Einflüssen ist, die der angestrebten Resozialisierung entgegenstehen. Die Beschränkung von Besuchen kann dazu dienen, diese verfassungsrecht­lichen Ziele zu erreichen. Das kann in Ausnahmefällen auch für den Besuch eines Abgeordneten gelten. Daher muß es der Landesregierung möglich sein, die Frage eines Besuchsverbotes anhand dieser Kriterien zu prüfen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, daß ein Abgeordneter seine parlamentarischen Kontrollrechte dazu benutzt, um in einer den Zwecken des Art. 54 LV zuwiderlaufenden Weise auf den Strafgefangenen einzuwirken. Wie bereits an Art. 61 LV zu sehen ist, setzt die Landesverfassung keineswegs voraus, daß bei jeder rechtlichen Beurteilung von einem normgemäßen Verhalten des Abgeordneten auszugehen ist. Die verfassungsrechtlichen Gründe, die ein Besuchsverbot rechtfertigen könnten, sind angesichts der Bedeutung der Abgeordnetenrechte allerdings restriktiv zu handhaben.

 

c.) Die von Seiten des Ministeriums vorgenommene Prüfung hält sich nicht in diesen von der Landesverfassung gezogenen engen Grenzen. Die Genehmigung des Besuchs eines Gefangenen wurde davon abhängig gemacht, inwieweit sich der Antragsteller „für das Ziel des Gefangenen verwendet“ und inwieweit damit zu rechnen ist, daß der Abgeordnete dem Gefangenen „zu dem Forum der Öffentlichkeit verhelfen [wird], um dessen Vorstellungen über seine weitere Vollzugsgestaltung Nachdruck zu verleihen“. Dafür daß die in dem Vermerk niedergelegten Erwägungen Ausdruck einer von der Landesregierung gebilligten Prüfungspraxis sind, sprechen – wie dargelegt – nicht zuletzt die Einlassungen der Ministerin in der Rechtsausschußsitzung vom 08. Juni 2006. Obwohl der Abgeordnete im Ergebnis mit den Gefangenen antragsgemäß zusammengetroffen ist, beeinträchtigt eine Prüfung, nach der das Zugangsrecht unter anderem davon abhängig gemacht wird, inwieweit der Abgeordnete der Vollzugsituation kritisch gegenübersteht, den Antragsteller in seiner freien Mandatsausübung in Verbindung mit der Gewährleistung des Zugangsrechts. 

Die Gewährleistung des freien Mandats (Art. 56 Abs. 1 LV) schützt den Abgeordneten vor (parlamentarischen oder außerparlamentarischen) Beschränkungen bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 16. Oktober 2003 - VfGBbg 4/03 -). Die Bestimmung schützt den Abgeordneten als eigenständig entscheidenden Akteur bei der Erfüllung der Funktionen des Landtages, insbesondere bei der Ausübung seiner verfassungsmäßigen Kontroll- und Aufsichtsrechte. Die Freiheit des Mandats richtet sich gegen alle staatlichen Maßnahmen, die den Bestand und die Dauer des Mandats beeinträchtigen oder die Ausübung des Mandats inhaltlichen Bindungen unterwerfen. Sie schützt nicht nur den Bestand und die tatsächliche Ausübung des Mandats. Sie gewährleistet darüber hinaus, daß die durch die Wahl erworbene Legitimation des Abgeordneten, das Volk im Parlament zu vertreten, von den anderen Verfassungsorganen respektiert wird (BVerfGE 99, 19, 32). Indem das Ministerium der Justiz ein mögliches Besuchsverbot von der Beurteilung abhängig macht, wie der Antragsteller zur Vollzugssituation bisher öffentlich Stellung genommen hat oder in Zukunft Stellung nehmen wird und ob er sich für die Belange der Gefangenen einsetzt oder nicht, wird seine Mandatsausübung einer Beurteilung unterzogen, die mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des freien Mandats nicht mehr vereinbar ist. Dies gilt unabhängig davon, daß der Antragsteller die Gefangenen im Ergebnis besuchen durfte. Denn eine solche Prüfungspraxis kommt einer verwaltungsförmig ausgestalteten Kontrolle des Abgeordnetenverhaltens nahe. Ob und wie der Abgeordnete sein Mandat ord­nungs­gemäß versieht und welche Bewertungen der Vollzugssituation er aus seinen Kontakten mit den Gefangenen ableitet, entscheidet der Abgeordnete selbst. Es entspricht nicht dem Leitbild eines weisungs­freien Repräsentanten des Volkes, wenn die Ausübung der verfassungsmäßigen Kontroll- und Aufsichtsbefugnisse von einer entsprechenden Beurteilung abhängig gemacht wird. Über die tatsächliche Mandatsausübung hinausgehende Erwartungen an den Abgeordneten betreffend deren Art und Umfang sind, wie das Bundesverfassungsgericht betont, „von Verfassungs wegen einer rechtlichen Regelung entzogen und allein der politischen Sphäre überantwortet, in welcher der Abgeordnete sich für sein Verhalten gegenüber Partei und Fraktion und vor allem gegenüber seinen Wählern verantworten muss“ (BVerfG, Urteil v. 04. Juli 2007 - 2 BvE 1/06 -, in: NVwZ 2007, 916, 924).

 

2.) Der Antrag zu 2. ist unbegründet. Die Antragsgegnerin hat das in Art. 56 Abs. 2 Satz 2 LV gewährleistete Recht des Antragstellers nicht verletzt. Sowohl die Beantwortung der Mündlichen Anfrage des Antragstellers durch die Ministerin der Justiz (dazu a.), als auch deren Berichterstattung vor dem Rechtsausschuß des Landtages (dazu b.), sowie das Schreiben des Staatssekretärs (dazu c.) genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen, die an die Beantwortung einer Anfrage zu stellen sind.

 

a. ) Nach Art. 56 Abs. 2 Satz 1 LV haben die Abgeordneten das Recht, im Landtag Fragen zu stellen. Fragen an die Regierung sind unverzüglich nach bestem Wissen und vollständig zu beantworten (Art. 56 Abs. 2 Satz 2 LV). Vollständig ist die Antwort, wenn alle Informationen, über die die Regierung verfügt oder mit zumutbarem Aufwand verfügen könnte, lückenlos mitgeteilt werden, d.h. nichts, was bekannt ist oder was mit zumutbarem Aufwand hätte in Erfahrung gebracht werden können, verschwiegen wird. Auch ausweichende Antworten sind nicht vollständig in diesem Sinn (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 16. November 2000 - VfGBbg 31/00 -, LVerfGE 11, 166, 168). Im Einzelnen hängt der Umfang der Antwortpflicht allerdings auch davon ab, was und wie genau gefragt worden ist.

In ihrer Antwort auf die mündliche Anfrage des Antragstellers teilt die Ministerin mit, daß sich die Berichtspflicht im Fall eines Abgeordnetenbesuchs darauf beschränkt, den Besuch und den Zweck des Besuches sowie den Zeitpunkt mitzuteilen. Zur Begründung führt sie aus, daß das Ministerium als Aufsichtsbehörde daran interessiert sei, frühzeitig über öffentlichkeitswirksame Besuche in einer JVA unterrichtet zu werden. Angesichts der Formulierung der Anfrage des Antragstellers war diese Antwort ausreichend und vollständig. Der Einwand des Antragstellers, es sei nicht zu erkennen gewesen, daß und wie man die Besuchsabsichten des Antragstellers beurteilt, weil der Aussage kein Bezug auf § 25 StVollzG zu entnehmen sei, ist unzutreffend. Denn nach dem eindeutigen Wortlaut hat der Antragsteller nicht ausdrücklich nach den Beurteilungsmaßstäben, sondern zunächst nur nach der Berichtspflicht als solcher gefragt („Ich frage die Landesregierung: Lässt sie sich von den Leitern der Justizvollzugsanstalten berichten, welcher Abgeordnete wann und mit welchen Gefangenen Gespräche führt bzw. Schriftverkehr hat?“). Auch sind keine Umstände erkennbar, die ein weiteres Verständnis der Anfrage nahe legen. Vor dem Hintergrund dieser kurz gefaßten Anfrage war die Ministerin nicht gehalten, weitere Ausführungen zu machen.

 

b.) Auch die Berichterstattung der Ministerin vor dem Rechts­ausschuß ist weder unrichtig, noch unvollständig. Die Aussage der Ministerin: „Gesprächsinhalte wurden dabei nicht mitgeteilt und auch nicht erfragt“ enthält auch nicht erkennbar Interessierendes vor. Dabei ist zunächst festzuhalten, daß die Ministerin nicht direkt auf eine Anfrage des Antragstellers geantwortet hat, sondern Presseberichte und Auskunfts- und Akteneinsichts­gesuche des Antragstellers zum Anlaß nahm, sich zu den Vorwürfen zu äußern, insbesondere dem Vorwurf, der Abgeordnete sei von Seiten des Ministeriums „über­wacht“ worden.

Die Auskunft der Ministerin entspricht der Aktenlage. Dort heißt es mit Blick auf die Gespräche des Antragstellers mit den Gefangenen, daß „über ihren Inhalt bezogen auf die einzelnen Gefangenen nichts bekannt geworden“ ist.

Die Auskunft der Ministerin ist entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht deswegen als unvollständig anzusehen, weil die Ministerin nicht mitgeteilt hat, daß von Seiten des Ministeriums in einem Aktenvermerk Überlegungen zu den möglichen Inhalten des Gesprächs des Gefangenen mit dem Antragsteller angestellt wurden. Um eine „ausweichende“ Antwort, die nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts als nicht vollständig anzusehen ist (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 16. November 2000 - VfGBbg 31/00, a. a. O.), handelt es sich deswegen nicht, weil die Ministerin in ihrer Äußerung vor dem Rechtsausschuss deutlich gemacht hat, daß über den umfangreichen Auskunfts- und Akteneinsichtsantrag noch nicht abschließend entschieden ist. Die Äußerung der Ministerin kann schon aufgrund der zeitlichen Nähe zu den Anfragen des Antragstellers (insbesondere zur schriftliche Anfrage vom 15. Februar 2006, mit der der Antragsteller Mitteilung begehrt, ob über die Gespräche mit ihm und dem Gefangenen W. im Ministerium Vermerke geführt wurden) nicht als abschließende Antwort angesehen werden. Die Ministerin hatte vielmehr die Absicht, in allgemeiner Form zu den in der Presse aufgekommenen Spekulationen zu einer „Überwachung“ des Abgeordneten durch das Ministerium Stellung zu nehmen.

 

c. ) Das Schreiben des Staatssekretärs vom 11. März 2006 stellt die abschließende und auch vollständige Antwort auf die schriftlichen Anfragen des Antragstellers dar. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist die Mitteilung des Staatssekretärs nicht deswegen unrichtig, weil in dem Schreiben lediglich mitgeteilt wurde, daß nur über das Gespräch vom 30. September 2004 ein schriftlicher Vermerk vorhanden ist, obwohl auch zu dem Gespräch vom Februar 2005 ein Vermerk gefertigt worden ist. Dem Antragsteller ist zwar zuzugeben, daß auch der Vermerk vom Februar 2005 einen Vermerk zu den Gesprächen des Ministeriums mit dem Gefangenen W. darstellt. Allerdings ist die Existenz dieses Vermerks kein Beleg für die Falschheit oder Unvollständigkeit der Antwort des Ministeriums. Das Akteneinsichtsbegehren des Antragstellers vom 03. Februar 2006 enthält eine Einschränkung auf Vermerke, „die auf mich Bezug nehmen“, wie der Antragsteller geschrieben hat. Daß in der Antwort Vermerke, die in keinem erkennbaren Zusammenhang mit der Person des Antragstellers stehen, keine Erwähnung finden, begegnet mithin keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

 

Die Entscheidung ist mit 6 zu 2 Stimmen ergangen.

 

 

Weisberg-Schwarz                                                 Prof. Dawin

 

Prof. Dr. Dombert                                                   Prof. Dr. Harms-Ziegler

 

Havemann                                                               Dr. Jegutidse

 

Dr. Knippel                                                              Prof. Dr. Schröder

 

Sondervotum des Vizepräsidenten des Verfassungsgerichts

Dr. Knippel

 

Dem Urteil stimme ich insoweit nicht zu, als es den Antrag des Antragstellers zu 1. als zulässig und begründet ansieht. Meines Erachtens ist der Antrag zu 1. unzulässig.

1. Es fehlt an einem im Organstreitverfahren zulässigen Antragsgegenstand.

a) Im Organstreitverfahren gestellte Anträge sind nur zulässig, wenn die angegriffenen Maßnahmen und Unterlassungen im Sinne von § 36 VerfGGBbg rechtserheblich sind. Dies ist nicht der Fall, wenn eine Maßnahme für den Antragsteller erst infolge eines selbständigen Umsetzungsaktes rechtliche Bedeutung erlangt (vgl. BVerfGE 94, 351 <363>). Auch Handlungen, die nur vorbereitenden oder bloß vollziehenden Charakter haben, scheiden als Angriffsgegenstand im Organstreit aus (vgl. BVerfGE 68, 1 <74 f.>).

Bei der Nichtprüfung der von der Landesverfassung vorgezeichneten Kriterien handelt es sich um ein bloßes Verwaltungsinternum. Die vom Anragsteller beanstandete „Prüfung“ erfolgte ausweislich seines Vermerkes durch den Referatsleiter III.4, Ministerialrat M. Der Vermerk gibt lediglich den Inhalt eines Telefongespräches zwischen dem Referatsleiter und dem Leiter der Justizvollzugsanstalt (JVA) wieder. Zu Beginn des Vermerkes wird ausdrücklich festgehalten, dass die Zuständigkeit des Leiters der JVA unberührt bleiben solle. Nach außen hin gegenüber dem Antragsteller trat infolgedessen allein der Leiter der JVA in Erscheinung. Er teilte dem Antragsteller – nach der in der mündlichen Verhandlung bekundeten Erinnerung des Antragstellers schriftlich oder mündlich – mit, dass der Besuch wie angekündigt stattfinden könne. Selbst dann, wenn man den Inhalt des Telefongesprächs als eine im Rahmen der Dienstaufsicht gegenüber dem Anstaltsleiter erteilten Weisung bewerten müsste, käme dieser Weisung gegenüber dem Antragsteller keine Außenwirkung zu.

Meines Erachtens kann auch nicht der Ansicht der Mehrheit gefolgt werden, der Vermerk des Ministerialbeamten sei deshalb eine rechtserhebliche Maßnahme, weil er “verbindliche Maßstäbe für die Gestattung des Zutritts zu den Behörden und Dienststellen des Landes” gibt und “den Abgeordneten einer Überprüfung anhand dieser Maßstäbe” unterzieht (Seite 20). Ich vermag dem im Tatbestand wiedergegebenen Vermerk keine verbindliche Festlegung von Maßstäben zu entnehmen. Hierfür ist ein Vermerk über ein Telefongespräch auch nicht geeignet. Vielmehr handelt es sich um Erwägungen eines die Dienstaufsicht ausübenden Ministerialrats zur Entscheidung eines konkreten Einzelfalls, nämlich eines Besuchswunsches bezüglich des Gefangenen W., nach dem dieser bereits zuvor sowohl vom Antragsteller als auch einer Journalistin aufgesucht worden ist. Dass danach Zugangswünsche des Antragstellers oder anderer Abgeordneter bei dem Gefangenen W. oder anderen Gefangenen nach vergleichbaren Maßstäben beurteilt worden sind, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

Verbindliche Maßstäbe für die Behandlung von Besuchswünschen sind allenfalls durch das Schreiben des Staatssekretärs vom 4. August 2004 gesetzt worden, der festlegte, dass Besuchswünsche durch den Leiter der JVA gemessen an den Maßstäben der §§ 24, 25 StVollzG zu entscheiden seien. Das Schreiben des Staatssekretärs kommt im vorliegenden Fall allerdings aus zwei Gründen nicht als Gegenstand des Organstreitverfahrens in Betracht: Der Staatssekretär hat zum einen nicht als “Landesregierung”, sondern als Teil der Verwaltung gehandelt. Der Staatssekretär vertritt nicht die Landesregierung, vielmehr wird diese nach§ 23 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung der Landesregierung durch den in der Sache zuständigen Minister vertreten.  Der Minister wird nach der Vertretungsreglung des § 10 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung in seiner Funktion als Mitglied der Landesregierung durch einen anderen Minister vertreten, in sämtlichen Verwaltungsgeschäften nach § 10 Abs. 2 Satz 1 der Geschäftsordnung durch den Staatssekretär. Zum anderen kann der Antragsteller gemäß § 36 Abs. 3 VerfGGBbg nach Ablauf von sechs Monaten nach Kenntnisnahme diese Entscheidung nicht mehr zur Überprüfung stellen.

b) Weiterhin fehlt es an einer einem Verfassungsorgan zuzurechnenden Maßnahme. Die Maßnahme muss vom Antragsgegner „ausgegangen“ sein (vgl. BVerfGE 80, 188 <216>; 96, 264 <276>), von diesem rechtlich zu verantworten sein. Ob eine Maßnahme oder ein Unterlassen eines Verfassungsorgans vorliegt, lässt sich im Organstreitverfahren über die Rechte und Pflichten aus Art. 56 LV einfach beurteilen. Nach Art. 56 LV kann nur die Landesregierung als solche Adressat und Verpflichteter sein. Das Landesverfassungsgericht hat - zur Vorlage von Akten - in seinem Urteil vom 9. Dezember 2004 - VfGBbg 6/04 - (LVerfGE 15, 124) ausgeführt:

“ Allerdings deutet bereits Art. 56 Abs. 3 Satz 3 LV, wonach das Verlangen an die Landesregierung … zu richten ist, darauf hin, dass allein die Landesregierung zur Vorlage verpflichtet ist und nicht einzelne Mitlieder der Landesregierung. Dies ergibt sich auch daraus, dass an andere Stelle in der Landesverfassung  ausdrücklich von den Mitgliedern der Landesregierung die Rede ist, wenn es um deren  Rechte und Pflichten geht (vgl.  Art. 66 Abs. 1 und 2 LV).

Letztlich sprechen auch Sinn und Zweck des Art. 56 Abs. 3 LV entscheidend für die Verpflichtung der Landesregierung als solcher. Unbeschadet der persönlichen Verantwortung ihrer Mitglieder gegenüber dem Landtag innerhalb des Ressortprinzips (Art. 89 Satz 2 LV a. E.) ist allein die Landesregierung in ihrer Gesamtheit Adressat der Kontrollbefugnisse des Parlaments bzw. des einzelnen Abgeordneten.”

 

Es ist unstreitig, dass der Antragsteller seinen Besuchswunsch nicht an das Verfassungsorgan „Landesregierung“, sondern an den Leiter der JVA gerichtet hat.

Das Landesverfassungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung Kriterien entwickelt, bei deren Vorliegen ein nicht an die Landesregierung gerichteter Antrag als Antrag nach Art. 56 Abs. 3 Satz 3 LV gewertet werden kann. Das Gericht hat es dabei als ausreichend angesehen, wenn ausdrücklich auf Art. 56 LV Bezug  genommen worden ist, wenn sich bei einem an die Staatskanzlei oder ein Ministerium adressierten Antrag das Kabinett mit der Sache befasst hatte oder wenn zumindest aus dem Inhalt des Antrages deutlich wird, dass nicht eine Handlung des Adressaten in dessen eigenen Rechtskreis begehrt wird, sondern dieser vielmehr für die Landesregierung in Anspruch genommen wird (vgl. Urteil vom 9. Dezember 2004, aaO; Urteil vom 15. März 2007 - VfGBbg 42/06 - LKV 2007, S, 553 ff.).

Meines Erachtens ist im vorliegenden Fall keines dieser Kriterien erfüllt. Schon von seiner äußeren Form her ist das Schreiben vom 22. Juni 2005 nicht geeignet, Ausgangspunkt eines Organstreitverfahrens zu sein. Es ist nicht von einem Mitglied des Landtages persönlich unterzeichnet, sondern lediglich von dessen Mitarbeiter in dessen Auftrag verfasst worden. Es fehlt sowohl eine Bezugnahme auf Art. 56 LV als auch jedweder Hinweis, dass die Landesregierung in Anspruch genommen wird.

Die Argumentation der Mehrheit,

die Landesregierung als Adressat des Zugangsverlangens und damit Anspruchsverpflichteter könne sich ihrer Verantwortlichkeit für eine originär von ihr zu treffende Entscheidung nicht dadurch entziehen, dass sie diese an untergeordnete Stellen delegiert oder der Ansicht ist, es handele sich gar nicht um eine von ihr, sondern vom Anstaltsleiter zu treffende Entscheidung (Seite 18 f),

vermag im vorliegenden Fall nicht zu überzeugen. Diese Argumentation wäre zutreffend, wenn die Landesregierung einen an sie adressierten Antrag nach Art. 56 Abs. 3 Satz 3 LV an eine nachgeordnete Behörde weiterleitet, weil sie - rechtsirrig - der Auffassung ist, nicht zuständig zu sein. Eine Weigerung der Landesregierung, einen an sie gerichteten Antrag nach Art. 56 Abs. 3 Satz 3 LV selbst zu bescheiden, verletzt ein Mitglied des Landtages zweifelsohne in seinen Rechten aus Art. 56 LV. So liegt der Fall hier allerdings nicht. Weder dem Vorbringen der Beteiligten noch der Verfahrensakte ist ein an die Landesregierung in ihrer Gesamtheit gerichteter Antrag nach Art. 56 Abs. 3 Satz 3 LV auf Zugang zum Gefangenen W. oder anderen Gefangenen zu entnehmen. Im Vorbringen der Beteiligten ist im Übrigen nur davon die Rede, dass Besuchswünsche in der Vergangenheit an das Ministerium der Justiz gerichtet wurden. Ein an den o. g. Kriterien der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts zu beurteilender Antrag auf Zugang zu einer JVA ist nicht in der Verfahrensakte enthalten. Auch gibt es keinen Hinweis auf eine Befassung der Landesregierung mit dieser Frage, schon  gar nicht auf eine Entscheidung, Zugangswünsche zu delegieren oder sich nicht für zuständig zu halten. Letztendlich läuft die Rechtsansicht der Mehrheit darauf hinaus, die Landesregierung als gegenüber dem Parlament bzw. dem einzelnen Abgeordneten Verpflichteter für Entscheidungen nachgeordneter Fachbehörden verantwortlich zu machen, von deren Inhalt sie - wie im vorliegenden Fall - nicht einmal Kenntnis erlangt hat.

Entgegen der Ansicht der Mehrheit liegt auch nicht deshalb eine der Landesregierung zuzurechnende Maßnahme vor, weil die vom Antragsteller beanstandete Verwaltungspraxis “von der Ministerin … vor dem Rechtsausschuss des Landtages als Mitglied der Landesregierung …politisch verantwortet” worden ist. Diese Ansicht berücksichtigt nicht die von der bisherigen Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts herausgearbeitete Differenzierung zwischen der “Landesregierung in ihrer Gesamtheit” als “Adressat der Kontrollbefugnisse des Parlaments” und den Ministern als “Mitgliedern der Landesregierung” (s. o.).  Nach Art. 89 Satz 2 LV leitet jeder Minister den  ihm anvertrauten Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung gegenüber dem Landtag. In der Rechtsausschusssitzung am 8. Juni 2006 hat die Ministerin der Justiz dieser Vorschrift entsprechend zur Praxis in der Verwaltung ihres Geschäftsbereiches Stellung genommen. Sie hat in ihrer Stellungnahme keinen Zweifel daran gelassen, dass es sich bei Entscheidung über den Zugangswunsch des Antragstellers um eine Entscheidung des Anstaltsleiters gehandelt hat. Eine Äußerung, dass der Anstaltsleiter an Stelle der Landesregierung gehandelt hat, ist den Erklärungen nicht zu entnehmen.

c) Liegt aber lediglich eine Entscheidung einer nachgeordneten Landesbehörde vor, so kann diese nicht, auch dann nicht, wenn sie – unterstellt – auf Grund einer mit der Landesverfassung nicht vereinbaren Verwaltungspraxis ergeht, Gegenstand eines Organstreitverfahrens zwischen dem Antragsteller als Mitglied des Landtages und der Landesregierung als Antragsgegner sein (vgl. BVerfGE 13, 21, 312 <328>). Denn das Organstreitverfahren zielt auf die Auslegung der Verfassung aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen. Das Verfahren dient insoweit maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 68, 1 <69 ff.>).

2. Soweit man mit der Mehrheit in den Erklärungen der Ministerin der Justiz in der Sitzung des Rechtsausschusses am 8. Juni 2006 die „eine Verwaltungspraxis billigende“ Maßnahme der Landesregierung erblicken will, ist darauf hinzuweisen, dass Meinungsäußerungen der Regierung im Parlament oder in dessen Ausschüssen in der Regel die für eine Beanstandung im Organstreitverfahren notwendige Rechtserheblichkeit fehlt, weil derartige Auskünfte und Erklärungen nicht geeignet sind, die organschaftliche Stellung des Abgeordneten zu verletzen oder auch nur zu gefährden (vgl. BVerfGE 13, 123 <125>).

3. Dem Antragsteller fehlt auch die Antragsbefugnis im Organstreitverfahren. Denn mangels Vorliegens einer der Landesregierung zurechenbaren und rechtserheblichen Maßnahme kann er auch nicht geltend machen, durch ein Unterlassen oder eine Maßnahme eines anderen Verfassungsorgans in seinen organschaftlichen Rechten verletzt oder gefährdet zu sein (vgl. § 36 Abs 1 VerfGGBbg).

4. Die hier vertretene Auffassung hat nicht zur Folge, wie die Mehrheit auf Seite 20 a. E. zu befürchten scheint, “dass der Antragsteller seine verfassungsmäßigen Rechte einbüßt.” Auch nach dem sich der Antragsteller über Jahre auf die bei Besuchswünschen geübte Praxis, Anträge direkt beim Anstaltsleiter zu stellen, eingelassen hat, ist er nicht gehindert, bei Zugangswünschen zur JVA, die der Wahrnehmung von Rechten aus Art. 56 LV zu dienen bestimmt sind, einen entsprechenden Antrag bei der Landesregierung zu stellen und - sollte die Landesregeierung in ihrer Gesamtheit die Rechtsansicht der Ministerin der Justiz teilen und sich für nicht zuständig erklären - gegen eine von dieser erlassenen Entscheidung mit einem dann zulässigen Antrag im Organstreitverfahren das Landesverfassungsgericht anzurufen. Der im vorliegenden Fall durch die Mehrheit vorgenommenen exzessiven Auslegung der Vorschriften des Verfassungsgerichtsgesetzes bedurfte es zum Schutze der Rechte des Abgeordneten nicht. 

Dr. Knippel

Sondervotum der Richterin Prof. Dr. Harms-Ziegler

Weder dem Tenor noch der Begründung des Urteils hinsichtlich des Antrags zu 1. kann ich zustimmen.

1.

Insbesondere teile ich nicht die im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung getroffenen Feststellungen, das Organstreitverfahren sei statthaft (B.I. 1. b)).

Zum einen sehe ich das Verhältnis von Art. 56 Abs. 3 S. 1 LV zum § 25 StVollzG anders. Zum anderen halte ich es auch nicht für zwingend, dass das Recht aus Art. 56 Abs. 3 S. 1 LV gegenüber der Landesregierung geltend zu machen ist.

a)    Anwendbarkeit des Art. 56 Abs. 3 LV

Art. 56 Abs. 3 LV ist nicht anwendbar, wenn er durch eine höherrangige Norm verdrängt wird. Bekanntlich bricht nach Art. 31 GG Bundesrecht jeden Ranges Landesrecht jeden Ranges. Die Landesverfassung kann hier durch die bundesgesetzliche Norm des § 25 StVollzG verdrängt sein.

§ 25 StVollzG verdrängt die Regelung des Art. 56 Abs. 3 LV aber wiederum nur, wenn sein Anwendungsbereich eröffnet ist. Dies hätte dann auch Auswirkungen auf das Verfahren, denn Art. 56 LV fände keine Anwendung mehr, auch nicht für die Frage, an wen der Besuchswunsch zu richten ist: Der Besuchswunsch ist dann keinesfalls an die Landesregierung zu richten – völlig gleich, wie man Art. 56 Abs. 3 LV diesbezüglich versteht –, sondern ausschließlich an den Anstaltsleiter, der nach § 25 StVollzG über ein Besuchsverbot entscheidet. Damit schiede von vornherein eine Maßnahme der Landesregierung ebenso offensichtlich aus wie ein Organstreitverfahren.

Das Urteil sieht den Anwendungsbereich von § 25 StVollzG nicht eröffnet. Es geht von der Vorstellung unterschiedlicher Regelungsgegenstände aus, wonach vom StVollzG, das den Strafgefangenen und das Funktionieren des Strafvollzugs fokussiert, von vornherein solche Personen nicht erfasst seien, die aus (landes-) verfassungsrechtlichen Gründen zur Anhörung des Gefangenen berechtigt oder verpflichtet sind.

Diese Auffassung verkennt die zumindest reflexartige Überschneidung beider Regelungsgegenstände. Auch eine Auslegung der Norm stützt dieses Ergebnis nicht: Zwar mag die ratio der Norm in erster Linie das Interesse des Gefangenen am Kontakt zur Außenwelt betreffen. Das bedeutet aber nicht, dass die Initiative immer vom Gefangenen ausgehen muss (vgl. für den Rechtsanwalt §§ 23 ff., § 26 StVollzG).

Der Wortlaut jedenfalls legt das vom Urteil gefundene Ergebnis nicht nahe. Es werden „Besuche“ geregelt, ohne jede Einschränkung.

Die Systematik stützt das Ergebnis ebenfalls nicht. Der Vierte Titel des StVollzG regelt „Besuche…“ ohne Einschränkung, also allgemein den Kontakt des Gefangenen mit der Außenwelt. Die Stellung im Abschnitt „Vollzug der Freiheitsstrafe“ deutet auch eher darauf hin, dass jeder Besuch eines Gefangenen erfasst ist. Denn die Regelungen dienen dazu, einen ordnungsgemäßen Vollzug der Freiheitsstrafe zu gewährleisten. Dieser kann durch von Besuchern initiierte Besuche ebenfalls gefährdet werden, so dass die Besuchsvoraussetzungen vorliegen müssen.

Das Urteil überzeugt auch insoweit nicht, als es sich auf die Ausnahmen beruft, die für Petitionsausschüsse oder Behördenvertreter anerkannt sind (vgl. dazu Joester/Wegner in: AK-StVollzG, 5. Auflage, § 23 Rn. 9, 13). Denn der einzelne Abgeordnete fällt nicht unter diese beiden Gruppen. Insbesondere ist er nicht mit einem Petitionsausschuss vergleichbar. Dies ergibt sich für Brandenburg auch daraus, dass die Brandenburgische Landesverfassung das Zugangsrecht zu Behörden unterschiedlich regelt, wie auch das Urteil unter II. 1. b) erkennt: Dem Abgeordneten ist nach Art. 56 Abs. 3 S. 1 LV lediglich „Zugang … zu gewähren“, dem Petitionsausschuss ist nach Art. 71 Abs. 2 S. 1 LV „auf sein Verlangen jederzeit Zutritt zu gestatten“. Hinzu kommen die Besonderheiten der Kompetenz eines parlamentarischen Ausschusses, die grundsätzlich die Rechte eines einzelnen Abgeordneten übersteigen.

Zudem liegt keine Anhörung vor. Art. 56 Abs. 3 S. 1 LV gewährt kein Anhörungsrecht, sondern nur den Zugang zu einer JVA, bei deren Anlass ein Abgeordneter auch mit Gefangenen sprechen darf. Die angeführte Ausnahme stützt das Ergebnis also nicht.

 

Schließlich ist auch kein Grund dafür ersichtlich, dass das Bundesgesetz § 25 StVollzG seinen Anwendungsbereich unter den Vorbehalt einer Landesverfassung stellen oder Raum für eine landesrechtliche Regelung lassen will, die Besuche einzelner Gefangener betrifft.

 

b)   Adressat des Rechts aus Art. 56 Abs. 3 S. 1 LV

Das Urteil vernachlässigt, dass - auch wenn man Art. 56 Abs. 3 LV für anwendbar hält - sich die Frage stellt, an wen der Besuchswunsch zu richten ist.

In Betracht kommen nur die Landesregierung, ein Minister oder die jeweilige Behörde bzw. Dienststelle. Das Urteil nimmt an, das Recht des Abgeordneten aus Art. 56 Abs. 3 S. 1 LV bestehe gegenüber der Landesregierung (unter B. I. 1. b) 3. Absatz am Ende). Dies ist keinesfalls so eindeutig, dass es einer Begründung entbehrte.

Art. 56 Abs. 3 S. 1 LV benennt keinen Adressaten. Der zur Begründung herangezogene Satz 3 überzeugt nicht, die Landesregierung als Adressaten anzusehen. Zwar heißt es dort: „Das Verlangen ist an die Landesregierung … zu richten“. Das Wort „Verlangen“ wird aber nur in Satz 2, nicht dagegen in Satz 1 verwendet. Das spricht dafür, dass sich Satz 3 nur auf Satz 2 bezieht. Satz 4 bezieht sich eindeutig nicht auf Satz 1. Somit sind die Sätze 2 – 4 eine in sich abgeschlossene Regelung des Informations- und Akteneinsichtsrechts des Abgeordneten und von Satz 1 zu trennen.

Aus der systematischen Stellung des gesamten Art. 56 LV im 1. Abschnitt des 3. Hauptteils („Der Landtag“) ließe sich herleiten, dass der Landtag Adressat des Rechts aus Art. 56 Abs. 3 S. 1 LV sei, den ich als Adressaten allerdings für ebenso abwegig halte wie die Landesregierung.

Knüpft man dagegen an den Wortlaut an, so liegt es näher, die jeweilige Behörde bzw. Dienststelle als Adressaten zu sehen. Denn es „ist Zugang … zu gewähren“. Zugang kann nur der gewähren, der für den Zugang verantwortlich ist, also dafür, wer zu den jeweiligen Gebäuden Zutritt erhält. Dies ist nicht die Landesregierung, sondern derjenige, der das Hausrecht ausübt. Warum sollte ein Besuchswunsch dann nicht an diese Person gerichtet sein? Dass das Verlangen an die Landesregierung zu stellen sei, dann aber der einzelne Minister entscheidet (so vertreten von Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Kommentar, Art. 56 Ziff. 3, S. 249), überzeugt nicht. Warum muss der Abgeordnete sich an jemanden wenden, der dann aber nicht entscheidet, und darf sich nicht an denjenigen wenden, der entscheidet, also den jeweils zuständigen Minister als Verwaltungsspitze, zumal dieser auch von der Verfassung mit eigenen Rechten ausgestattet wurde (Art. 89 S. 2 LV) und folglich Antragsgegner sein kann.

2.

Im Rahmen der Antragsbefugnis (B. I. 1. c)) prüft das Gericht auch den Antragsgegenstand, ohne beide Voraussetzungen strikt voneinander zu trennen.

Es liegt kein zulässiger Antragsgegenstand vor, selbst wenn man dem Urteil darin folgt, dass Art. 56 Abs. 3 LV anwendbar ist und Besuchswünsche an die Landesregierung zu stellen sind.

Zunächst ist unstreitig, dass der Antragsteller seinen Besuchswunsch nicht bei der Landesregierung angemeldet hat. Eine den Besuchswunsch betreffende Maßnahme der Landesregierung scheidet daher von vornherein aus. Das Urteil versucht vergeblich, diese Klippe zu umfahren: Es konstruiert ein Regierungshandeln, wo keines ist, und verkennt dabei die Doppelfunktion eines Landesministers sowie das Merkmal eines konkreten Antragsgegenstands.

 

a) Zunächst ist doch offensichtlich, dass ein interner Aktenvermerk eines Ministerialbeamten über ein mit dem Leiter einer JVA geführtes Telefonat kein Handeln der Landesregierung ist.

Ebenso ist ein Staatssekretär nicht Teil der Landesregierung, sondern Teil der Verwaltung. Die Landesregierung wird nach § 23 GO-LReg durch den in der Sache zuständigen Minister vertreten. Dass der Staatssekretär handelte, spricht im Gegenteil gerade dafür, dass kein Regierungshandeln vorliegt, sondern ein Verwaltungshandeln. Denn die Doppelfunktion des Landesministers zeigt sich deutlich in der Vertretungsregelung des § 10 GO-LReg: Für seine Funktion in der Landesregierung wird er gemäß Absatz 1 grundsätzlich durch einen anderen Minister vertreten, in sämtlichen Verwaltungsgeschäften dagegen durch den Staatssekretär (Absatz 2 Satz 1, vgl. dazu auch Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Kommentar, Art. 82 Ziff. 3, S. 363).

 

Auch die Äußerung der Ministerin im Rechtsausschuss ist kein zulässiger Antragsgegenstand. Die Ministerin nahm lediglich Stellung zur Praxis in der Verwaltung ihres Geschäftsbereiches und verantwortete sie gegenüber dem Landtag gemäß Art. 89 Satz 2 LV. Damit äußerte sie sich als Verwaltungsspitze und nicht als Teil der Landesregierung. Selbst wenn sich im Rechtsausschuss nur die Landesregierung äußern dürfte, wird die Äußerung der Ministerin dadurch nicht zum Regierungshandeln. Wenn sie sich zu anderen Themen - auch ihres Verwaltungsressorts - geäußert hätte, wäre dies auch kein Regierungshandeln.

b) Selbst wenn man die Äußerung der Ministerin als Regierungshandeln verkennt, liegt kein zulässiger Antragsgegenstand vor, da der Antrag den Streitgegenstand festlegt und diese Äußerung nicht umfasst. Das Urteil vermengt dieses: Unter B. I. 1. c) wird ausgeführt: „Soweit der Antragsteller … die nähere Ausgestaltung der Prüfung … durch das Ministerium beanstandet ...“. Das macht er zwar inhaltlich, sein Antrag aber ist gerade nicht auf die Ausgestaltung durch das Ministerium gerichtet, sondern wendet sich gegen die Landesregierung. Insoweit zu Recht: Denn eine Maßnahme des Ministeriums kann nicht Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein.

Selbst wenn man auch davor die Augen verschließt, dass der Antrag die Äußerung gar nicht umfasst, so fehlt jedenfalls die Antragsbefugnis. Denn dass ein Abgeordneter durch die Stellungnahme zu einer Verwaltungspraxis in seinen durch die Verfassung übertragenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet sein kann, ist ausgeschlossen. Vielleicht verletzte eine solche Praxis seine Rechte, nicht aber eine Stellungnahme dazu.

c) Das Urteil lässt im Unklaren, was denn nun Antragsgegenstand sein soll. Dies kann nach § 36 Abs. 1 bis 3 VerfGGBbg nur eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners sein. Daher kann die „Etablierung“ oder „Billigung einer Verwaltungspraxis“ von vornherein kein zulässiger Antragsgegenstand sein.

 

Hierbei schwankt das Urteil zwischen „Billigung“ (womit wohl die Äußerung der Ministerin im Rechtsausschuss gemeint ist) und „Etablierung“. Diese soll in der „Auffassung“ liegen, „Abgeordnetenbesuche seien nach den Kriterien des Strafvollzugsgesetzes und nicht nach den Kriterien der Landesverfassung zu beurteilen“ (unter I. 1. c) aa)). Eine Auffassung (Meinung, Gesinnung) ist keine Maßnahme, die Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein kann.

Sodann wird auch die vorgenommene Prüfung der Verwaltung als rechtserhebliche Maßnahme gewertet, der Regierung zugerechnet und damit offensichtlich doch als Antragsgegenstand gesehen.

Die Ausführungen im Urteil, es sei eine „isolierte an Einzelpunkten orientierte Betrachtungsweise“ und werde „dem Umstand nicht gerecht, daß die einzelne Beurteilung Teil einer von der Landesregierung veranlaßten Verwaltungspraxis“ sei (unter I. 1. c) aa)), wenn man sich vergegenwärtige, dass nach Außen nicht die Landesregierung, sondern eine Fachbehörde bzw. der Anstaltsleiter gehandelt habe, werden dem Umstand nicht gerecht, dass ein zulässiger Antragsgegenstand vorliegen muss.

Auch die weitere Betrachtung dazu überzeugt nicht: Es wird festgestellt, dass nicht nur in der abschließenden Entscheidung über den Besuchswunsch ein rechtserhebliches Verhalten liege (unter B. I. 1. c) bb)) – aber eines der JVA, und nicht der Landesregierung! –, sondern bereits in der Prüfung, ob ein Gefangenenbesuch zu untersagen sei. Dies sei zwar eigentlich nur eine vorbereitende Maßnahme (ebenfalls keine der Antragsgegnerin); als solche sei sie aber rechtserheblich, weil sie „verbindliche Maßstäbe“ für die Entscheidung über die Gestattung eines Abgeordnetenbesuchs setze.

Es sei jedoch in Erinnerung gerufen, dass es sich nur um einen internen Aktenvermerk eines Ministerialbeamten über eine fernmündliche Anfrage des Leiters der JVA zu einem einzelnen konkreten Besuchswunsch bei seiner Fachaufsicht handelte. Der Anstaltsleiter hatte eine Untersagung erwogen, nach fernmündlicher Rückversicherung bei der Aufsichtsbehörde wurde dem Besuch dann aber doch zugestimmt. Dies war keine verbindliche Festlegung von generellen Maßstäben für die Besuche von Abgeordneten in einer JVA.

 

Unter B. I. 1. c) cc) wird ausgeführt, dass der Antragsbefugnis nicht entgegenstehe, „daß der Antragsteller seine Besuchsanträge an den Anstaltsleiter gerichtet hat“ (was nach meiner Auffassung auch richtig war). Anschließend wird begründungslos behauptet, „das Befolgen eines objektiv falschen Hinweises von Seiten des Ministeriums der Justiz kann nicht dazu führen, daß der Antragsteller seine verfassungsmäßigen Kompetenzen einbüßt“. Diese Aussage ist ebenso richtig wie banal; sie bezieht sich auf einen Hinweis des Ministeriums der Justiz aus dem Jahre 2004, also ebenfalls nicht auf eine Maßnahme oder ein Unterlassen der Landesregierung. Sie kann jedoch keine Begründung dafür sein, dass ein nicht zulässiger Antragsgegenstand im Organstreitverfahren zulässig wird.

3.

Im ersten Satz unter B II heißt es zur Begründetheit: „Die Antragsgegnerin hat den Antragsteller in seinen verfassungsmäßigen Rechten dadurch verletzt, dass sein Besuchswunsch nicht nach den von der Verfassung vorgezeichneten Rechten geprüft wurde“. Diese grammatikalische Passivkonstruktion verschleiert, von wem geprüft wurde, nämlich der Verwaltung, nicht der Antragsgegnerin.

Das Bemühen, aus dem internen Aktenvermerk eines Ministerialbeamten eine Maßnahme der Landesregierung zu machen, führt auch in den folgenden Ausführungen zur Begründetheit zur Widersprüchlichkeit und zur fehlenden Stringenz des Urteils.

So heißt es unter B. II. 1. c) beispielsweise im ersten Satz: „Die von Seiten des Ministeriums vorgenommene Prüfung hält sich nicht in diesen … Grenzen“. Weiter wird dann sinngemäß ausgeführt: Die Äußerungen der Ministerin im Rechtsausschuss sprächen dafür, dass die Erwägungen in einem internen Vermerk eines Ministerialbeamten Ausdruck einer von der Landesregierung gebilligten Prüfungspraxis seien. Somit wird die Äußerung der Ministerin, die eben noch selbst Antragsgegenstand gewesen sein soll, nur noch ein Indiz für eine nicht näher bezeichnete Billigung durch die Landesregierung, die so keinesfalls mehr zulässiger Antragsgegenstand sein kann.

4.

Die unter B I. 1. c) cc) zum Ausdruck kommende Befürchtung, der Antragsteller könne seine verfassungsmäßigen Kompetenzen einbüßen, kann ich nicht teilen. Der Antragsteller ist nicht gehindert, seinen Besuchswunsch gemäß Art. 56 Abs. 3 S. 1 an ein Verfassungsorgan zu richten. Dieses hat, wie oben dargelegt, nach meiner Auffassung nicht die Landesregierung zu sein, sondern der einzelne Minister, da dieser den Zugang als Verwaltungsspitze letztlich entscheiden kann und in der Landesverfassung in Art. 89 S. 2 LV mit eigenen Rechten ausgestattet wurde, also insoweit Verfassungsorgan ist.

 

Prof. Dr. Harms-Ziegler