In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

des Landkreises Ostprignitz-Ruppin,
vertreten durch den Landrat,

Beschwerdeführer,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. H.

gegen § 112 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes über die Schulen im Land Brandenburg in der Fassung des Ersten Gesetzes zum Abbau von bürokratischen Hemmnissen im Land Brandenburg vom 28. Juni 2006 (GVBl. I S. 74) sowie gegen § 10 a in Verbindung mit § 10 Abs. 2 und Abs. 4 des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr im Land Brandenburg in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr im Land Brandenburg vom 18. Dezember 2006 (GVBl. I S. 187 f.)

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Prof. Dr. Dombert, Havemann, Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Dr. Schöneburg

auf die mündliche Verhandlung vom 20. November 2008 für R e c h t erkannt:

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird teils verworfen, im übrigen zurückgewiesen.

G r ü n d e:

A.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde richtet sich zum einen gegen die zum 1. August 2006 in Kraft getretene und durch Art. 17 des Ersten Gesetzes zum Abbau von bürokratischen Hemmnissen im Land Brandenburg (Erstes Brandenburgisches Bürokratieabbaugesetz - 1. BbgBAG -) vom 28. Juni 2006 (GVBl. I S. 74, 86) bewirkte Änderung des § 112 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes über die Schulen im Land Brandenburg (Brandenburgisches Schulgesetz - BbgSchulG -). Der Beschwerdeführer wendet sich konkret gegen die Regelung, die die Landkreise und kreisfreien Städte verpflichtet, im Rahmen des Schülerverkehrs eine angemessene Kostenbeteiligung auch der anspruchsberechtigten volljährigen Schülerinnen und Schüler sicherzustellen.

Zum anderen richtet sich die kommunale Verfassungsbeschwerde gegen die Regelungen des § 10 a in Verbindung mit § 10 Abs. 2 und Abs. 4 des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr im Land Brandenburg in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr im Land Brandenburg (3. ÖPNVG-ÄndG) vom 18. Dezember 2006 (GVBl. I S. 187 f.), die die Bewirtschaftung der Ausgleichsleistungen für die unentgeltliche oder verbilligte Beförderung einzelner Personengruppen im ÖPNV zum Gegenstand haben.

Durch diese Gesetzesänderungen sieht sich der Beschwerdeführer in seinem Recht auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 97 Abs. 1 Satz 1 bzw. Abs. 3 Satz 3 Verfassung des Landes Brandenburg (LV) verletzt.

I.

1. Den Landkreisen und kreisfreien Städten wurde erstmals durch das Brandenburgische Schulgesetz vom 12. April 1996 (GVBl. I S. 102) die Aufgabe der Schülerbeförderung übertragen (s. hierzu Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Juli 1997 - VfGBbg 1/97 -, LVerfGE 7, 74 ff.).

Das Gesetz zur Entlastung der Kommunen von pflichtigen Aufgaben vom 4. Juni 2003 (GVBl. I S. 172 f.) sah sodann folgende Regelung zu den Schülerfahrtkosten vor:

§ 112
Schülerfahrtkosten

(1) Die Landkreise und kreisfreien Städte sind Träger der Schülerbeförderung für die Schülerinnen und Schüler an Schulen in öffentlicher Trägerschaft und an Ersatzschulen, die in ihrem Gebiet ihre Wohnung haben. Bei Schülerinnen und Schülern der beruflichen Schulen mit einem Berufsausbildungs- oder Arbeitsverhältnis tritt die im Ausbildungs- oder Arbeitsvertrag benannte Ausbildungs- oder Arbeitsstätte an die Stelle der Wohnung. Die Landkreise und kreisfreien Städte regeln das Nähere in eigener Verantwortung durch Satzung, wobei sie eine angemessene Elternbeteiligung sicherzustellen haben.

...

Durch Art. 17 des 1. BbgBAG wurde § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG wie folgt geändert:

§ 112
Schülerfahrtkosten

(1) ... Die Landkreise und kreisfreien Städte regeln das Nähere in eigener Verantwortung durch Satzung, wobei sie eine angemessene Kostenbeteiligung der nach der Satzung anspruchsberechtigten Schülerinnen und Schüler, bei minderjährigen Schülerinnen und Schülern der Eltern,

sicherzustellen haben.

...

Diese Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes trat am

1. August 2006 in Kraft (Art. 23 des 1. BbgBAG).

2. Das ÖPNV-Gesetz sah in der Fassung vom 29. Juni 2004 (GVBl. I S. 343 f.) folgende Regelung über die Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs vor:

§ 10
Finanzierung
des öffentlichen Personennahverkehrs

(1) Zur Finanzierung von Verkehrsleistungen, gesetzlichen Ausgleichsleistungen sowie zur Förderung von Investitionen in den öffentlichen Personennahverkehr stellt das Land Mittel nach § 8 Abs. 1 und 2 des Regionalisierungsgesetzes, nach § 10 Abs. 2 des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes sowie Mittel nach Maßgabe des Haushaltsplans zur Verfügung.

(2) Die kommunalen Aufgabenträger erhalten vom Land jährlich 50 Mio. Euro als zweckgebundene Zuweisung zur Unterstützung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben- und Ausgabenverantwortung nach § 3. Nach Durchführung der Prüfung gemäß § 6 des Regionalisierungsgesetzes wird dieser Betrag überprüft.

(3) Die Zuweisung nach Abs. 2 wird den Aufgabenträgern unter Berücksichtigung von Strukturmerkmalen, der Höhe der eigenen finanziellen Aufwendungen, des Umfangs des Verkehrsangebots und bestimmter Erfolgskomponenten (öffentliche Personennahverkehrsnachfrage) gewährt, soweit eine hinreichende verkehrliche Kooperation gewährleistet ist. Das für Verkehr zuständige Mitglied der Landesregierung wird zur näheren Bestimmung der Aufteilung der Zuweisung auf die einzelnen Aufgabenträger ermächtigt, durch Rechtsverordnung

1. die Kriterien und die Berechnungsgrundlagen,

2. die Anforderungen an die verkehrliche Kooperation der Aufgabenträger für den Erhalt der Zuweisung sowie

3. die Voraussetzungen, das Verfahren und die Zuständigkeiten für die Auszahlung der Zuweisung

zu regeln.

(4) Ergänzend zu den Zuweisungen können kommunale Aufgabenträger, Gemeinden oder Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs Fördermittel für Investitionen in Großvorhaben des Neubaus, des Ausbaus oder der Grunderneuerung von Infrastrukturanlagen des schienen- oder leitungsgebundenen öffentlichen Personennahverkehrs sowie für Investitionsprojekte von besonderer Landesbedeutung erhalten. Sie werden auf Antrag im Rahmen mittelfristiger Investitionsstrategien nach Maßgabe des Haushalts als Anteilsförderung gewährt.

Durch Art. 1 Nr. 5 des 3. ÖPNVG-ÄndG vom 18. Dezember 2006 erhielt § 10 folgenden Wortlaut:

§ 10
Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs

(1) Zur Finanzierung von Verkehrsleistungen, gesetzlichen Ausgleichsleistungen sowie zur Förderung von Investitionen in den öffentlichen Personennahverkehr stellt das Land Mittel nach den §§ 5 und 8 des Regionalisierungsgesetzes, nach § 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 3 des Entflechtungsgesetzes sowie Mittel nach Maßgabe des Haushaltsplanes zur Verfügung. Die Mittel nach dem Entflechtungsgesetz sind für Investitionen zur Verbesserung von Verkehrsverhältnissen des öffentlichen Nahverkehrs in den Gemeinden zu verwenden. Die Investitionen umfassen Ausgaben für einzelne Investitionsmaßnahmen der Aufgabenträger, der Gemeinden und der Verkehrsunternehmen sowie die mit der Vereinbarung von Verkehrsleistungen verbundenen Investitionen der Verkehrsunternehmen.

(2) Die kommunalen Aufgabenträger erhalten vom Land jährlich 83 Millionen Euro als zweckgebundene Zuweisung zur Unterstützung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben- und Ausgabenverantwortung nach § 3. Bei Veränderungen der Finanzierungsvoraussetzungen nach Absatz 1 Satz 1 wird dieser Betrag überprüft und gegebenenfalls angepasst.

(3) Erhalten die im Landesgebiet tätigen Verkehrsunternehmen in genereller Weise gesetzliche Ausgleichsleistungen für unentgeltliche oder verbilligte Beförderung einzelner Personengruppen im öffentlichen Personennahverkehr mit Ausnahme von Leistungen nach den §§ 145 bis 149 des Neunten Buches Sozialgesetzbuch, so verringern sich die nach Absatz 2 zur Verfügung stehenden Mittel um den Betrag der hierfür voraussichtlich anfallenden Ausgaben des Landes.

Die bisherigen Absätze 3 und 4 wurden - inhaltsgleich - die Absätze 4 und 5.

Zudem wurde durch Art. 1 Nr. 6 des 3. ÖPNVG-ÄndG § 10a mit folgendem Wortlaut eingefügt:

§ 10a
Ersetzung von Bundesrecht

§ 45a des Personenbeförderungsgesetzes wird durch § 10 Abs. 2 und 4 dieses Gesetzes ersetzt.

§ 45a des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) in der Fassung vom 29. Dezember 2003 (BGBl. I S. 3076) hatte folgenden Wortlaut:

§ 45a
Ausgleichspflicht
 

(1) Im Verkehr mit Straßenbahnen und Obussen sowie im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen nach den §§ 42 und 43 Nr. 2 ist dem Unternehmer für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs auf Antrag ein Ausgleich nach Maßgabe des Absatzes 2 zu gewähren, wenn und soweit

1. der Ertrag aus den für diese Beförderungen genehmigten Beförderungsentgelten zur Deckung der nach Absatz 2 Satz 2 zu errechnenden Kosten nicht ausreicht, und

2. der Unternehmer innerhalb eines angemessenen Zeitraums die Zustimmung zu einer Anpassung der in den genannten Verkehrsformen erhobenen Beförderungsentgelte an die Ertrags- und Kostenlage beantragt hat.

(2) Als Ausgleich werden gewährt 50 vom Hundert des Unterschiedsbetrages zwischen dem Ertrag, der in den in Absatz 1 genannten Verkehrsformen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs erzielt worden ist, und dem Produkt aus den in diesem Verkehr geleisteten Personen-Kilometern und den durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten. Als durchschnittliche verkehrsspezifische Kosten im Sinne dieser Vorschrift gelten die Kostensätze je Personen-Kilometer, die von den Landesregierungen oder den von ihnen durch Rechtsverordnung ermächtigten Behörden durch Rechtsverordnung nach Durchschnittswerten einzelner repräsentativer Unternehmen, die sparsam wirtschaften und leistungsfähig sind, pauschal festgelegt werden; dabei können entsprechend betrieblichen und verkehrlichen Besonderheiten unterschiedliche Kostensätze für den schienengebundenen und den nichtschienengebundenen Verkehr sowie für verschiedene Verkehrsregionen festgelegt werden. Der sich in Anwendung des Satzes 1 ergebende Ausgleichsbetrag wird für das Jahr 2004 um 4 vom Hundert, für das Jahr 2005 um 8 vom Hundert und vom Jahr 2006 an jeweils um 12 vom Hundert verringert.

(3) Den Ausgleich nach den Absätzen 1 und 2 gewährt das Land, in dessen Gebiet der Verkehr betrieben wird. Erstreckt sich der Verkehr auch auf das Gebiet eines anderen Landes, so wird dem Ausgleich der Teil der Leistungen zugrunde gelegt, der in dem jeweiligen Land erbracht wird.

(4) Über den Ausgleich entscheidet die Genehmigungsbehörde oder die von der Landesregierung bestimmte Behörde. Die Entscheidung kann mit Auflagen verbunden werden, die dazu bestimmt sind, die wirtschaftlichen Ergebnisse der in den in Absatz 1 genannten Verkehrsformen erbrachten Leistungen zu verbessern. Kommt der Unternehmer solchen Auflagen nicht oder nicht in vollem Umfange nach, so ist ein Ausgleich nur insoweit zu gewähren, wie er sich im Falle der Befolgung der Auflagen errechnet hätte.

Zum Inkrafttreten regelte Artikel 2 des 3. ÖPNVG-ÄndG in der mit Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg Teil I, vom 20. Dezember 2006, Seite 188, bekannt gemachten Fassung:

Art. 2

Art. 1 Nr. 5 tritt am 1. Januar 2008 in Kraft. Im Übrigen tritt dieses Gesetz am 1. Januar 2007 in Kraft.

Der Präsident des Landtages Brandenburg nahm am 8. Januar 2007 (GVBl. I S. 35) eine Berichtigung dieses Artikels wie folgt vor:

Art. 2

Art. 1 Nr. 6 tritt am 1. Januar 2008 in Kraft. Im Übrigen tritt dieses Gesetz am 1. Januar 2007 in Kraft.

3. Auf Betreiben einer Volksinitiative wurde § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG in der Fassung des Ersten Bürokratieabbaugesetzes durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes vom 14. April 2008 (GVBl. I S. 58) ersatzlos aufgehoben. Diese Änderung trat am 18. April 2008 in Kraft.

II.

Bereits die Vorgängerregelung des mit der hiesigen kommunalen Verfassungsbeschwerde angegriffenen § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG damals in der Fassung des Gesetzes zur Entlastung der Kommunen von pflichtigen Aufgaben vom 4. Juni 2003, führte zu rechtlichen Auseinandersetzungen zwischen dem Beschwerdeführer und dem Land Brandenburg. Da sich der Beschwerdeführer weigerte, § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG umzusetzen, erließ das Ministerium des Innern Anordnungsverfügungen sowie im Wege der Ersatzvornahme auch die entsprechenden Satzungsänderungen. Das verwaltungsgerichtliche Vorgehen des Beschwerdeführers hiergegen hatte insoweit Erfolg, als er vom Ministerium des Innern verpflichtet worden war, eine Regelung zur Kostenbeteiligung auch volljähriger anspruchsberechtigter Schülerinnen und Schüler in seine Satzung über die Schülerbeförderung aufzunehmen.

Nach dem Inkrafttreten der nunmehr streitbefangenen Regelung zum 1. August 2006 forderte das Ministerium des Innern den Beschwerdeführer erneut - mit Anordnungsverfügung vom 27. Oktober 2006 - auf, eine Kostenbeteiligung der anspruchsberechtigten volljährigen Schülerinnen und Schüler auf der Grundlage des § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG mit Wirkung ab 1. August 2006 sicherzustellen und drohte für den Fall der Nichtbefolgung wiederum die Ersatzvornahme an. Mit Bescheid vom 13. Februar 2007 erließ das Ministerium des Innern im Wege der Ersatzvornahme mit Anordnung der sofortigen Vollziehung die „Satzung zur Sicherstellung einer angemessenen Kostenbeteiligung an den notwendigen Kosten der Schülerbeförderung im Landkreis Ostprignitz-Ruppin“, die neben der Zahlungspflicht der Eltern minderjähriger Schülerinnen und Schüler eine solche auch der volljährigen Schülerinnen und Schüler vorsieht. Der Beschwerdeführer erhob hiergegen Klage vor dem Verwaltungsgericht Potsdam (Az.: 2 K 475/07). Sein Begehren um einstweiligen Rechtsschutz blieb ohne Erfolg.

Das Ministerium des Innern teilte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 7. Mai 2008 mit, daß es trotz der durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes bewirkten Aufhebung der angegriffenen Regelung mit Wirkung zum 18. April 2008 für den Geltungszeitraum der angegriffenen Regelung an der Ersatzvornahme festhalte.

III.

Mit der am 27. Juni 2007 erhobenen kommunalen Verfassungsbeschwerde macht der Beschwerdeführer geltend, daß er durch die seit dem 1. August 2006 geltende Fassung des § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG in seinem Recht auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV verletzt werde.

Auch § 10a sowie § 10 Abs. 2 und Abs. 4 ÖPNVG in der Fassung des 3. ÖPNVG-ÄndG vom 18. Dezember 2006 verletzten ihn in seinem Recht auf kommunale Selbstverwaltung in Ausprägung des strikten Konnexitätsgebots gemäß Art. 97 Abs. 3 LV.

1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde gegen das Schulgesetz sei zulässig. Selbst wenn das Gebot der Rechtswegerschöpfung auch für die kommunale Verfassungsbeschwerde gelte, könne der Beschwerdeführer nicht darauf verwiesen werden, zunächst den Ausgang der verwaltungsgerichtlichen Verfahren abzuwarten. Denn die Verfassungsbeschwerde sei im Hinblick auf die Tragweite der betreffenden Entscheidung nicht nur für den Beschwerdeführer, sondern für die Ausgestaltung der Kostenbeteiligung an den Schülerfahrtkosten und die Gestaltung der Kooperationsbeziehung zwischen Aufgabenträgern und Verkehrsunternehmen im Land Brandenburg, insbesondere im ländlichen Bereich, von allgemeiner Bedeutung. Der Beschwerdeführer sei in Bezug auf die in § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG geregelte Vorgabe, durch Satzung die angemessene Kostenbeteiligung der volljährigen Schülerinnen und Schüler sicherzustellen, auch beschwerdebefugt. Der Gesetzgeber greife mit dieser Regelung in die mit Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV garantierte Eigenverantwortung und Finanzhoheit des Beschwerdeführers ein. Der Beschwerdeführer werde bei der Entscheidung über das „Ob“, das „Wann“ und das „Wie“ der Aufgabenwahrnehmung, bei der eigenverantwortlichen Einnahmenbeschaffung und bei der Bewirtschaftung der Mittel beeinträchtigt.

§ 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG genüge nicht den Anforderungen, die an einen solchen Eingriff zu stellen seien. Der Landesgesetzgeber habe den Landkreisen mit § 112 Abs. 1 Satz 1 BbgSchulG die Trägerschaft über die Schülerbeförderung als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe übertragen. Die Landkreise hätten seitdem einen weitreichenden Entscheidungsspielraum erlangt, indem sie den Umfang der notwendigen Beförderungskosten und das Erstattungsverfahren selbständig regeln konnten und die Möglichkeit erhielten, erhebliche Einsparungen selbst zu realisieren. Verbunden damit sei das Recht der Landkreise, über die Erhebung eines Eigenanteils oder von Zuschüssen, Höchstbeiträgen oder Pauschalen für die Kostenerstattung und die Verfahrensbestimmungen im Rahmen ihrer jeweiligen finanziellen Möglichkeiten unter Beachtung der So-zialverträglichkeit und der räumlichen Struktur ihres Gebietes selbst zu entscheiden. Dies beinhalte auch die Entscheidung, über das „Ob“, „Wann“ und „Wie“ von Einschränkungen der Anspruchsberechtigung auf Schülerbeförderung und auf Schülerfahrtkostenerstattung selbst zu befinden. Damit einher gehe das den Landkreisen eingeräumte Recht, über die Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft, und somit über die Kostenbeteiligung eigenverantwortlich zu entscheiden. § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG entziehe dem Beschwerdeführer zwar nicht das Recht zur eigenverantwortlichen Gestaltung, schränke es jedoch hinsichtlich der Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenerledigung ein. Dem Beschwerdeführer werde zum einen der weite Ermessensspielraum entzogen, über die Kostenbeteiligung volljähriger Schülerinnen und Schüler selbst zu entscheiden. Andererseits werde sein Ermessensspielraum zur Festlegung des Kreises der Anspruchsberechtigten beeinträchtigt, indem die Kostenpflichtigkeit an die Anspruchsberechtigung gekoppelt werden - wer anspruchsberechtigt sei, müsse verpflichtet werden, sich zu beteiligen. Damit habe der Gesetzgeber in das Recht des Beschwerdeführers eingegriffen, selbst darüber zu entscheiden, wer anspruchsberechtigt sein soll, ob eine Kostenpflicht entstehe und wann dafür eine Satzung zu erlassen sei. Zwar werde dadurch nicht der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung berührt. Es liege jedoch ein Eingriff in den Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung vor, der gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße. Zwar könne der Gesetzgeber der Wahrnehmung der Selbstverwaltungsaufgaben durch Kommunen Richtung und Rahmen vorgeben. Er dürfe jedoch nicht ohne Not an Stelle der Selbstverwaltungskörperschaft eine ihr obliegende Angelegenheit gleichsam „durchentscheiden“. Dies sei jedoch mit § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG der Fall. Denn diese Regelung wirke sich als eine gesetzgeberisch angeordnete Kostenbeteiligungspflicht von anspruchsberechtigten volljährigen Schülerinnen und Schülern aus, ohne daß dem Beschwerdeführer eine eigene Gestaltungs- und Einflußmöglichkeit verbleibe. Dem Beschwerdeführer werde etwa die Möglichkeit genommen, insoweit an Stelle der regelmäßig einkommenslosen und unterhaltsberechtigten volljährigen Schülerinnen und Schüler etwa deren Eltern in Anspruch zu nehmen, oder - im Lichte der Ersetzung des § 45a PBefG - auf die Ausgabensituation bezogene entsprechende Lösungen mit den Verkehrsunternehmen zu finden. Diese Einschränkung des Gestaltungsspielraums sei nicht erforderlich und daher unverhältnismäßig. Der Gesetzgeber hätte die Vorgängerregelung beibehalten können oder auch verschiedene Optionen eröffnen und damit den Landkreisen die Entscheidung dem Grunde nach überlassen können, die volljährigen anspruchsberechtigten Schülerinnen und Schüler in die Kostenbeteiligung einzubeziehen. Dann wäre den Landkreisen ihr Gestaltungsspielraum verblieben, den sie etwa durch eine Einbeziehung der Eltern in die Kostenpflicht, soweit eine Unterhaltspflicht bestehe, oder durch Beschränkung des Kreises der Anspruchsberechtigten oder durch noch stärkere Ausrichtung nach sozialen Kriterien hätten ausnutzen können. Der Gesetzgeber hätte auch zwischen kreisfreien Städten, in denen Schülertickets viel weniger kosten, und Landkreisen differenzieren können. Es habe für den Gesetzgeber demnach durchaus Alternativlösungen zur Verwirklichung seiner auf Kosteneinsparungen gerichteten Konzeption zur Sicherung der Schülerbeförderung gegeben, die gleichermaßen geeignet und zugleich von geringerer Eingriffsintensität gewesen wären, als die gesetzliche Maßnahme. Auch eine Klarstellung aus Rechtsgründen, daß die Landkreise und kreisfreien Städte auch die volljährigen Schülerinnen und Schüler an den Fahrtkosten zu beteiligen haben, sei nicht notwendig gewesen. Es dränge sich gerade nicht auf, eine etwaige Ungleichbehandlung zwischen volljährigen, nicht mehr unterhaltsberechtigten Schülerinnen und Schülern sowie Eltern allein durch Heranziehung der volljährigen anspruchsberechtigten Schülerinnen und Schüler zu beseitigen. Zur Rechtfertigung der gesetzlichen Regelung könnten weder die Grundsätze der Einnahmebeschaffung dienen noch die Absicht, ernsthaften Konsolidierungswillen vornehmlich bei den leistungsschwachen Landkreisen im äußeren Entflechtungsraum erzeugen zu wollen und sie zu zwingen, Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften zu erheben. Gegen die streitbefangene Regelung des § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG spreche zudem, daß der frühere Ausgleichsanspruch der Verkehrsunternehmen für den verbilligten Schülerverkehr gemäß § 45a PBefG ab 1. Januar 2008 entfalle. Damit verbunden sei die Entstehung neuer Defizite, die von den pauschal an die kommunalen Auftraggeber für den „übrigen öffentlichen Personennahverkehr“ zufließenden Zuweisungen nicht gedeckt würden.

2. Auch hinsichtlich der angegriffenen Regelungen des ÖPNVG sei der Beschwerdeführer beschwerdebefugt. Wäre die Berichtigung wirksam, sei § 10 Abs. 2 und 4 ÖPNVG zum Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde bereits in Kraft. § 10a ÖPNVG, der - soweit die Berichtigung wirksam wäre - erst zum 1. Januar 2008 in Kraft getreten sei, wirke sich aber bereits zum Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde unmittelbar auf den Beschwerdeführer aus. Denn der Beschwerdeführer habe seine Haushaltsplanung und die Bewirtschaftung der Mittel für Schülerverkehr unter Beachtung von § 10 Abs. 3 ÖPNVG auszurichten, da sich die Zuweisungen des Landes an den Beschwerdeführer um den Betrag der gesetzlichen Ausgleichszahlungen an die Verkehrsunternehmen verringerten. Ab dem 1. Januar 2008 obliege dem Beschwerdeführer die Kompetenz zur Schülerverkehrsbewirtschaftung vollständig allein. § 10a i. V. m. § 10 Abs. 2 und Abs. 4 ÖPNVG verletze den Beschwerdeführer in seinem Recht aus Art. 97 Abs. 3 LV. Das Dritte Gesetz zur Änderung des ÖPNV-Gesetzes sei bereits fehlerhaft zustande gekommen, da es nochmals dem Landtag hätte zugeleitet werden müssen. Die Berichtigung dieses Gesetzes durch den Präsidenten des Landtages am 8. Januar 2007 setze daher kein verbindliches Recht. Die Berichtigung enthalte erhebliche materiell-rechtlich wirkende Regelungen. Anders als beim beschlossenen und so wörtlich am 20. Dezember 2006 verkündeten Dritten Gesetz zur Änderung des ÖPNVG seien die Änderungen des § 10 ÖPNVG bereits verbindliches Gesetz; die Ersetzungsregelung des § 10a ÖPNVG wäre hingegen erst ab 1. Januar 2008 in Kraft. Dem Präsidenten des Landtags sei jedoch eine Befugnis zur Rechtsetzung nicht gegeben. Folglich gelte Art. 2 in der am 18. Dezember 2006 vom Plenum des Landtags beschlossenen und am 20. Dezember 2006 ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündeten Fassung.

Auch wenn der Auffassung des Beschwerdeführers über das fehlerhafte Zustandekommen des Dritten Gesetzes zur Änderung des ÖPNV-Gesetzes nicht gefolgt werden würde, sei die Regelung des § 10a i. V. m. § 10 Abs. 2 und Abs. 4 ÖPNVG in der Fassung der Berichtigung vom 8. Januar 2007 mit Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV unvereinbar. Art. 97 Abs. 3 LV sei Prüfungsmaßstab, da es sich bei der Bewirtschaftung des Ausgleichs für verbilligten Schülerverkehr um eine öffentliche Aufgabe handele, für die gemäß § 45a Abs. 3 und Abs. 4 PBefG das Land sachlich zuständig gewesen sei. Nunmehr handele es sich um eine „neue“ Aufgabe i. S. v. Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV, zu deren Erfüllung die Landkreise und kreisfreien Städte durch Gesetz verpflichtet würden. Den Landkreisen, und somit dem Beschwerdeführer, entstünden durch die Übertragung der öffentlichen Aufgabe der Bewirtschaftung des Ausgleichs für verbilligten Schülerverkehr in gegenwärtig nicht abschätzbarer Höhe Mehrbelastungen schon durch Verwaltungs- und Personalkosten. Gleiches gelte, wenn der Schülerverkehr Gegenstand von Verkehrsverträgen und sonstigen Vereinbarungen mit den Verkehrsunternehmen werde. Der Gesetzgeber beachte nicht, daß er, wenn er eine staatliche Aufgabe in eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe umwandele, aufgrund von Art. 97 Abs. 3 LV selbst verpflichtet sei, eine sachlich fundierte, hinreichend bestimmte Berechnungs- und Finanzierungssicherheit gebende sowie den Ausgleich für entstehende Mehrbelastungen schaffende Gesetzesgrundlage zu regeln. Dieses Fehlverhalten des Gesetzgebers stelle eine Verletzung des Art. 97 Abs. 3 LV durch § 10a i. V. m. § 10 Abs. 2 und 4 ÖPNVG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des ÖPNVG dar.

Der Beschwerdeführer beantragt,

1. festzustellen, daß § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG in der Fassung des Art. 17 des Ersten Brandenburgischen Bürokratieabbaugesetzes vom 28. Juni 2006 (GVBl. I S. 74) sowie § 10a i. V. m. § 10 Abs. 2 und 4 ÖPNVG in der Fassung des Art. 1 Nr. 5 und 6 des Dritten Gesetzes zur Änderung des ÖPNVG vom 18. Dezember 2006 (GVBl. I S. 187, ber. S. 35) mit der Landesverfassung unvereinbar sind und das Recht des Beschwerdeführers auf Selbstverwaltung nach der Verfassung verletzen;

2. dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Der Landtag, die Landesregierung und der Landkreistag Brandenburg haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.

1. Der Landtag Brandenburg ist der Ansicht, daß bei Einbeziehung der Gesetzesmaterialien ein eindeutiger gesetzgeberischer Wille, den Art. 2 des 3. ÖPNV-ÄndG in der Form der berichtigenden Verkündung vom 8. Januar 2007 zu fassen, vorliege. Bei der Fassung vom 18. Dezember 2006 handele es sich um ein Redaktionsversehen, zu dessen Berichtigung der Präsident des Landtages befugt gewesen sei. Die Gesetzesbegründung zu Art. 2 des Gesetzentwurfes der Landesregierung, Drucksache 4/3532 (Anl. 1), belege dies, soweit es dort laute: „Die Ersetzung des § 45a PBefG durch Landesrecht erfolgt zum 1.1.2008, ...“. Dem Ausschuß für Infrastruktur und Raumordnung, der den Gesetzentwurf am 30. November 2006 abschließend behandelt habe, hätten zehn Änderungsanträge zu Art. 1 des Änderungsgesetzes vorgelegen. Eine Änderung der im Gesetzentwurf unter Art. 2 vorgesehenen Regelung zum Inkrafttreten sei dagegen offensichtlich nicht beabsichtigt gewesen. Die Annahme eines Änderungsantrages habe bei Art. 1 zur Aufnahme einer neuen Nr. 2 geführt, was zur Änderung der nachfolgenden Numerierungen geführt habe, so daß in der synoptischen Darstellung dem Gesetzentwurf mit 5 Nummern zu Art. 1 nunmehr 6 Nummern nach der Ausschußbefassung gegenübergestanden hätten. Dies habe zur Folge gehabt, daß die bisherige Nr. 5 „§ 10a - Ersetzung von Bundesrecht“ als neue Nr. 6 inhaltlich unverändert zur Beschlußfassung empfohlen worden sei. Auf die Beschlußempfehlung, Nr. 5 (alt) bzw. Nr. 6 (neu) unverändert anzunehmen, sei unmittelbar die Empfehlung zu Art. 2, die gleichfalls auf unveränderte Annahme gelautet habe, gefolgt. Unveränderte Annahme aber bedeute nach dem Gesetzentwurf, daß das Gesetz mit Ausnahme von Art. 1 Nr. 5, das heißt des neuen § 10a und damit der Ersetzung von § 45a PBefG durch Landesrecht, 2007 in Kraft treten sollte. Es sei offensichtlich übersehen worden, daß die Ergänzung des Art. 1 durch eine neue Nr. 2 mit ihren Folgeänderungen in der weiteren Numerierung auch eine Folgeänderung des Art. 2 bedingt hätte, um das so unverändert gewollte spätere Inkrafttreten des § 10a beizubehalten. Die erneute Einschaltung des Parlaments sei aus diesem Grunde zur Berichtigung des offensichtlichen Redaktionsversehens nicht erforderlich gewesen.

2. Die Landesregierung hält die kommunale Verfassungsbeschwerde für unzulässig, soweit der Beschwerdeführer moniere, er werde durch die Neuregelung verpflichtet, auch volljährige Schüler in den Kreis der Anspruchsberechtigten des öffentlich geförderten Schülerverkehrs im Sinne des § 112 BbgSchulG aufzunehmen, wodurch seine Satzungsautonomie eingeschränkt werde. Hier irre der Beschwerdeführer. Denn auch nach der angegriffenen Neuregelung verbleibe den Landkreisen und kreisfreien Städten die Möglichkeit, volljährige Schüler ganz aus dem Kreis der Anspruchsberechtigten auszuschließen. Regelungsgehalt der Änderung sei lediglich, daß von den volljährigen Schülern, sofern diese durch Satzung für anspruchsberechtigt erklärt worden seien, auch eine Kostenbeteiligung zu erheben sei, sowie die eigentlich selbstverständliche Klarstellung, daß die Landkreise und kreisfreien Städte sich hinsichtlich des Einzugs der Eigenbeteiligung bei minderjährigen Anspruchsberechtigten an die Eltern zu halten hätten und nicht etwa an die Schülerinnen und Schüler selbst, bei volljährigen Anspruchsberechtigten jedoch an diese selbst und nicht etwa an deren Eltern. Den Kreis der anspruchsberechtigten Schülerinnen und Schüler würden jedoch die Landkreise und kreisfreien Städte selbst durch ihre Satzung bestimmen, wie der Wortlaut des 2. Halbsatzes in § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG klarstelle.

Soweit der Beschwerdeführer darüber hinaus rüge, er werde in verfassungswidriger Weise verpflichtet, auch von anspruchsberechtigten volljährigen Schülern Eigenanteile zu erheben, sei die Kommunalverfassungsbeschwerde jedenfalls unbegründet. Zwar werde durch die Neuregelung der Schutzbereich des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung betroffen, da es sich bei der Schülerbeförderung um eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe handele. Verletzt sei das Recht des Beschwerdeführers auf kommunale Selbstverwaltung jedoch nicht, da die Neuregelung formal ordnungsgemäß zustande gekommen sei, in den Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts nicht und in dessen Randbereich nur in verfassungsgemäßer, insbesondere verhältnismäßiger Weise eingreife. Daß dem Anhörungserfordernis des Art. 97 Abs. 4 LV Genüge getan worden sei, ergebe sich bereits aus den Äußerungen der kommunalen Spitzenverbände im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens. Insbesondere sei die Neuregelung als Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung in deren Randbereich verhältnismäßig. Mit der Neuregelung sei das Ziel verfolgt worden, angesichts anhaltender politischer und rechtlicher Streitigkeiten über die Auslegung des § 112 Abs. 1 Satz 3 BbgSchulG in der Fassung des Gesetzes zur Entlastung der Kommunen von pflichtigen Aufgaben vom 4. Juni 2003 Rechtsklarheit zu schaffen. Zudem sollte die verfassungsrechtlich unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes mindestens gut vertretbare, wohl sogar gebotene Entscheidung, daß unabhängig von ihrem Lebensalter alle Personen, die anspruchsberechtigt hinsichtlich der öffentlich finanziell geförderten Schülerbeförderung seien, privilegierungs- und diskriminierungsfrei zur Leistung eines Eigenanteils herangezogen werden sollen, landeseinheitlich umgesetzt werden. Dies stelle ein legitimes gesetzgeberisches Ziel dar. Lediglich vorsorglich werde bemerkt, daß die Erhebung eines Eigenanteils - sei es von den Eltern minderjähriger Schüler, sei es von den volljährigen Schülern - kein verstecktes Schulgeld und keine rechtswidrige Benachteiligung von Kindern und Eltern im ländlichen Raum sei. Es könne auch nicht entfernt die Rede davon sein, daß der Gesetzgeber alle wesentlichen Aspekte des Sachgebietes im Sinne einer „Durchentscheidung“ selbst regeln würde. Die Neuregelung betreffe nur eine einzige unter zahlreichen Modalitäten der Ausgestaltung des Schülerverkehrs, nämlich die Frage der zu erhebenden Eigenbeteiligung, und auch diesbezüglich nur eine Grundsatzregelung ohne jegliche Vorgaben zur Höhe, Staffelung, Verwaltungsverfahren usw.. Manches spreche sogar dafür, daß die angegriffene Norm materiell überhaupt keine Neuregelung, sondern lediglich eine Präzisierung darstelle. Als „Klarstellung“ sei sie denn auch in der Begründung zum Gesetzentwurf bezeichnet, ohne daß dem, soweit ersichtlich, im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren widersprochen worden sei. Dafür spreche auch, daß den Materialien zur Gesetzgebung im Jahr 2003 keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen seien, daß der Gesetzgeber die volljährigen Schüler im Vergleich zu den minderjährigen Schülern privilegieren wollte. Die Formulierung „Elternbeteiligung“ dürfte sich so erklären, daß in der parlamentarischen Beratung erwogen worden sei, den Kreis der Anspruchsberechtigten schon durch Gesetz auf die vollzeitschulpflichtigen Schüler (die immer minderjährig seien) zu beschränken. Es bestehe nämlich kein sachlicher Grund dafür, minderjährigen Schülern bzw. deren Eltern eine Eigenbeteiligung aufzubürden, anspruchsberechtigte volljährige Schüler jedoch voll umfänglich zu subventionieren. Zwar haben volljährige Schüler typischer Weise kein eigenes Arbeitseinkommen, dies sei jedoch bei minderjährigen Schülern ebensowenig der Fall. Ebenso hätten beide Altersgruppen gleichermaßen - auch bezüglich der für die Ausbildung erforderlichen Transportkosten - einen Unterhaltsanspruch gegen ihre Eltern nach §§ 1601, 1603 Abs. 2 Satz 2 Bürgerliches Gesetzbuch. Zudem unterlägen volljährige Schüler, anders als regelmäßig die minderjährigen Schüler, nicht der gesetzlichen Schulpflicht. Es wäre nicht zu rechtfertigen, denjenigen Schülern, die freiwillig die Schule besuchen, großzügigere Zuschüsse zu gewähren als denjenigen, die dies aufgrund staatlicher Verpflichtung tun und denen der Staat es daher zuvörderst auch materiell ermöglichen müßte, dieser Verpflichtung nachzukommen. Aber auch dann, wenn dieser Auslegung nicht gefolgt und von einer Neuartigkeit der Verpflichtung ausgegangen werden würde, auch anspruchsberechtigte volljährige Schüler zu einem Eigenanteil heranzuziehen, hätte die Neuregelung lediglich ein Verhalten zur Pflicht erklärt, das bereits vor der Neuregelung zulässig gewesen sei, aufgrund des Gleichheitssatzes der Landesverfassung geboten oder jedenfalls naheliegend gewesen sei, sich wegen der schlechten Hauhaltslage der Landkreise und kreisfreien Städte aufgedrängt habe und daher von der großen Mehrheit derselben bereits praktiziert worden sei. Auch daher liege allenfalls eine moderate Weiterentwicklung des Gesetzes und somit ein denkbar wenig intensiver Eingriff in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung vor.

Die sich gegen § 10 Abs. 2 und Abs. 4 des ÖPNVG und gegen § 10a ÖPNVG richtende kommunale Verfassungsbeschwerde sei insgesamt unzulässig.

Soweit sich der Beschwerdeführer gegen die unberichtigte Version des ÖPNV-Gesetzes wende, sei die kommunale Verfassungsbeschwerde bereits nicht statthaft, da deren Gegenstand nur ein „Gesetz“ oder eine „Rechtsvorschrift“, nicht jedoch eine „Nicht-Norm“ sein könne. Die Behörden des Landes gingen von der Geltung des berichtigten Gesetzes aus und würden vom Beschwerdeführer auch nur dessen Einhaltung, nicht die Einhaltung des „unberichtigten“ Gesetzes verlangen. Die grundsätzlich zulässige Berichtigung des redaktionellen Fehlers durch den Präsidenten des Landtags habe den mit der Verkündung verlautbarten Geltungsanspruch des „unberichtigten“ Gesetzes im Umfang der Berichtigung aufgehoben.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde sei auch unzulässig, soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 97 Abs. 3 LV rüge. Es sei von vornherein ausgeschlossen, daß Art. 97 Abs. 3 verletzt sei, da dieser sich ausweislich des eindeutigen Normtextes nur auf die Übertragung pflichtiger Aufgaben beziehe. Insoweit fehle es bereits an der Beschwerdebefugnis. Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 ÖPNVG sei die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung im ÖPNV jedoch eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe der Landkreise und kreisfreien Städte. Diese Rechtslage habe schon vor der angegriffenen Novellierung des ÖPNVG bestanden. Selbst wenn dem Beschwerdeführer durch das angegriffene Gesetz neue Aufgaben übertragen worden wären, würde es sich demnach nicht um pflichtige handeln. Die Bereitstellung von Geld zur Erfüllung einer freiwilligen Aufgabe zwinge den Beschwerdeführer nicht, diese auch zu erfüllen. Wenn er die Aufgabe nicht wahrnehme und Zuschüsse für den ÖPNV einstelle oder reduziere oder keine Mittel zum Ausgleich für reduzierte Ausbildungstarife bereitstellen wolle, obwohl ihm entsprechende Landesmittel zur Verfügung stehen, so könne er dies tun. Eine Verpflichtung zur Wahrnehmung der Aufgabe durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes bestehe nicht. Abgesehen davon habe der Beschwerdeführer eine finanzielle Mehrbelastung nicht substantiiert dargelegt. Auffällig sei zunächst, daß durch die angegriffene Änderung von § 10 Abs. 2 ÖPNVG die vom Land an die Aufgabenträger ausgereichte Summe von 50 Mio. Euro auf 83 Mio. Euro erhöht werde. Die Landkreise und kreisfreien Städte erhielten somit nicht weniger, sondern mehr Geld vom Land. Hinsichtlich der eigentlichen Aufgabenerfüllung sei daher mit Sicherheit keine Mehrbelastung, sondern eine Vergrößerung des Spielraums des Beschwerdeführers zu erwarten. Die pauschale Behauptung von Mehrausgaben sei auch hinsichtlich der Verwaltungskosten ungenügend. Die Landkreise und kreisfreien Städte seien seit jeher für die Sicherstellung des ÖPNV auch für zuschußbedürftige Bevölkerungsgruppen zuständig und hätten daher ohnehin die Aufgabe der Ausreichung von Zuschüssen an die Unternehmen. Das bisher aufgrund von § 45a PBefG bestehende Parallelsystem sollte gerade nicht beibehalten und auf die Landkreise und kreisfreien Städte „übertragen“ werden, sondern ganz wegfallen. Lediglich die bisher nach § 45a PBefG aufgewandten Mittel sollten den Landkreisen und kreisfreien Städten übertragen werden. Die Verwaltung des Beschwerdeführers müsse sich daher nicht in ein neues Zuschußsystem einarbeiten. Die Bewirtschaftung der zusätzlich 37 (ursprünglich 35) Mio. Euro solle vollständig innerhalb des bestehenden, für die Aufgabenträger „altbewährten“ Systems erfolgen. Weder werde sich die Anzahl der Verhandlungspartner erhöhen, noch würden mehr rechnerische oder gesellschaftliche Parameter als bisher zu berücksichtigen sein. Die besonderen Belange der Auszubildenden habe der Beschwerdeführer schon bisher innerhalb des allgemeinen Systems im Blick haben müssen. Bei der Ermittlung des Zuschußbedarfs im Bereich des Ausbildungsverkehrs müsse der Beschwerdeführer künftig sogar nicht mehr in Betracht ziehen, daß die Unternehmen zusätzlich Landeszuschüsse nach dem „2. Ausgleichsregime“ erhielten, was die Berechnungen durch Wegfall von Variablen vereinfachen dürfte. Somit spreche trotz des Zuwachses an zur Verfügung stehendem Geld keine Plausibilität für einen höheren Verwaltungs- und Personalaufwand, sondern für einen gleichbleibenden oder gar sinkenden.

B.