In den Verfahren über die kommunalen Verfassungsbeschwerden

1. Gemeinde Pretschen,
vertreten durch das Amt Märkische Heide,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Klein Leuthener Weg 2a, 15913 Groß Leuthen,

Beschwerdeführerin zu 1.,

2. Gemeinde Rangsdorf,
vertreten durch das Amt Rangsdorf,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Kienitzer Str. 12, 15834 Rangsdorf,

Beschwerdeführerin zu 2.,

- VfGBbg 53/98 -

3. Gemeinde Breydin,
vertreten durch das Amt Biesenthal-Barnim,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Plottkeallee 5, 16359 Biesenthal,

Beschwerdeführerin zu 3.,

- VfGBbg 3/99 -

Verfahrensbevollmächtigte der Beschwerdeführerinnen zu 1. bis 3.:Rechtsanwälte v. W., F. und M.,

betreffend Art. 1 § 1 Abs. 3, § 2 Abs. 2 und 3, § 3, § 4 Abs. 2 und § 7 des Gesetzes zur rechtlichen Stabilisierung der Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung und zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg vom 6. Juli 1998 (GVBl. I S. 162)

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr.Jegutidse, Dr. Knippel, Weisberg-Schwarz und Prof. Dr. Will

auf die mündliche Verhandlung vom 20. Januar 2000

für R e c h t erkannt:

2. Den Beschwerdeführerinnen sind ein Viertel ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten.

G r ü n d e :

A.

Gegenstand der Kommunalverfassungsbeschwerden sind Vorschriften des Gesetzes zur rechtlichen Stabilisierung der Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung (im Folgenden: ZwVerbStabG), die auf eine rückwirkende Heilung von Mängeln bei der Gründung von Wasserzweckverbänden abzielen.

I.

Nach der Wiedererlangung ihrer kommunalen Selbstverwaltung durch das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (DDR-KV) vom 17. Mai 1990 gründeten zahlreiche Gemeinden zur Bewältigung des erheblichen Nachholbedarfs im Bereich der Wasserwirtschaft Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung. Im Land Brandenburg bestehen derzeit etwa 80 derartige Zweckverbände im Bereich der Wasserwirtschaft.

Als Rechtsgrundlage für die Gründung der Zweckverbände wurde - soweit dieser Aspekt damals überhaupt Beachtung fand - entweder § 61 DDR-KV für sich oder ergänzt durch das Reichszweckverbandsgesetz (RZwVerbG) vom 7. Juni 1939 in seiner letzten Fassung angesehen. Am 31. Dezember 1991 ist das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg (GKG) vom 19. Dezember 1991 in Kraft getreten, das die Bildung und Rechtsstellung der Zweckverbände im einzelnen regelt.

Zahlreiche Verbandsgründungen ab dem 3. Oktober 1990 genügten nicht den gesetzlichen Anforderungen. Zum Teil waren Zweckverbände ohne entsprechende Beschlüsse der Gemeindevertretungen gebildet worden oder es fehlte an Willenserklärungen der Außenvertretungsberechtigten zu der Verbandssatzung. Die Verbandssatzungen selbst genügten häufig nicht den gesetzlichen Mindestanforderungen. Daneben waren nicht selten die vorgeschriebenen öffentlichen Bekanntmachungen entweder überhaupt nicht oder fehlerhaft erfolgt. Ungeachtet dieser - zunächst nicht erkannten - Mängel nahmen die Zweckverbände in der Folgezeit ihre Aufgaben wahr, investierten in häufig weit über den tatsächlichen Bedarf hinausgehende Abwasserentsorgungsanlagen, nahmen Kredite und Fördergelder in Anspruch und begannen mit der Erhebung von Abgaben. Etwa ab 1995 wurden die Mängel bei der Gründung der Zweckverbände durch verschiedene verwaltungsgerichtliche Entscheidungen offenbar. Ihnen lagen in der Regel Abgabenstreitigkeiten zugrunde, in denen die Verwaltungsgerichte die Wirksamkeit der Gebührensatzungen überprüften und dabei inzident feststellten, daß der Zweckverband nicht wirksam gegründet worden war und deshalb keine Abgaben erheben konnte. Infolge dieser Gerichtsentscheidungen entwickelten oder verstärkten sich in den Zweckverbänden, nicht zuletzt durch die erheblichen Verbindlichkeiten gerade der Wasserzweckverbände bedingt, Bestrebungen einzelner Verbandsmitglieder, sich vom Zweckverband zu lösen.

Mit dem Gesetz zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit von Zweckverbänden (Zweckverbandssicherungsgesetz - ZwVerbSG -) vom 4. Dezember 1996 unternahm das Land einen ersten Versuch zur nachträglichen Heilung der nach damaligem Erkenntnisstand unterlaufenen Gründungsfehler. Das ZwVerbSG ordnete sowohl für die auf der Grundlage des GKG als auch für die vor dessen Inkrafttreten gegründeten Zweckverbände die Unbeachtlichkeit von Verstößen gegen die Vertretungsberechtigung sowie von Form- und Verfahrensfehlern an. Voraussetzung einer Heilung war unter anderem, daß die Verbandsatzung selbst keine inhaltlichen Mängel aufwies und die Gemeinden durch Entsendung stimmberechtigter Vertreter für die Verbandsversammlung und deren mehrmalige Teilnahme an den Sitzungen als Verbandsmitglieder aufgetreten waren (§ 1 Abs. 1ZwVerbSG).

Im Laufe des Jahres 1997 stellte sich - wiederum durch verschiedene Gerichtsentscheidungen - heraus, daß die Heilungsvorschriften zu kurz griffen. So verneinte das Verfassungsgericht Sachsen-Anhalt für die Zeit bis zum Inkrafttreten des dortigen GKG die Fortgeltung des RZwVerbG in Sachsen-Anhalt und sah auch in § 61 DDR-KV keine ausreichende Grundlage für die Bildung einer öffentlichen Körperschaft (Urteil vom 3. Juli 1997 - LVG 12/97 -, LVerfGE 7, 251). Das hatte zur Folge, daß die zwischen dem 3. Oktober 1990 und dem Inkrafttreten des dortigen GKG gegründeten Zweckverbände mangels gesetzlich bestimmter Rechtspersönlichkeit nicht als rechtsfähige Körperschaften hatten entstehen können und schon aus diesem Grunde ungeachtet sonstiger Gründungsmängel und ihrer eventuellen Heilung rechtlich nicht existierten. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg führte zu dem brandenburgischen ZwVerbSG aus, daß eine Heilung nach diesem Gesetz nur in Betracht komme, wenn die Vertreter der Gemeinden durch Beschlüsse der Gemeindevertretungen zu einer Beitrittserklärung legitimiert gewesen seien. Im übrigen könne das ZwVerbSG keine materiellen Mängel der Gründungssatzung heilen (Urteile vom 14. August 1997 - 2 D 33/96.NE - und vom 18. Dezember 1997 - 2 D 16/97.NE -).

Der Landesgesetzgeber hat unter anderem als Reaktion auf diese Gerichtsentscheidungen das hier in Teilen angegriffene ZwVerbStabG vom 6. Juli 1998 erlassen. Das Gesetz erfaßt anders als das ZwVerbSG nur Zweckverbände im Bereich der Wasserwirtschaft. Inhaltlich geht es über das ZwVerbSG hinaus, indem es den vor dem Inkrafttreten des GKG gegründeten Wasserzweckverbänden die Rechtsstellung eines Zweckverbandes nach dem RZwVerbG zuspricht (§ 1 Abs. 3 ZwVerbStabG). Außerdem sieht es eine Heilung auch bei fehlenden Beschlüssen der Vertretungskörperschaften zur Verbandsbildung vor (§ 2 Abs. 2 ZwVerbStabG), erfaßt in weiterem Umfang Mängel bei der Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung (§§ 2 Abs. 1 Ziffer 5, 3 ZwVerbStabG) und heilt auch materielle (inhaltliche) Mängel der Verbandssatzung (§§ 6 ff. ZwVerbStabG). Die Feststellung der Heilung von Gründungsmängeln obliegt zufolge § 14 ZwVerbStabG der Aufsichtsbehörde, deren Entscheidungen im Verwaltungsstreitverfahren angegriffen werden können (§ 14 Abs. 2ZwVerbStabG).

Die wesentlichen Vorschriften des Gesetzes (unter Hervorhebung der angegriffenen Bestimmungen) lauten:

§ 1
Geltungsbereich

(1) Dieses Gesetz gilt für die seit dem 3. Oktober 1990 bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes fehlerhaft gegründeten Zweckverbände, denen Aufgaben der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung oder eine der beiden Aufgaben übertragen worden sind.

(2) Wirksame Neugründungen von Zweckverbänden für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung vor Inkrafttreten dieses Gesetzes bleiben unberührt. Mit dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Neugründung gilt der vorherige Zweckverband als aufgelöst und der neugegründete Zweckverband als sein Rechtsnachfolger, wenn der neugegründete Zweckverband die gleichen Aufgaben und Mitglieder aufweist; andernfalls besteht der vorherige Zweckverband mit seinen verbliebenen Aufgaben und Mitgliedern fort. Ist eine Auseinandersetzung erforderlich und bisher unterblieben, ist sie unverzüglich nachzuholen.

(3) Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung, die in der Zeit vom 3. Oktober 1990 bis zum Inkrafttreten des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg gegründet worden sind, haben mit dem Zeitpunkt ihres Entstehens, gegebenenfalls aufgrund dieses Gesetzes, die Eigenschaft einer juristischen Person des öffentlichen Rechts erlangt; sie besitzen seit diesem Zeitpunkt die Rechtsstellung eines Zweckverbandes nach dem Zweckverbandsgesetz vom 7. Juni 1939 (RGBl. I S. 979), zuletzt geändert durch Verordnung vom 24. Juli 1941 (RGBl. I S. 464).

§ 2
Form- und Verfahrensfehler

(1) Die Verletzung von Form- und Verfahrensvorschriften bei der Bildung und Entstehung von Zweckverbänden ist unbeachtlich. Form- und Verfahrensvorschriften im Sinne des Satzes sind insbesondere Vorschriften über:

1. die Beschlußfassung der künftigen Verbandsmitglieder über die Bildung des Zweckverbandes,

2. die Vertretung der künftigen Verbandsmitglieder bei der Bildung des Zweckverbandes,

3. die Vereinbarung der Verbandssatzung zur Bildung des Zweckverbandes,

4. die Genehmigung der Verbandssatzung und

5. die öffentliche Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung.

(2) Fehlende oder nicht feststellbare Beschlüsse der Vertretungskörperschaft zur Verbandsbildung stehen einer Verbandsbildung mit dieser Gemeinde nicht entgegen, wenn die Gemeinde in der Folgezeit als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Dies ist insbesondere der Fall, wenn stimmberechtigte Vertreter mit Kenntnis der Vertretungskörperschaft für die Gemeinde mehrmals an den Sitzungen der Verbandsversammlung teilgenommen und sich an Beschlußfassungen beteiligt haben.

(3) Fehlende oder nicht feststellbare Willenserklärungen zur Bildung des Zweckverbandes stehen einer Verbandsbildung mit denjenigen Gemeinden nicht entgegen, die gemäß Absatz 2 als Verbandsmitglieder aufgetreten sind. Die Mitwirkung von Gemeinden an der Bildung des Zweckverbandes, die nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt Verbandsmitglied geworden sind, steht einer Verbandsbildung der anderen Gemeinden nicht entgegen.

(4) Die Genehmigung der Verbandssatzung gilt als erteilt, wenn die Aufsichtsbehörde von dem Zweckverband Kenntnis erlangt und nicht innerhalb von sechs Monaten der Verbandssatzung widersprochen hat. Ändert sich der Inhalt der Verbandssatzung aufgrund der §§ 7 bis 13, bleibt die Wirksamkeit der Genehmigung dieser Verbandssatzung unberührt.

§ 3
Zeitpunkt des Entstehens des Zweckverbandes

(1) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Verbandssatzung vollständig oder in wesentlichen Teilen unterblieben, so gilt als Zeitpunkt des Entstehens des Verbandes der Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung der Genehmigung, sofern in der Verbandssatzung kein späterer Zeitpunkt bestimmt ist.

(2) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung der Verbandssatzung unterblieben, so gilt als Zeitpunkt des Entstehens des Zweckverbandes der Tag, nach dem die Verbandssatzung vollständig oder in ihren wesentlichen Teilen öffentlich bekanntgemacht worden ist, sofern diese keinen späteren Zeitpunkt bestimmt.

(3) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung vollständig oder in wesentlichen Teilen unterblieben, so gilt als Zeitpunkt des Entstehens des Zweckverbandes der Tag nach der vollständigen Bekanntmachung einer Satzung zur Änderung der Verbandssatzung oder einer sonstigen Satzung des Verbandes. Diese Satzungen sind auch dann wirksam, wenn die Beschlußfassung und die öffentliche Bekanntmachung vor der Entstehung des Zweckverbandes erfolgt sind.

(4) Die öffentliche Bekanntmachung einer Satzung nach den Absätzen 1 bis 3 ist nicht deshalb fehlerhaft, weil sie durch eine unzuständige Behörde oder in einer anderen als der durch Rechtsvorschrift vorgeschriebenen Bekanntmachungsform erfolgt ist, sofern diese Bekanntmachung geeignet war, die Satzung allen betroffenen Einwohnern zur Kenntnis zu bringen. Ist der Tag der Bekanntmachung nicht bestimmbar, gilt der letzte Tag des Monats der Bekanntmachung als Tag der Bekanntmachung.

(5) Ist die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung und der Verbandssatzung vollständig oder in wesentlichen Teilen unterblieben, entsteht der Zweckverband zu dem in Absatz 3 bestimmten Zeitpunkt erst mit der Bekanntmachung nach § 14 Abs. 1.

§ 4
Beitritt und Ausscheiden von Verbandsmitgliedern

(1) Die §§ 2 und 3 gelten für den Beitritt und das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern entsprechend, soweit in den Absätzen 2 und 3 keine abweichende Regelung getroffen wird.

(2) Fehlende oder nicht feststellbare Beschlüsse der Vertretungskörperschaften zum Verbandsbeitritt oder zum Ausscheiden aus dem Zweckverband, fehlende oder nicht feststellbare Anträge von beitretenden oder ausscheidenden Gemeinden sowie fehlende oder nicht feststellbare Satzungsänderungsbeschlüsse der Verbandsversammlungen zum Beitritt oder Ausscheiden sind unbeachtlich, wenn die Beteiligten den Beitritt oder das Ausscheiden tatsächlich vollzogen haben. Der Beitritt gilt als vollzogen, wenn die Gemeinde entsprechend § 2 Abs. 2 als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Das Ausscheiden gilt als vollzogen, wenn die Auseinandersetzung der Beteiligten erfolgt ist oder die ausscheidende Gemeinde nach Kundgabe ihres Ausscheidungswillens ohne Widerspruch des Zweckverbandes über einen Zeitraum von mindestens einem Jahr nicht mehr als Verbandsmitglied aufgetreten ist.

(3) Änderungen im Mitgliederbestand, die nicht bekanntgegeben worden sind, macht die Aufsichtsbehörde spätestens mit der Bekanntmachung nach § 14 Abs. 1 bekannt. Die Änderungen werden mit der Bekanntmachung nach § 14 Abs. 1 zu dem Zeitpunkt wirksam, zu dem der Beitritt oder das Ausscheiden vollzogen worden ist. Die Aufsichtsbehörde stellt in ihrer Bekanntmachung den Zeitpunkt fest.

...

§ 6
Inhalt der Verbandssatzung

(1) Weist die Verbandssatzung eines Zweckverbandes einzelne Bestimmungen, die nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg zum notwendigen Satzungsinhalt gehören, nicht auf oder sind diese Bestimmungen fehlerhaft, steht dies nach Maßgabe der §§ 7 bis 13 einer Verbandsbildung nicht entgegen.

(2) Für Zweckverbände, die nach dem Zweckverbandsgesetz gegründet worden sind, gilt Absatz 1 entsprechend. Entspricht die Verbandssatzung nicht den Vorschriften des Zweckverbandsgesetzes, die an den notwendigen Satzungsinhalt höhere Anforderungen stellen als das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg, gilt die tatsächliche Übung des Zweckverbandes als vereinbart. Ist eine tatsächliche Übung nach Satz 2 nicht feststellbar, gelten die Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg als vereinbart.

...

§ 7
Verbandsmitglieder

(1) Fehlt in der Verbandssatzung ein Mitgliederverzeichnis oder ist das Mitgliederverzeichnis nicht vollständig, gelten als Verbandsmitglieder die Gemeinden, die in der Verbandssatzung oder einer späteren Satzung des Zweckverbandes aufgeführt werden. Neben den Verbandsmitgliedern nach Satz 1 gelten die Gemeinden als Verbandsmitglieder, die gemäß § 2 Abs. 2 als Verbandsmitglieder aufgetreten sind.

(2) Gemeinden, die keine Beschlüsse zur Verbandsbildung gefaßt haben, keine Willenserklärung zur Verbandsbildung abgegeben haben und auch nicht gemäß § 2 Abs. 2 als Verbandsmitglieder aufgetreten sind, gelten nicht als Verbandsmitglieder. Sind solche Gemeinden in der Verbandssatzung als Verbandsmitglieder aufgeführt, steht dies einer Verbandsbildung der anderen Gemeinden nicht entgegen.

...

§ 14
Feststellung und Bekanntmachung der Zweckverbände
und ihrer Verbandssatzung

(1) Die zuständige Aufsichtsbehörde stellt unverzüglich nach Inkrafttreten dieses Gesetzes fest und macht in ihrem amtlichen Veröffentlichungsblatt bekannt:

1. die Zweckverbände, die nach den Vorschriften dieses Gesetzes als entstanden gelten, sowie den Zeitpunkt ihres Entstehens und, soweit erfolgt, ihrer Auflösung;

2. die Gründungssatzung der Zweckverbände, ihre Änderungssatzungen sowie ihre im Zeitpunkt dieser Bekanntmachung geltenden Verbandssatzungen in der jeweils nach den Vorschriften dieses Gesetzes geltenden Fassung.

Die Verbandsmitglieder haben in der für ihre Bekanntmachung vorgeschriebenen Form auf die Bekanntmachungen nach Satz 1 hinzuweisen.

(2) Die Feststellungen nach Absatz 1 werden gegenüber den betroffenen Zweckverbänden und Gemeinden durch Verwal-tungsakt getroffen, der ihnen bekanntzugeben ist. Der Verwaltungsakt kann unmittelbar mit der Klage im Verwaltungsstreitverfahren angefochten werden; die Klage hat keine aufschiebende Wirkung. Fehlerhafte Feststellungen zur Verbandsmitgliedschaft sowie zum Inhalt der Verbandssatzung berühren nicht die Entstehung des Zweckverbandes.

...

§ 16
Erleichterter Austritt

(1) Verbandsmitglieder, deren Vertretungskörperschaften keinen Beschluß zur Verbandsbildung gefaßt haben, sowie Verbandsmitglieder der Zweckverbände, deren Verbandssatzung aufgrund des § 10 Abs. 2 geändert wird, können innerhalb eines Monats nach der Bekanntmachung gemäß § 14 Abs. 1 ihren Austritt aus dem Zweckverband erklären.

(2) Der Austritt bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 vorliegen, die Auseinandersetzung der Beteiligten geregelt ist und dringende Gründe des öffentlichen Wohls nicht entgegenstehen. Falls sich die Beteiligten über die Auseinandersetzung nicht einigen, entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde.

(3) Ein Austritt nach den Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg bleibt unberührt.

II.

Die drei beschwerdeführenden Gemeinden haben sich nach dem 3. Oktober 1990 in unterschiedlicher Weise an Wasserzweckverbänden beteiligt.

1. Der Bürgermeister der Beschwerdeführerin zu 1. erklärte im Januar 1991 in einem Schreiben gegenüber der Kreisverwaltung, daß die Gemeindevertretung dem Anschluß an eine Abwasseranlage in Alt-Schadow zustimme. Im März 1991 unterzeichnete er zusammen mit den Bürgermeistern von Nachbargemeinden eine Erklärung, wonach dem Anschluß der Gemeinde an die Gemeinschaftskläranlage Alt-Schadow zugestimmt werde. Die Verbandssatzung des Wasser- und Abwasserverbandes Alt-Schadow wurde im April 1992 beschlossen und im Juli 1992 bekanntgemacht. Im Mitgliederverzeichnis der Verbandssatzung ist die Beschwerdeführerin zu 1. als Mitglied aufgeführt. Ein Beschluß ihrer Gemeindevertretung über die Mitgliedschaft im Zweckverband liegt indes nicht vor. Gleichwohl haben Vertreter der Gemeinde in der Folgezeit an Verbandsversammlungen und vergleichbaren Sitzungen des Zweckverbandes teilgenommen und an Beschlüssen mitgewirkt. Zudem ist die Verbandsumlage gezahlt und die Beschwerdeführerin zu 1. an das Abwassernetz des Verbandes angeschlossen worden.

Die Aufsichtsbehörde hat im Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG mit Verwaltungsakt vom 10. November 1999 festgestellt, daß der Wasserzweckverband Alt Schadow als am 4. Juli 1992 entstanden gilt und die Beschwerdeführerin zu 1. seitdem Mitglied dieses Verbandes sei.

2. Im Fall der Beschwerdeführerin zu 2. haben die Gemeindevertretungen der Beschwerdeführerin zu 2. und der Gemeinde Groß Machnow im März 1993 in einer gemeinsamen Sitzung den Beschluß gefaßt, die Aufgaben der Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung dem Amt Rangsdorf zu übertragen. Dem stimmte das Amt zu und faßte den Beschluß, für die beiden Gemeinden dem Zweckverband Komplexsanierung Mittlerer Süden (KMS) beizutreten. Der Zweckverband beschloß im Juli 1993 die Aufnahme des Amtes Rangsdorf für die beiden Gemeinden. Als Mitglieder wurden jedoch in der Verbandssatzung sowie den weiteren Unterlagen die beiden Gemeinden selbst geführt. In der Folgezeit nahmen Vertreter der Beschwerdeführerin zu 2. regelmäßig an Verbandsversammlungen teil.

Bezüglich des Zweckverbandes KMS ist das Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG noch nicht abgeschlossen. Die zuständige Aufsichtsbehörde geht indes in einer vorläufigen Einschätzung vom 4. Februar 1999 von einer Mitgliedschaft der Beschwerdeführerin zu 2. im Zweckverband KMS seit 1993 aus.

3. Die Beschwerdeführerin zu 3. ist Rechtsnachfolgerin der ehemaligen Gemeinde Tuchen-Klobbicke. Im Februar 1991 verabschiedeten Vertreter verschiedener Gemeinden, unter anderem der Gemeinde Tuchen-Klobbicke, eine Gründungserklärung für den Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserentsorgung Eberswalde (ZWAE). Im April 1991 wurde die Satzung des Zweckverbandes beschlossen. An der Sitzung nahm für die Gemeinde Tuchen-Klobbicke ihr damaliger Bürgermeister teil. Dessen Unterschrift unter der Satzung fehlt indes. Der Zweckverband ließ sich zunächst als privatrechtlicher Verein in das Vereinsregister beim Amtsgericht Eberswalde eintragen. Im Februar 1993 beschloß der Zweckverband eine Satzung, die vom Landrat genehmigt und veröffentlicht wurde. Die Satzung wurde vom Bürgermeister der Gemeinde Tuchen-Klobbicke nicht unterzeichnet. Ein entsprechender Beschluß der Gemeindevertretung fehlt ebenfalls. Es findet sich allerdings eine vom damaligen Bürgermeister und dem damaligen Amtsdirektor unterschriebene Erklärung für das Zweckverbandsmitglied Tuchen-Klobbicke, wonach der Satzungsänderung zugestimmt werde. Nach der Verbandsgründung hat der Bürgermeister kontinuierlich an den Versammlungen des Zweckverbandes teilgenommen. Ferner hat die Gemeinde als Zweckverbandsmitglied verschiedene verwaltungsgerichtliche Verfahren geführt.

Auch bezüglich des Zweckverbandes ZWAE ist das Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG noch nicht abgeschlossen. Die Aufsichtsbehörde geht in einer vorläufigen Einschätzung vom 24. Februar 1999 davon aus, daß der Verband spätestens durch das ZwVerbStabG rückwirkend den Status eines Zweckverbandes erlangt habe, in dem die Gemeinde Tuchen-Klobbicke als Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin zu 3. von Anfang an Mitglied gewesen sei.

III.

Die Beschwerdeführerinnen machen mit ihren Kommunalverfas-sungsbeschwerden eine Verletzung ihrer kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 97 der Landesverfassung (LV) sowie des Demokratieprinzips und des Rückwirkungsverbots geltend. Im Kern rügen sie, daß das ZwVerbStabG eine rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln auch dann bestimme, wenn die betreffende Gemeindevertretung keinen Beschluß zur Verbandsgründung gefaßt habe (§ 2 Abs. 2 ZwVerbStabG). Im einzelnen tragen sie vor:

2. Die Kommunalverfassungsbeschwerden seien auch begründet.

a. Indem das Gesetz einen Beschluß der Gemeindevertretung für entbehrlich erkläre, werde das Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Gemeinden verletzt. Ein Beschluß der Gemeindevertretung sei unverzichtbare Voraussetzung für die Mitgliedschaft in einem Zweckverband. Zwar gelte nach allgemeinen kommunalrechtlichen Regelungen über das Außenvertretungsrecht der Gemeinden eine Willenserklärung ihres gesetzlichen Vertreters auch dann als wirksam, wenn ihr kein entsprechender Beschluß der Gemeindevertretung zugrundeliege. Dies gelte aber nicht für die Stellung des Bürgermeisters nach der DDR-KV, auf deren Grundlage sie - die Beschwerdeführerinnen - bei den Verbandsgründungen gehandelt hätten. Die Vertretungsmacht des Bürgermeisters nach der DDR-KV sei durch die interne Beschlußlage beschränkt gewesen. Dies müsse jedenfalls für die Gründung von Zweckverbänden gelten, da es sich insoweit um "Verfassungsentscheidungen" der Gemeinde handele. Im übrigen ersetze das ZwVerbStabG nicht nur den Beschluß der Gemeindevertretung, sondern zusätzlich die Willenserklärung des Außenvertretungsberechtigten zur Verbandsgründung. Damit setze sich der Gesetzgeber über die geltende Rechtslage in verfassungswidriger Weise hinweg. Die aufgezwungene Erledigung von Aufgaben über Zweckverbände ähnele der Hochzonung kommunaler Aufgaben und müsse deshalb vergleichbaren Anforderungen genügen, die hier nicht erfüllt seien.

b. Indem § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG für die Zweckverbandsgründung auf einen Beschluß der Gemeinde verzichte und durch das bloße Auftreten von stimmberechtigten Vertretern in Sitzungen der Verbandsversammlung ersetze, werde zugleich das die kommunale Selbstverwaltung prägende Demokratieprinzip verletzt. Zwar sei die Gemeindevertretung kein echtes Parlament. Sie sei jedoch auch nach der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung das maßgebliche Entscheidungsorgan der Gemeinden. Jedenfalls in "Verfassungsfragen" wie dem Beitritt zu einem Zweckverband sei ein Beschluß der Gemeindevertretung unverzichtbar. Der Beitritt führe zu einer grundsätzlich nicht rückholbaren Verlagerung der Aufgabe auf den Zweckverband und sei gegebenenfalls mit erheblichen Verpflichtungen verbunden. Für eine derart weitgehende Festlegung der Gemeinde könne ein bloßes Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied nicht ausreichen. Die zivilrechtlichen Grundsätze der Duldungsvollmacht seien auf die Außenvertretung der Gemeinden nicht übertragbar. Auch in tatsächlicher Hinsicht lasse ein Duldungsverhalten der Gemeinde nicht auf einen entsprechenden Willen der Gemeindevertretung schließen. Im Regelfall habe eine Willensbildung gerade nicht stattgefunden; es handele sich gegebenenfalls um ein "Hineinschlittern" ohne Beschluß.

c. Das ZwVerbStabG verstoße zudem gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Rückwirkungsverbot. Das Gesetz führe gegenüber den betroffenen Gemeinden und Bürgern zu einer sog. echten Rückwirkung, die nicht durch zwingende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sei. Jedenfalls bei Verbandsgründungen ohne Beschluß der Gemeindevertretung habe die Eigenverantwortung der Gemeinde unbedingten Vorrang gegenüber einem etwaigen Allgemeininteresse am Fortbestand der bestehenden Abwasserverbände. Die zwangsweise rückwirkende Zweckverbandsbildung lasse sich auch nicht mit der Erwägung rechtfertigen, daß der Gesetzgeber zufolge § 13 GKG Pflichtverbände für die Zukunft auch gegen den Willen der Gemeinden gründen dürfe. Bei einem Pflichtverband ersetze die Kommunalaufsichtsbehörde eine Entscheidung der Gemeinde im Einzelfall aus Gründen des öffentlichen Wohls und erst nach Beratung und ablehnender Entscheidung der Gemeinde. Nach dem ZwVerbStabG werde demgegenüber eine Willenserklärung ohne Einzelfallprüfung und ohne Beteiligung der Gemeindevertretung rückwirkend fingiert. Insoweit seien mildere Mittel als eine zwangsweise Heilung gegen den Willen der Gemeinden denkbar. So könne etwa auf die Regeln über den fehlerhaften Verband und auf eventuelle Schadensersatzansprüche nach bisherigem Recht gegen die Organe der Zweckverbände zurückgegriffen werden, gegebenenfalls auch auf Schadensersatzansprüche gegen das Land Brandenburg. Im Gesetzgebungsverfahren seien weitere Alternativen aufgezeigt worden.

d. Der Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung werde nicht hinreichend dadurch gemildert, daß den Gemeinden nach § 16 ZwVerbStabG eine erleichterte Austrittsmöglichkeit eröffnet werde. Es bleibe unbeschadet des Austrittsrechts der Gemeinden bei einer Haftung für die Altschulden. Durch das ZwVerbStabG kämen auf die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 3. zusätzliche Belastungen in Höhe von 1 bis 2 Mio. DM, für die Beschwerdeführerin zu 2. sogar in Höhe von 5 bis 10 Mio. DM zu.

Die Beschwerdeführerinnen beantragen,

festzustellen, daß Art. 1 § 1 Abs. 3, § 2 Abs. 2 und 3, § 3, § 4 Abs. 2 und § 7 des Gesetzes zur rechtlichen Stabilisierung der Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung und zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg vom 6. Juli 1998 (GVBl. I S. 162) mit Art. 97 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar sind.

IV.

Die Landesregierung tritt den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen entgegen.

2. Selbst wenn man einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung annehme, sei dieser verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie möglicherweise abzuleitende Recht der demokratisch gewählten Gemeindevertretung, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, werde nicht im Kern berührt. Mit dem rückwirkenden Festhalten der Gemeinde an dem erkennbaren Willen ihrer Gemeindevertretung und ihrer Vertreter in den Sitzungen des Zweckverbandes werde zwar für diesen besonderen Fall auf einen geordneten förmlichen Willensbildungsprozeß verzichtet. Dies geschehe aber nur für zurückliegende Vorgänge und nur für den Bereich der Wasserver- und Abwasserentsorgung. Das umfassende Recht der Gemeindevertretung, entsprechend der Gemeindeordnung über die wesentlichen Belange der Gemeinde selbst zu entscheiden, bleibe unangetastet. Eventuelle Beeinträchtigungen im Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung seien durch überwiegende Gemeinwohlgründe gerechtfertigt. Ende 1997/Anfang 1998 sei für überragende Gemeinschaftsgüter, namentlich die ordnungsgemäße Wasserver- und Abwasserentsorgung mit ihren Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit und die natürlichen Lebensgrundlagen, eine kritische Situation entstanden. Infolge der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg habe man davon ausgehen müssen, daß mehr als 90 % der Wasserzweckverbände nicht wirksam gegründet worden seien. Die eingetretene Verunsicherung habe zu einer zunehmenden Verweigerungshaltung der Verbandsmitglieder und der Abgabenschuldner geführt. Geschäftsgrundlage und finanzielle Basis der Zweckverbände hätten sich in einem rapide fortschreitenden Erosionsprozeß befunden. Es habe der Verlust hoher Investitionen sowie die Auflösung gewachsener Strukturen gedroht. In dieser zugespitzten Lage habe dem Land kein anderes ebenso wirksames Mittel zum Schutz der gefährdeten Rechtsgüter zur Verfügung gestanden. Die Eingriffsintensität des ZwVerbStabG sei zudem gering. Der Gesetzgeber zwinge die Gemeinden nicht gegen ihren Willen in einen Zweckverband, sondern rechne lediglich ein in Kenntnis der Vertretungskörperschaft ausgeübtes Verhalten der stimmberechtigten Vertreter der Gemeinde als eine eigene Entscheidung zu. Dies verstoße weder gegen Grundsätze des kommunalen Verfassungsrechts noch gegen das Demokratieprinzip. Nach allgemeinen kommunalrechtlichen Maßstäben sei ein Beschluß der Gemeindevertretung zur wirksamen Außenvertretung nicht unabdingbar. Der Umfang der Vertretungsmacht des Bürgermeisters sei auch nach der DDR-KV unabhängig von der internen Willensbildung der Gemeinde. Auch mit Blick auf das Demokratieprinzip sei ein Beschluß der Gemeindevertretung für die rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln nicht unverzichtbar. Die Kommunalvertretungskörperschaften repräsentierten zwar die Bürgerschaft, seien aber kein Parlament, sondern Teil der Exekutive. Der Standard an rechtsförmlicher Absicherung des Willenbildungsprozesses könne gegebenenfalls zugunsten der Sicherheit des Rechtsverkehrs und im Interesse einer die Lebensgrundlagen sichernden Wasserver- und -entsorgung abgesenkt werden.

1. Die rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln verstoße nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Es fehle insoweit bereits an einer Vertrauenssituation, die durch den Gesetzgeber hätte enttäuscht werden können. Die Lage der beschwerdeführenden Gemeinden sei dadurch gekennzeichnet, daß sie zunächst erkennbar eine Zweckverbandsgründung gewollt hätten, nun aber aufgrund der nachträglich festgestellten Fehler und der strenger werdenden Rechtsprechung die Chance sähen, von vertraglichen Verpflichtungen loszukommen. Das anfängliche Vertrauen in die Wirksamkeit der Verbandsgründungen sei durch die vom Gesetzgeber angeordnete nachträgliche Heilung nicht enttäuscht worden. Die später je nach Interessenlage aufgekommene Hoffnung, von den Zweckverbänden loszukommen, habe wegen der zeitgleich einsetzenden Heilungsanstrengungen des Landesgesetzgebers nicht zu einer schützenswerten Vertrauensposition erstarken können, die durch das ZwVerbStabG hätte enttäuscht werden können. Im übrigen entfalle die Schutzbedürftigkeit des Vertrauens bei einer unklaren und verworrenen Rechtslage, wie sie hier bestanden habe. Der Rechtsverkehr habe damit zu rechnen gehabt, daß sich auch im Bereich des Kommunalrechts in den neuen Bundesländern angesichts der Umbruchphase umfassende Rechtsänderungen ergeben würden.

V.

Der Landtag hat von einer Äußerung abgesehen.

VI.

Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg hat in seiner Stellungnahme ausgeführt, daß es dem Gesetzgeber nicht schlechthin verwehrt sein könne, angesichts der besonderen Verhältnisse der Nachwendezeit korrigierend in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden einzugreifen. Dies gelte gerade für den Bereich der Abwasserentsorgung. Es sei nicht sachgerecht, wenn einzelne Gemeinden aus den zunächst von ihnen gewollten Zweckverbänden ausscheiden könnten und die verbleibenden Gemeinden in der Verantwortung für die Altschulden zurückließen. Die weitgehend nicht wirksam gegründeten Zweckverbände hätten seit Jahren am Rechtsverkehr teilgenommen und erhebliche Kreditverpflichtungen übernommen. Im Falle einer Aufhebung der angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG sei die Daseinsvorsorge der Gemeinden im Bereich der Abwasserentsorgung in Frage gestellt.

B.

Die Kommunalverfassungsbeschwerden sind gemäß Art. 100 LV, § 51 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) zulässig.

I.

Die Beschwerdeführerinnen werden als amtsangehörige Gemeinden gemäß § 4 Abs. 3 Amtsordnung für das Land Brandenburg (AmtsO) durch das Amt und dieses gemäß § 9 Abs. 4 AmtsO durch den Amtsdirektor vertreten. Diese Vorschriften finden nach der ständigen Spruchpraxis des Verfassungsgerichts auch in verfassungsgerichtlichen Verfahren Anwendung, solange, wie hier, auf Seiten des Amtes kein Interessenkonflikt zu besorgen ist (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Juli 1997 - VfGBbg 1/97 -, LVerfGE 7, 74, 83 f. m.w.N.). Soweit das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern zu der dortigen Rechtslage die Auffassung vertritt, die Regelung über die Vertretung amtsangehöriger Gemeinden durch das Amt gelte nicht für Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren (s. Urteil vom 4. Februar 1999 - LVerfG 1/98 -, S. 8 f. des Entscheidungsumdrucks, insoweit nicht abgedruckt in LKV 1999, 319 ff.; kritisch dazu bereits Darsow, LKV 1999, 308 f.), vermag sich das Verfassungsgericht dem für die brandenburgische Rechtslage nicht anzuschließen. § 4 Abs. 3 AmtsO ordnet ohne weitere Differenzierung eine Vertretung der amtsangehörigen Gemeinden durch die Ämter “in gerichtlichen Verfahren” an. Dies gilt gleichermaßen für fachgerichtliche wie verfassungsgerichtliche Verfahren. Hierzu ergibt sich aus Art. 100 LV und § 51 Abs. 1 VerfGGBbg nichts Abweichendes. Zwar setzen diese Vorschriften eine Gemeinde oder einen Gemeindeverband als Beschwerdeführer voraus, wobei Ämter nicht zu den Gemeindeverbänden zählen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 21. Januar 1998 - VfGBbg 8/97 -, NJ 1998, 197 L, vorgesehen zur Veröffentlichung in LVerfGE 8, Teil Brandenburg Nr. 1). Daraus folgt jedoch nur, daß die Ämter nicht selbst Kommunalverfassungsbeschwerde erheben können. Hingegen läßt sich den Vorschriften nicht entnehmen, wie eine amtsangehörige Gemeinde bei Geltendmachung ihrer Selbstverwaltungsrechte vor dem Verfassungsgericht vertreten wird. Es verbleibt hiernach für das Land Brandenburg auch vor dem Verfassungsgericht bei den allgemeinen kommunalrechtlichen Bestimmungen über die Außenvertretung der Gemeinden.

II.

Die Beschwerdeführerinnen sind gemäß Art. 100 LV beschwerdebefugt. Sie machen geltend, durch die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach der Landesverfassung verletzt zu sein. Dies ist jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen. Im einzelnen:

1. Die angegriffenen Vorschriften entfalten konstitutive Wirkung und haben nicht nur - was eine Rechtsbeeinträchtigung ausschließen würde - deklaratorischen Charakter.

a. Dies gilt zunächst für die mit den §§ 2 Abs. 2 und 3, 3, 4 Abs. 2 und 7 ZwVerbStabG bewirkte rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln. Ohne diese rückwirkende Heilung wären die betroffenen Zweckverbände nicht wirksam entstanden. Für die Entstehung eines Zweckverbandes müssen grundsätzlich sämtliche formellen und materiellen Gründungsvoraussetzungen eingehalten sein (vgl. etwa Kollhosser, NJW 1997, 3265 f.; Pencereci/Bluhm, LKV 1998, 172; jeweils mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung). Soweit es in § 11 Abs. 2 GKG heißt, daß der Zweckverband am Tage nach der Bekanntmachung von Satzung und Genehmigung “entsteht”, läßt dies nicht etwa den Schluß zu, daß die rechtliche Existenz eines Zweckverbandes allein von der (ordnungsgemäßen) Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung abhinge und sonstige Gründungsfehler keine Auswirkungen auf das Entstehen des Verbandes hätten. Die Bekanntmachung ist nur eine Voraussetzung neben weiteren (vgl. OVG Sachsen, SächsVBl. 1999, 14, 17; Pencereci, GKG, § 9 Erl. II und § 11 Erl. I, s. auch VGH Mannheim, NVwZ-RR 1990, 215 f.). § 11 Abs. 2 Satz 1 GKG dient allein der Festlegung des Entstehungszeitpunktes. Er ist in dem Sinne zu lesen, daß der Zweckverband erst mit der Bekanntmachung von Verbandssatzung und Genehmigung entsteht. Soweit dies vom Oberverwaltungsgericht Thüringen in einer neueren Entscheidung für die dortige Rechtslage anders bewertet wird (Beschluß vom 15. Juli 1999, DÖV 1999, 1004 ff.), läßt sich diese Rechtsprechung auf Fälle der hier zugrundeliegenden Art schon deshalb nicht übertragen, weil ein dem § 19 Abs. 1 Satz 4 ThürGKG entsprechender Rügeausschluß - auf den das OVG Thüringen maßgeblich abgestellt hat - im Land Brandenburg erst mit Gesetz vom 6. Juli 1998 (GVBl. I, S. 162, 166 Nr. 3) in das GKG eingefügt worden ist (vgl. § 11 Abs. 2 Satz 2 GKG) und nur für Verbandsgründungen ab diesem Zeitpunkt gilt (vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf LT-Drs. 2/5171 S. 31 f.). Bei den hier in Rede stehenden Verbandsgründungen führen Gründungsmängel ungeachtet einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung von Verbandssatzung und Genehmigung zur Unwirksamkeit des Zweckverbandes. Deshalb kommt den angegriffenen Heilungsvorschriften des ZwVerbStabG, die diese Mängel rückwirkend heilen, rechtsbegründende Wirkung zu.

b. Gleiches gilt im Ergebnis für die Regelung in § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG, derzufolge Zweckverbände, die in der Zeit vom 3. Oktober 1990 bis zum Inkrafttreten des GKG gegründet worden sind, mit ihrer Gründung die Eigenschaft einer juristischen Person des öffentlichen Rechts erlangt haben und die Rechtsstellung eines Zweckverbandes nach dem RZwVerbG besitzen. Hintergrund dieser Regelung sind die rechtlichen Unsicherheiten über die Rechtslage vor dem Inkrafttreten des GKG. Während § 5 GKG die Rechtspersönlichkeit der Zweckverbände ausdrücklich bestimmt, ist die Rechtslage bei Gründungen für die Zeit davor umstritten. Namentlich gibt es in Rechtsprechung und Schrifttum unterschiedliche Auffassungen darüber, ob das RZwVerbG in den neuen Bundesländern nach Art. 123 GG fortgalt oder ob sich die Rechtsstellung der Zweckverbände in dieser Zeit nach anderen Vorschriften, etwa § 61 DDR-KV, beurteilt (vgl. hierzu die Darstellung des Streitstandes bei Klügel, LKV 1998, 168 ff. und die Nachweise bei SächsOVG, SächsVBl. 1999, 14 ff.). Diesen Unsicherheiten wollte der Gesetzgeber mit § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG begegnen und die Rechtslage für Brandenburg klarstellen (vgl. LT-Drs. 2/5171 S. 18). Es kann in diesem Zusammenhang dahinstehen, ob der Gesetzgeber damit eine für die Gründung der in Rede stehenden Zweckverbände notwendige rechtliche Grundlage nachträglich überhaupt erst geschaffen hat. Es genügt in dem hier in Frage stehenden Zusammenhang, daß er mit § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG eine bislang ungeklärte und unsichere Rechtslage verbindlich festgeschrieben und damit für das Land Brandenburg unterschiedlicher Deutung entzogen hat. Jedenfalls unter diesem Aspekt kommt der Vorschrift eine die Gemeinden berührende Rechtswirkung zu, weil sie unbeschadet der damaligen Rechtslage jetzt (bei Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG) nicht mehr geltend machen können, schon mangels Fortgeltung des RZwVerbG nicht Mitglied eines wirksam gegründeten Zweckverbandes geworden zu sein (vgl. hierzu LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, LKV 1999, 319).

2. Eine Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung durch die angegriffenen Vorschriften erscheint jedenfalls möglich. Zum Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltung zählt die Befugnis der Gemeinden, in Ausübung ihrer Organisationshoheit eigenverantwortlich darüber zu entscheiden, ob sie eine ihnen obliegende Aufgabe - hier die Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung (s. §§ 59, 66 Brandenburgisches Wassergesetz - BbgWG -) - selbst oder im Verbund mit anderen Gemeinden wahrnehmen (vgl. BVerfG, NVwZ 1987, 123 f.). Indem das ZwVerbStabG auch solche Kommunen rückwirkend zu Mitgliedern von Abwasserzweckverbänden werden läßt, die dies nicht oder nicht mit Wirkung für die Vergangenheit wollen, greift es insoweit in die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden ein (vgl. LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, LKV 1999, 319 f.; LVerfG Sachsen-Anhalt, LVerfGE 7, 304, 315 f.).

Die Beschwerdeführerinnen können in diesem Zusammenhang zulässigerweise auch eine Verletzung des Demokratieprinzips geltend machen. Das Demokratieprinzip gehört zu den das kommunale Selbstverwaltungsrecht wesentlich prägenden Verfassungsprinzipien (BVerfGE 91, 228, 244 m.w.N.; s. auch BVerfGE 79, 127, 149: Gemeinden als “Keimzelle der Demokratie”). Es findet für die kommunale Ebene seine Verankerung in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 22 Abs. 1 LV, wonach die Gemeinden eine gewählte Vertretung haben. Der durch § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG bewirkte Verzicht auf einen Beschluß der unmittelbar demokratisch legitimierten Gemeindevertretung kann jedenfalls möglicherweise mit dem Demokratieprinzip in Konflikt geraten.

Die Beschwerdeführerinnen können sich weiter in zulässiger Weise auf eine Beeinträchtigung des Rechtsstaatsgebots, nämlich unter dem Aspekt des Rückwirkungsverbots, berufen. Auch das Rechtsstaatsgebot zählt zu den die kommunale Selbstverwaltung mitprägenden Verfassungsgrundsätzen. Die Gemeinden brauchen gesetzliche Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung nur dann hinzunehmen, wenn das jeweilige Gesetz rechtsstaatlichen Grundsätzen genügt, zu denen auch die Verfassungsgrundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes gehören (LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, a.a.O., S. 319). Es ist nicht auszuschließen, daß die mit dem ZwVerbStabG bewirkte rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln hiergegen verstößt. Freilich können die Beschwerdeführerinnen insoweit zulässigerweise nur zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung stellen, ob das Gesetz ihnen selbst gegenüber gegen das Rückwirkungsverbot verstößt. Ob es gegenüber den Bürgern eine zulässige oder unzulässige Rückwirkung darstellt, kann nicht Gegenstand einer Kommunalverfassungsbeschwerde sein.

3. Die Beschwerdeführerinnen sind durch das ZwVerbStabG selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.

a. Die Beschwerdeführerinnen unterfallen dem Anwendungsbereich der angegriffenen Vorschriften. In diesem Zusammenhang bedarf es keiner näheren Untersuchung durch das Verfassungsgericht dazu, ob und gegebenenfalls welche konkreten Verbandsgründungsmängel im Falle der Beschwerdeführerinnen unterlaufen sind und gegebenenfalls vom ZwVerbStabG erfaßt werden. Dies ist vielmehr Sache der Aufsichtsbehörden im Feststellungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG und im weiteren der Verwaltungsgerichte. Dem hat das Verfassungsgericht nicht vorzugreifen. Es beschränkt sich vielmehr in der hier zugrundeliegenden besonderen Konstellation auf die Prüfung, ob es angesichts der vielfältigen rechtlichen und tatsächlichen Unsicherheiten mindestens möglich erscheint, daß die Beschwerdeführerinnen durch die einzelnen Vorschriften betroffen sein können. Das ist hier bei allen Beschwerdeführerinnen der Fall:

§ 1 Abs. 3 ZwVerbStabG betrifft jedenfalls die Beschwerdeführerin zu 3., weil sie an einer Verbandsgründung vor dem Inkrafttreten des GKG beteiligt ist. § 2 Abs. 2 und 3 ZwVerbStabG betrifft offenbar alle drei Beschwerdeführerinnen, weil die Beschlüsse der Vertretungskörperschaften und die Willenserklärungen zur Verbandsgründung entweder fehlerhaft waren oder ganz fehlen. Von § 3 ZwVerbStabG ist mangels Veröffentlichung der ersten Verbandssatzung jedenfalls die Beschwerdeführerin zu 3. betroffen. § 4 ZwVerbStabG betrifft jedenfalls die Beschwerdeführerin zu 2., weil sie einem Zweckverband beigetreten ist. Von § 7 ZwVerbStabG ist nach Lage der Dinge zumindest die Beschwerdeführerin zu 3. betroffen.

Zusammenfassend ergibt sich, daß die Beschwerdeführerinnen zwar möglicherweise nicht gleichermaßen durch sämtliche angegriffenen Vorschriften betroffen sind, daß aber jede Beschwerdeführerin zumindest durch einzelne dieser Vorschriften betroffen ist und mit den Kommunalverfassungsbeschwerden sämtliche angegriffenen Vorschriften “abdeckt” sind. Nachdem die Kommunalverfassungsbeschwerden von den Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. von vornherein gemeinsam erhoben worden sind und sich die Beschwerdeführerin zu 3. ihnen angeschlossen hat, ist dies dahin auszulegen, daß die beschwerdeführenden Gemeinden jeweils die sie betreffenden Vorschriften angreifen.

b. Die von dem ZwVerbStabG ausgehenden Rechtswirkungen betreffen die Beschwerdeführerinnen gegenwärtig und unmittelbar. Dem steht nicht entgegen, daß die Feststellung der Heilung von Gründungsmängeln in einem besonderen Verwaltungsverfahren nach § 14 ZwVerbStabG erfolgt, welches im Falle der Beschwerdeführerinnen zu 2. und 3. noch nicht abgeschlossen ist. Insoweit kann dahinstehen, ob und in welchen Fällen aus verwaltungsrechtlicher Sicht der Feststellung nach § 14 ZwVerbStabG konstitutive Wirkung zukommt (s. hierzu die Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs. 2/5171, S. 26). Aus verfassungsrechtlicher Sicht genügt, daß das ZwVerbStabG selbst für den Fall, daß die Heilung von Gründungsmängeln verbindlich erst durch die behördliche Entscheidung nach § 14 ZwVerbStabG erfolgen sollte, für die betroffenen Gemeinden bereits insoweit Wirkungen entfaltet, als sie sich auf die gegebenenfalls zu erwartende rückwirkende Zweckverbandsgründung, insbesondere auf die zu erwartenden finanziellen Folgen, einzustellen haben. Derartige Vorwirkungen begründen eine aktuelle rechtliche Betroffenheit (vgl. BVerfGE 77, 308, 326; 45, 104, 118; 38, 326, 335).

III.

Die Beschwerdeführerinnen können nicht darauf verwiesen werden, daß der Gesetzgeber in § 14 ZwVerbStabG ein behördliches Feststellungsverfahren vorgesehen hat, dessen Ergebnis die Gemeinden vor den Verwaltungsgerichten angreifen können (s. § 14 Abs. 2 ZwVerbStabG). Das Erfordernis der Rechtswegerschöpfung gilt für die Kommunalverfassungsbeschwerde allenfalls in abgeschwächter Form. Dies findet seinen Grund darin, daß für den Einzelnen nach Ausschöpfung des Rechtswegs vor den Fachgerichten die Verfassungsbeschwerde zur Verfügung steht, mit der er eine (inzidente) verfassungsgerichtliche Überprüfung des betreffenden Gesetzes am Maßstab der für ihn geltenden Grundrechte erreichen kann, während die Gemeinden nicht die Möglichkeit haben, die fachgerichtliche Endentscheidung vor dem Verfassungsgericht mit der Behauptung anzugreifen, das zugrundeliegende Gesetz verletze ihr Recht auf Selbstverwaltung. Einerseits entfällt eine Individualverfassungsbeschwerde, weil das Recht auf kommunale Selbstverwaltung kein Grundrecht ist (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 21. Oktober 1999 - VfGBbg 26/99 -, S. 7 des Umdrucks, vorgesehen zur Veröffentlichung in LVerfGE 10, Teil Brandenburg Nr. 8). Andererseits können die Gemeinden in diesen Fällen aber auch keine Kommunalverfassungsbeschwerde erheben, weil diese zufolge Art. 100 LV nur gegen Gesetze eröffnet ist. Hinzu kommt, daß vielfach nach Abschluß eines fachgerichtlichen Verfahrens auch bereits die Jahresfrist zur Erhebung einer Kommunalverfassungsbeschwerde gegen das Gesetz abgelaufen sein wird. Zur Vermeidung einer Verkürzung des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes können Gemeinden deshalb im allgemeinen nicht darauf verwiesen werden, vor Erhebung der Kommunalverfassungsbeschwerde gegen das Gesetz zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz gegen etwaige Einzelakte in Anspruch zu nehmen (vgl. BVerfGE 76, 107, 112 ff.; 71, 25, 35 f.). Entsprechendes gilt hier im Verhältnis zu dem Feststellungsverfahren nach § 14ZwVerbStabG.

IV.

Die Jahresfrist (§ 51 Abs. 2 VerfGGBbg) ist gewahrt. Das ZwVerbStabG ist am 8. Juli 1998 in Kraft getreten; die Kommunalverfassungsbeschwerden sind am 29. Dezember 1998 und am 16. Februar 1999 erhoben worden.

V.

Das Verfassungsgericht hat keinen Anlaß gesehen, die zugrundeliegenden Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren gemäß § 31 VerfGGBbg bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in dem Normenkontrollverfahren 2 BvL 14/98, betreffend Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit des Landes Sachsen-Anhalt, auszusetzen, die ebenfalls auf eine rückwirkende Heilung von Mängeln bei der Gründung von Zweckverbänden abzielen (§§ 7 Satz 2 2. HS, 8a Abs. 1 GKG-LSA). Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Vereinbarkeit von Landesrecht Sachsen-Anhalts mit dem Grundgesetz wirkt sich auf die hier zu prüfende Vereinbarkeit von brandenburgischem Landesrecht mit der Landesverfassung nicht aus. Hiervon abgesehen ist der Prüfungsgegenstand zwar verwandt, aber nicht identisch. Während § 8a Abs. 1 GKG-LSA nur in allgemeiner und insoweit auslegungsbedürftiger Weise die Heilung von “Gründungsfehlern” anordnet, sieht das ZwVerbStabG eine nach den möglichen Gründungsmängeln differenzierende Regelung vor und knüpft die Heilung bestimmter Mängel ausdrücklich an das Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied (§§ 2 Abs. 2 und 3, 4 Abs. 2, 7 Abs. 1 ZwVerbStabG). Auch angesichts dieser Unterschiede des Verfahrensgegenstandes erscheint hier eine Aussetzung nicht veranlaßt.

C.

Die Kommunalverfassungsbeschwerden bleiben im wesentlichen ohne Erfolg. Allerdings greifen die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG in die kommunale Selbstverwaltung ein; dieser Eingriff hält jedoch - hinsichtlich § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG bei verfassungskonformer Auslegung, die dem Gericht Anlaß zu einer förmlichen Maßgabe gibt - der verfassungsrechtlichen Überprüfung stand (dazu I.). Die angegriffenen Vorschriften bleiben auch im Einklang mit dem (relativen) Rückwirkungsverbot der Landesverfassung (dazu II.).

I.

1. Art. 97 Abs. 1 und 2 LV sichert die Gemeinden in einem grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie in der Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich ab (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 19. Mai 1994 - VfGBbg 9/93 -, LVerfGE 2, 93, 101; Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 85; BVerfGE 79, 127, 143). Das ZwVerbStabG greift in dieses Recht ein. Es stellt sich als Regelung der Art und Weise der Aufgabenerledigung dar, die in ihren Auswirkungen einem Aufgabenentzug nahekommt und deshalb erhöhten verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen muß. Im einzelnen:

a. Die Wasserver- und Abwasserentsorgung ist gemäß §§ 59, 66 BbgWG eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden. Dies wird durch das ZwVerbStabG nicht in Frage gestellt; die Wasserver- und Abwasserentsorgung bleibt in der Zuständigkeit der Gemeinden. Das Gesetz gibt den betroffenen Gemeinden jedoch vor, auf welche Art und Weise sie diese Aufgabe zu erledigen haben, nämlich mittels eines Zweckverbandes. Darin liegt ein Eingriff in die gemeindliche Organisationshoheit (in ihrer Ausprägung als Kooperationshoheit), derzufolge die Gemeinden selbst darüber entscheiden, ob sie eine bestimmte ihnen obliegende Aufgabe selbst oder gemeinsam mit anderen Gemeinden, etwa in der Form eines Zweckverbandes, erledigen (vgl. BVerfG, NVwZ 1987, 123 f.; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2.Aufl. 1997, Rdn. 174).

Der hier in Frage stehende Eingriff ist allerdings, wie das Verfassungsgericht nicht verkennt, einem Aufgabenentzug angenähert. Die betroffenen Gemeinden verlieren, soweit ihnen die Aufgabenerledigung durch einen von ihnen lediglich mitgetragenen Zweckverband vorgegeben wird, die eigene Wahrnehmungskompetenz für die Aufgabe. Als eines von mehreren Mitgliedern des Zweckverbandes verfügen sie nur noch über einen begrenzten Einfluß auf die Art und Weise der Erledigung der Aufgabe. Insoweit findet eine Kompetenzverlagerung statt (Gern, a.a.O., Rdn. 935; vgl. auch Millgramm, SächsVBl. 1998, 125, 129: “Aufgabenverlagerung auf der Horizontalen”). Sie ist in gewisser Weise mit der gesetzlich angeordneten Verlagerung einer Selbstverwaltungsaufgabe von den amtsangehörigen Gemeinden auf die Ämter vergleichbar, wie sie das erkennende Gericht in anderem Zusammenhang beschäftigt hat. Das Gericht hat sich hierzu auf den Standpunkt gestellt, daß eine Aufgabenverlagerung auf das Amt unbeschadet des den Gemeinden über den Amtsausschuß verbleibenden Einflusses auf einen Entzug der Aufgabe hinauslaufe (Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 89 f.). Ähnlich ist es hier. Daß eine im Rahmen eines Zweckverbandes wahrgenommene Aufgabe rechtlich eine solche der Gemeinde bleibt und im Falle des Ausscheidens aus dem Zweckverband auf sie zurückfällt, ändert nichts daran, daß die Gemeinde nicht mehr eigenständig über die Art und Weise der Aufgabenerledigung entscheiden kann. Die gesetzlich angeordnete Aufgabenerledigung durch einen Zweckverband stellt deshalb einen Eingriff in die Organisationshoheit dar, der, wenn auch rechtlich kein Aufgabenentzug im Sinne einer Hochzonung, wegen der damit verbundenen weitgehenden Kompetenzverlagerung in den praktischen Auswirkungen in die Nähe eines Aufgabenentzuges gerät. Ein solchermaßen weitgehender Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltung muß besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen.

b. Der dargestellte Eingriffscharakter des ZwVerbStabG besteht entgegen der Auffassung der Landesregierung unbeschadet dessen, daß das Gesetz für die rückwirkende Heilung fehlerhafter Verbandsgründungen an das bei der (fehlgeschlagenen) Gründung zutage getretene Verhalten der Gemeinden anknüpft und - so die Landesregierung sinngemäß - letztlich nur das rechtlich absichere, was die Gemeinden ursprünglich gewollt hätten. Mögen auch die betreffenden Gemeinden seinerzeit Aktivitäten zur Gründung von Zweckverbänden entfaltet haben, so hat sich doch die Willensrichtung jedenfalls im Falle der Beschwerdeführerinnen im weiteren Verlauf geändert. Nachdem die erheblichen finanziellen Belastungen offenbar geworden sind, die sich für sie aus der Mitgliedschaft in den Zweckverbänden ergeben, wollen sie diese Mitgliedschaft gerade nicht mehr und berufen sich deshalb darauf, daß die Zweckverbandsgründung fehlerhaft und damit nicht rechtswirksam sei. Um ihnen eben dieses abzuschneiden, hat der Gesetzgeber die rückwirkende Heilung der Gründungsmängel bestimmt. Damit hat er nicht dem Willen der Gemeinden zum Durchbruch verholfen, sondern sie gegen ihren Willen rückwirkend zu Mitgliedern von Zweckverbänden gemacht, die sie ohne das ZwVerbStabG nicht wären. Angesichts der geänderten Interessenlage auf seiten der Gemeinden stellt die mit dem ZwVerbStabG bewirkte rückwirkende Zweckverbandsgründung - wovon auch die Landesregierung selbst noch in ihrem Gesetzentwurf ausgegangen ist (vgl. LT-Drs. 2/5171, S. 15) - einen Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar.

c. Daß die Gemeinden auch im Falle unwirksamer Verbandsgründungen damit rechnen müssen, für die Altschulden in Anspruch genommen zu werden, stellt den Eingriffscharakter des ZwVerbStabG nicht in Frage. In der Tat wird in Rechtsprechung und Schrifttum die Ansicht vertreten, daß unter bestimmten Voraussetzungen nach einer fehlgeschlagenen Zweckverbandsgründung eine gesamtschuldnerische Haftung der Gemeinden - ähnlich wie nach einer fehlgeschlagenen GmbH-Gründung eine gesamtschuldnerische Haftung der Vor-Gesellschafter - auf Schadensersatz in Betracht kommen kann (vgl. Brandenburgisches Oberlandesgericht, LKV 1999, 243, 246 ff.; Pencereci/Bluhm, LKV 1998, 172; Kollhosser, NJW 1997, 3265, 3271). Dies ändert jedoch nichts daran, daß die zwangsweise Zuordnung zu einem Zweckverband einen Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltung bedeutet. Zum einen dürfte die zivilrechtliche Lage bei unwirksamer bzw. unwirksam bleibender Verbandsgründung für die Gemeinden günstiger sein als im Falle einer (rückwirkenden) Heilung der Verbandsgründung, weil sich zivilrechtlich gegebenenfalls schwierige Zurechnungsfragen je nach den Umständen des Einzelfalls stellen und darüber hinaus eine Minderung des Schadensersatzanspruchs unter dem Gesichtspunkt des Mitverschuldens des Vertragspartners in Betracht kommt (vgl. Brandenburgisches Oberlandesgericht a.a.O. und LKV 1997, 426 f., wo jeweils ein überwiegendes Mitverschulden von 70 % angenommen wurde). Aber auch unabhängig von der zivilrechtlichen Lage bleibt es dabei, daß das ZwVerbStabG einen Eingriff in die Selbstverwaltung der Beschwerdeführerinnen darstellt. Er ergibt sich unmittelbar daraus, daß die Beschwerdeführerinnen gezwungen werden, sich zur Wahrnehmung einer Selbstverwaltungsaufgabe eines Zweckverbandes zu bedienen, und der darin liegenden Beschränkung der Wahrnehmungskompetenz.

2. Der Eingriff in das Recht der kommunalen Selbstverwaltung bleibt indes - mit den aus dem Tenor ersichtlichen Maßgaben - im Rahmen der Landesverfassung. Die kommunale Selbstverwaltung steht unter dem Vorbehalt gesetzlicher Ausgestaltung (Art. 97 Abs. 2 und 5 LV). Die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG sind in - mit den Maßgaben des Tenors - formeller und materieller Hinsicht mit der Landesverfassung vereinbar.

a. Die formellen Anforderungen sind gewahrt. Das Zweckverbandsrecht fällt als Teil des Kommunalrechts in die Gesetzgebungskompetenz des Landes (Art. 70 GG). Die sich aus Art. 97 Abs. 4 LV ergebenden Anhörungspflichten sind beachtet worden; die kommunalen Spitzenverbände (Städte- und Gemeindebund, Landkreistag) hatten im Gesetzgebungsverfahren Gelegenheit zur Stellungnahme (Anhörung im Innenausschuß am 14. Mai 1998, Ausschußprotokoll 2/993-I).

b. In materieller Hinsicht sind die durch Art. 97 LV gesetzten Grenzen nicht überschritten. Die zur Überprüfung gestellten Vorschriften greifen nicht in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung ein. Sie sind durch hinreichend gewichtige Gemeinwohlgründe legitimiert und wahren den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Insbesondere knüpft die rückwirkende Zweckverbandsbildung bei verfassungskonformer Auslegung in ausreichendem Maße an die innergemeindliche Willensbildung an. Im einzelnen:

aa. Das ZwVerbStabG greift nicht in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung ein.

(1) Zu dem unantastbaren Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung zählen nur die unverzichtbaren identitätsstiftenden Merkmale kommunaler Selbstverwaltung, die das Bild der gemeindlichen Selbstverwaltung entscheidend prägen (vgl. BVerfGE 86, 90, 107; 83, 363, 381). Davon ausgehend ist die hier in Rede stehende Organisationshoheit der Gemeinden nicht schlechthin und in allen ihren Ausprägungen, sondern nur in ihrem Grundbestand für den Gesetzgeber unantastbar (vgl. BVerfGE 78, 331, 341; 52, 95, 117; Gern, a.a.O., Rdn. 174). Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt:

“Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung verbietet Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden. Dies wäre der Fall bei einer Regelungsdichte, die den Gemeinden die Möglichkeit nähme, eine Hauptsatzung zu erlassen, oder ihnen hierbei keinerlei Entscheidungsspielraum mehr beließe, oder wenn die Organisation der Gemeinden durch staatliche Behörden beliebig steuerbar wäre.”(BVerfGE 91, 228, 239).

Eine solche, die Organisationshoheit gleichsam erstickende Wirkung kommt den hier angegriffenen Vorschriften nicht zu. Die Organisationshoheit wird nicht in Gänze, sondern nur bezogen auf die Erledigung der Selbstverwaltungsaufgabe Wasserver- und Abwasserentsorgung, und auch das nur für eine bestimmte historische - nämlich durch Fehlgründungen von Zweckverbänden in der Nachwendezeit geprägte - Situation, eingeschränkt. Außerhalb des durch das Gesetz bewirkten Zusammenschlusses mit anderen Gemeinden zu einem Wasserzweckverband bleibt die organisatorische Gestaltungsfähigkeit der betroffenen Gemeinden unberührt.

(2) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ergibt sich ein Eingriff in den unantastbaren Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung auch nicht daraus, daß der Gesetzgeber hier an Stelle der Gemeinden eine Angelegenheit geregelt hat, die zufolge § 35 Abs. 2 Ziffer 29 Gemeindeordnung für das Land Brandenburg (GO) in die Organkompetenz der Vertretungskörperschaft (Gemeindevertretung) fällt. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht schützt die Gemeinden, und zwar auch mit Blick auf das Demokratieprinzip, nicht absolut davor, daß der Gesetzgeber eine Entscheidung an Stelle der Gemeindevertretung trifft.

Kommunale Selbstverwaltung bedeutet mit Blick auf das Demokratieprinzip Selbstbestimmung der eigenen Angelegenheiten durch die Bürger über die Wahl der Gemeindevertretung sowie - im Land Brandenburg (s. Art. 22 Abs. 2 Satz 2 LV) - gegebenenfalls Beteiligung an Einwohneranträgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden. In diesem Sinne findet das Demokratieprinzip für die kommunale Ebene seine Verankerung in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 22 Abs. 1 und 2 LV, wonach in den Gemeinden und Gemeindeverbänden gewählte Vertretungskörperschaften bestehen und sich die Bürger an Einwohneranträgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden beteiligen können. Konsequenz des Demokratieprinzips ist die Notwendigkeit einer demokratischen Verfassung auch der kommunalen Ebene; die handelnden Organe der Gemeinden müssen, soweit ihnen die Ausübung von Staatsgewalt übertragen ist, demokratisch legitimiert sein (BVerfGE 47, 253, 272; 38, 258, 271). Das hiernach auch für die kommunale Ebene geltende Demokratieprinzip wäre verletzt, wenn der Gesetzgeber auf kommunaler Ebene Organisationsstrukturen einführen würde, die den genannten Grundsätzen zuwiderlaufen (vgl. hierzu etwa BVerfGE 91, 228, 244; 52, 95, 109 ff.; 47, 253 ff.; 38, 258, 270). Indessen bedeutet es nicht gleichsam automatisch eine Verletzung des Demokratieprinzips, wenn der Gesetzgeber der Gemeindevertretung aus besonderen Gründen eine einzelne Entscheidung aus der Hand nimmt. Das gilt auch für die von den Beschwerdeführerinnen so genannten “Verfassungsfragen” der Gemeinde, zu denen sie die Entscheidung über die Mitgliedschaft in einem Zweckverband zählen und für die sie eine Beschlußfassung der Gemeindevertretung für schlechterdings unersetzbar halten (ähnlich Cromme, LKV 1999, 122, 124; Millgramm, SächsVBl. 1998, 125 ff.). Letztlich bedeutet jede gesetzliche Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung, sei es durch den Entzug einer Aufgabe oder durch die Regelung der Aufgabenerledigung, eine Beschneidung der Kompetenzen der Gemeindevertretung, indem der Gesetzgeber insoweit an ihrer Stelle (und gegebenenfalls gegen ihren Willen) eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft regelt. Die Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinden und damit auch der Gemeindevertretungen bestehen insgesamt nur im Rahmen der Gesetze, soweit diese nicht ihrerseits verfassungswidrig in die kommunale Selbstverwaltung eingreifen. Der verfassungsrechtlich verankerte Parlamentsvorbehalt für Fragen von wesentlicher Bedeutung für das Gemeinwesen (vgl. hierzu etwa Schulze-Fielitz in Dreier, Grundgesetz, Band 2, 1998, Art. 20 Rdn. 103 ff.) läßt sich nicht auf kommunale Vertretungen übertragen. Sie sind keine Parlamente, sondern - ungeachtet ihrer Rechtsetzungsbefugnis, die in mancher Hinsicht legislatorischen Charakter aufweist (vgl. BVerfGE 32, 346, 361) - Gremien der Selbst“verwaltung” (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 25. Januar 1996 - VfGBbg 13/95 -, LVerfGE 4, 85, 94; BVerfGE 65, 283, 289). Die Landesverfassung ordnet die Selbstverwaltungsorgane im System der staatlichen Gewaltenteilung der Exekutive zu (Art. 2 Abs. 4 Satz 2 LV). Als Teil der vollziehenden Gewalt müssen sie den Vorrang des Gesetzes beachten (vgl. Art. 2 Abs. 5 Satz 2, 97 Abs. 5 LV) und es gegebenenfalls - soweit die diesbezüglichen Eingriffsvoraussetzungen vorliegen - hinnehmen, daß der Gesetzgeber auch in “Verfassungsfragen” der Gemeinde eine Entscheidung trifft, die ansonsten in der Entscheidungsgewalt der Gemeindevertretung stünde. Die Grenze des Zulässigen würde mit Blick auf das Demokratieprinzip erst dann überschritten, wenn der Gesetzgeber die Entscheidungsbefugnisse der Gemeindevertretung etwa flächendeckend gleichsam auf Null zurückführen oder jedenfalls so weitgehend einschränken würde, daß die Funktion als kommunalpolitisches Hauptorgan (vgl. Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Aufl. 1997, Rdn. 315) verloren ginge. Davon kann hier aber keine Rede sein. Die Entscheidungsbefugnisse der betroffenen Gemeindevertretungen nach § 35 GO bleiben bis auf die Frage der Mitgliedschaft in einem Wasserzweckverband in Bereinigung einer - auch durch eigenes Tun der Gemeinden entstandenen - unklaren Rechtslage ungeschmälert.

Daß dem Gesetzgeber auch “Verfassungsfragen” der Gemeinden nicht entzogen sein können, bestätigt sich im übri-gen darin, daß sogar noch weitergehende Entscheidungen bis hin zur Auflösung einer Gemeinde durch Gesetz in Betracht kommen (vgl. Art. 98 LV). Soweit es um Zweckverbände geht, kann der Gesetzgeber schon nach einfachem Recht zufolge § 22 GKG, dessen Verfassungsmäßigkeit nicht in Frage steht, Gemeinden zur gemeinsamen Erledigung freiwilliger Aufgaben für die Zukunft zu einem Zweckverband zusammenschließen. Soweit es um die Durchführung von Pflichtaufgaben geht, steht eine solche Befugnis sogar der Aufsichtsbehörde zu (s. zum Pflichtverband § 13GKG).

Auch soweit die Beschwerdeführerinnen auf allgemeine Grundsätze des Kommunalrechts verweisen, läßt sich aus diesen nicht herleiten, daß hier ein Beschluß der Gemeindevertretung nicht ersetzbar gewesen wäre. Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, daß einfachrechtliche Ausprägungen der kommunalen Selbstverwaltung keinen unmittelbaren Rückschluß auf den unantastbaren Gehalt der kommunalen Selbstverwaltung nach der Landesverfassung erlauben. Zum verfassungsrechtlich gewährleisteten Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung zählen allein die unverzichtbaren identitätsstiftenden Merkmale kommunaler Selbstverwaltung, die das Bild der gemeindlichen Selbstverwaltung prägen (s.o.). Diesem hergebrachten Bild der kommunalen Selbstverwaltung ist aber ein Rechtssatz etwa des Inhalts, daß die Willensbildung in der Gemeindevertretung durch einen förmlichen Beschluß schlechterdings unverzichtbar ist, nicht zu entnehmen. Vielmehr können sich auch nach hergebrachtem Kommunalrecht Konstellationen ergeben, in denen es auf eine Beschlußfassung der Gemeindevertretung nicht ankommt. Es entspricht insoweit nahezu allgemeiner Auffassung, daß das Außenvertretungsrecht des Hauptverwaltungsbeamten aus Gründen des Vertrauensschutzes grundsätzlich nicht durch die interne Beschlußlage beschränkt ist, die Gemeinde also aus einer (formgültigen) Erklärung des Außenvertretungsberechtigten auch dann verpflichtet wird, wenn diese nicht der innergemeindlichen Willensbildung entspricht (vgl. zum Abstraktionsprinzip etwa BGHZ 92, 164; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: ders., Besonderes Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 1995, Rdn. 78; ebenso bereits RGZ 139, 59, 62 ff.; a.A. für die Rechtslage in Bayern BayObLG, NJW-RR 1986, 1080 f.). Für die Beitrittserklärung des Bürgermeisters zu einem Zweckverband gilt nichts anderes (VGH BW, VBlBW 1983, 210; Gern, a.a.O., Rdn. 433 m.w.N.). Dies ist zwar in bezug auf die Vertretungsbefugnis des Bürgermeisters nach § 27 DDR-KV, um die es hier geht, vereinzelt anders gesehen worden (vgl. OLG Naumburg, LKV 1994, 303 f.; OLG Jena, DtZ 1996, 318). Diese Betrachtungsweise hat sich aber letztlich nicht durchgesetzt (vgl. etwa BGH, NJW 1998, 3056 und DtZ 1997, 358 f.; Brandenburgisches OLG, LKV 1997, 426 f.; OLG Dresden, OLG-NL 1996, 267; OLG Rostock, OLG-NL 1995, 145; Reuter, DtZ 1997, 15 ff.; Vietmeier, LKV 1995, 178 ff.). Jedenfalls läßt sich ein allgemeiner kommunalrechtlicher Grundsatz dahin, daß die Willensbildung in der Gemeindevertretung schlechthin unersetzlich sei, nicht ausmachen. Das gilt auch im Lichte der von den Beschwerdeführerinnen weiter herangezogenen Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. Oktober 1985 (BGBl. 1987 II S. 65), die in dem hier interessierenden Zusammenhang nicht über die Landesverfassung hinausgeht.

bb. Die angegriffenen Regelungen des ZwVerbStabG sind durch hinreichende Gemeinwohlgründe gerechtfertigt (vgl. zu dieser Voraussetzung Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Oktober 1998 - VfGBbg 38/97, 39/97, 21/98 und 24/98 -, NVwZ-RR 1999, 90; Gern, a.a.O., Rdn. 84 m.w.N.). Das gilt auch unter Berücksichtigung dessen, daß in dieser Hinsicht angesichts der einem Aufgabenentzug nahekommenden Eingriffsqualität (s.o. C.I.1.a.) und wegen der grundsätzlichen Zuständigkeitspriorität der Gemeinden erhöhte Anforderungen gelten (vgl. für den Fall eines “echten” Aufgabenentzugs: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 91; Urteil vom 17. Juli 1997 - VfGBbg 1/97 -; LVerfGE 7, 74, 91 ff.; zur Zwangsverbandsbildung: BVerfGE 26, 228, 240 f.; VerfGH NW, DVBl. 1979, 668 f.; Dreier in: ders., Grundgesetz, Band 2, 1998, Art. 28 Rdn. 128; s. auch StGH BW, DÖV 1976, 595 ff.). Hierbei ist dem Gesetzgeber allerdings eine gewisse Einschätzungsprärogative zuzubilligen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Oktober 1998 - VfGBbg 38/97, 39/97, 21/98 und 24/98 -, NVwZ-RR 1999, 90). Das Verfassungsgericht kann die der gesetzlichen Regelung zugrundeliegende Bewertung nur darauf überprüfen, ob sie unter Berücksichtigung der Intensität des Eingriffs sachlich vertretbar oder offensichtlich fehlsam erscheint. Hiernach sind die zur Überprüfung stehenden Regelungen nicht zu beanstanden; der Gesetzgeber hat sich dabei auf hinreichend gewichtige Gemeinwohlgründe gestützt.

Ausweislich der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs hat sich der Gesetzgeber im wesentlichen davon leiten lassen, daß angesichts der rechtlichen Unsicherheit über die Existenz zahlreicher Wasserzweckverbände eine funktionsfähige Wasserversorgung und Abwasserentsorgung im Land Brandenburg gefährdet und zur Stabilisierung der Situation in einem ersten Schritt eine rechtliche Absicherung der faktisch vorhandenen Zweckverbände geboten sei. Hierzu heißt es im Gesetzentwurf (LT-Drs. 2/5171 S. 15):

“Die gesetzliche Regelung greift in die kommunale Selbstverwaltung, speziell in die sogenannte Kooperationshoheit der Gemeinden, ein (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV). Mit den vorgesehenen Bestimmungen wird die freie Willensentscheidung der Gemeindevertretungen unmittelbar berührt, insbesondere indem die Gemeinden an der Verbandsbildung ungeachtet eines fehlenden Beschlusses der Gemeindevertretungen (Art. 1 § 2 Abs. 2) und ungeachtet schwerwiegender Satzungsmängel (Art. 1 §§ 6 - 13) festgehalten werden. Das rückwirkende Entstehen der Zweckverbände als Körperschaften des öffentlichen Rechts unter punktueller Einschränkung von Bekanntmachungserfordernissen berührt zugleich das Rechtsstaatsprinzip.

Diese Eingriffe sind jedoch gerechtfertigt, weil sie den einzigen Weg darstellen, um die Gefahr für die vorgenannten überwiegenden Gründe des Allgemeinwohls abzuwenden. Unmittelbar gefährdet ist zunächst die ordnungsgemäße, den fachgesetzlichen Vorgaben entsprechende Wasserver- und Abwasserentsorgung im Land. Zur Sicherung der öffentlichen Aufgaben nach dem Brandenburgischen Wassergesetz ist es erforderlich, daß die Gemeinden zunächst in den (faktischen) Zweckverbänden, die über Jahre hinweg hohe Investitionen getätigt haben, verbleiben und kein ungeordneter Auflösungsprozeß stattfindet. Ein derartiger Prozeß droht in erster Linie deshalb, weil bei einer Vielzahl fehlerhaft gegründeter und nunmehr teilweise auseinanderstrebender Zweckverbände sowohl die weitere Aufgabenwahrnehmung durch den Zweckverband als auch die Auseinandersetzung und Aufgabenrückübertagung auf die gemeindlichen Träger durch innerverbandliche Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Wirksamkeit der Verbandsgründung und einzelner Akte des Zweckverbandes blockiert ist. Die drohende unmittelbare Haftung der Gemeinden für die hohen Verbindlichkeiten ihrer Zweckverbände, die infolge der zunehmenden Zahlungsverweigerungen seitens der Abgabenschuldner kontinuierlich steigen, gefährdet in diesem Zusammenhang die grundsätzliche Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Ebene als Träger eigener und übertragener Verwaltungsaufgaben. Schließlich bestehen bei einem ungeordneten Rückfall der Aufgaben der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung auf gemeindliche Träger, die nicht über die erforderlichen personellen, technischen und finanziellen Mittel zur Aufgabenwahrnehmung verfügen, erhebliche Gefahren für die natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere den Wasser- und Bodenschutz, deren Schutz Verfassungsrang genießt (vgl. Präambel Art. 2 Abs. 1 sowie Art. 39 f. LV).”

Diese Einschätzung der bei ungehindertem Lauf der Dinge zu besorgenden Gefahren für das Gemeinwohl und des Gewichts dieser Gefahren erscheint sachlich vertretbar und ist damit von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Sie ist von den im Gesetzgebungsverfahren angehörten Sachverständigen geteilt worden (vgl. hierzu Ausschußprotokoll 2/993-I, S. 2 f., Landeswasserverbandstag Brandenburg e.V.; S. 16 f., Städte- und Gemeindebund Brandenburg; S. 18 f., Landkreistag Brandenburg). Aus den nämlichen Gründen und in vergleichbaren Situationen haben die Gesetzgeber auch in den anderen neuen Bundesländern in die gleiche Richtung zielende Heilungsgesetze für notwendig erachtet (vgl. etwa § 8a Abs. 1 Satz 1 GKG-LSA; § 170a Abs. 1 Satz 1 Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern; Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Ordnung der Rechtsverhältnisse der Verwaltungsverbände, Verwaltungsgemeinschaften und Zweckverbände im Freistaat Sachsen; § 19 des thüringischen Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit). Das Ausmaß der Gefahren für eine funktionierende Wasserwirtschaft im Land Brandenburg tritt darin zutage, daß hier als Folge der vielfachen Gründungsmängel die Existenz von mehr als 90 % der Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung - nach Angaben der Landesregierung in der mündlichen Verhandlung sind rund 80 % der Gemeinden im Lande in solchen Verbänden organisiert - zweifelhaft geworden war. Zugleich belief sich bereits Ende 1996 die Gesamtkreditsumme der Aufgabenträger im Abwasserbereich auf rund 2.500.000.000 DM (Angaben nach Hüppe/Zwölfer, LKV 1998, 436).

Die Abwendung der in Rede stehenden Gefahren für eine geordnete Wasserver- und -entsorgung der Bevölkerung - sowohl mit Blick auf die aktuellen Bedürfnisse der Bevölkerung als auch wegen der langfristigen Bedeutung für die natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere den Wasser- und Bodenschutz - ist ein Gemeinwohlbelang von hohem Gewicht, der einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit unbeschadet dessen rechtfertigt, daß er einem Aufgabenentzug nahe kommt (so auch VerfG Sachsen-Anhalt, LVerfGE 7, 304, 316 ff.). Der Gesetzgeber hatte Grund davon auszugehen, daß die Gemeinden, die nach den fehlgeschlagenen Zweckverbandsgründungen ihrerseits Träger der Aufgabe wären, aus eigener Kraft zu einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung nicht, jedenfalls nicht sofort und ohne Übergangsschwierigkeiten, in der Lage waren. Dafür spricht bereits, daß sich die von dem ZwVerbStabG betroffenen Gemeinden in der Nachwendezeit von sich aus zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung in (faktischen) Zweckverbänden zusammengeschlossen hatten, eben weil sie sich aus eigener Kraft zur Wahrnehmung der Aufgabe nicht in der Lage sahen. In der ab 1996 eingetretenen Situation wären diese Gemeinden, darunter eine Vielzahl von Klein- und Kleinstgemeinden, mit der zügigen Sicherstellung einer eigenen Wasserver- und Abwasserentsorgung, die zunächst die zeit- und kostenintensive Aufstellung eines Abwasserplans, sodann die wiederum kostenaufwendige Planung, Erstellung und Finanzierung geeigneter Anlagen sowie eine Neukalkulation der Entgelte erfordert hätte, unter gleichzeitiger Bewältigung der sich aus den fehlerhaften Verbandsgründungen ergebenden Folgen (innerverbandliche Streitigkeiten, mögliche unmittelbare Haftung für die Verbindlichkeiten, Schaffung von Rechtsgrundlagen für die Beitrags- und Gebührenerhebung) jedenfalls bei typisierender Betrachtungsweise, die der Gesetzgeber anzustellen befugt ist, überfordert gewesen.

cc. Die Vorgehensweise des Gesetzgebers genügt dem verfassungsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit.

(1) Der mit dem ZwVerbStabG eingeschlagene Weg durfte dem Gesetzgeber im Hinblick auf die hier in Rede stehenden Gemeinwohlbelange - Sicherung einer geordneten Wasserwirtschaft und Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen - geeignet und erforderlich erscheinen. Die mit dem ZwVerbStabG bewirkte rückwirkende Heilung von Gründungsmängeln schafft die rechtlichen Voraussetzungen für die Aufgabenerfüllung (einschließlich Beitrags- und Gebührenerhebung) durch dafür zur Verfügung stehende Aufgabenträger und trägt schon auf diese Weise zur Sicherung einer geordneten Wasserwirtschaft und damit - in dem Maße, in dem eine unkontrollierte Wasserbewirtschaftung, insbesondere eine unkontrollierte Abwasserentsorgung, vermieden wird - zugleich zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen bei. Der grundsätzlichen Eignung des Gesetzes zur Erreichung der angestrebten Ziele steht nicht entgegen, daß es gewissermaßen “blind” heilt, indem es unterschiedslos alle unwirksam gegründeten Wasserzweckverbände, darunter gegebenenfalls auch solche, die über Jahre hinaus unwirtschaftlich gearbeitet haben, rechtlich absichert und (zunächst) fortexistieren läßt. Die “Rettung” auch solcher Zweckverbände mag zwar für sich betrachtet einer dauerhaften Lösung des Problems nicht unbedingt dienlich sein. Eine auf den Einzelfall abstellende und etwa je nach Geschäftsergebnis differenzierende gesetzliche Regelung hätte jedoch Unstimmigkeiten anderer Art und Abgrenzungsschwierigkeiten hervorgerufen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, daß die rechtliche Absicherung der Wasserzweckverbände nach dem Gesamtkonzept nur den ersten Schritt zu einer langfristigen Konsolidierung darstellt. Aufbauend auf dem ZwVerbStabG sollen im Rahmen eines Schuldenmanagements in den nächsten 10 Jahren 380 Mio. DM, auch in Form verlorener Zuschüsse, zur finanziellen Unterstützung der Zweckverbände zur Verfügung gestellt und mit dem Angebot fachkundiger Beratung vor Ort verbunden werden, um so eine wirtschaftliche Sanierung zu befördern. Daneben sollen nach dem Konzept des Landes weitere Schritte zur Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen der Zweckverbände treten (vgl. zum Gesamtkonzept das Programm der Landesregierung zur dauerhaften rechtlichen und wirtschaftlichen Stabilisierung der Wasser- und Abwasserzweckverbände vom 27. August 1998, LT-Drs. 2/5597; vgl. speziell zum Schuldenmanagementprogramm die Richtlinie des Ministeriums des Innern vom 18. Dezember 1998, AmtsBl. S. 1058; hierzu Hüppe/Zwölfer, LKV 1998, 436, 438). Eingebunden in ein solches Gesamtkonzept erscheint die rechtliche Absicherung selbst zur Zeit unwirtschaftlich arbeitender Zweckverbände als ein geeigneter erster Schritt zur langfristigen Absicherung einer geordneten Wasserwirtschaft.

Die rückwirkende rechtliche Absicherung der unwirksam gegründeten Zweckverbände durfte der Gesetzgeber auch als erforderlich erachten, um die ab 1996 eingetretene Situation zu bewältigen. Evident besser geeignete Mittel sind nicht ersichtlich. Das gesetzliche Instrumentarium des GKG, insbesondere die Möglichkeit, für die Zukunft Pflichtverbände zu bilden (§ 13 GKG), hätte die Schwierigkeiten der in der Vergangenheit unwirksam gegründeten (faktischen) Zweckverbände und ihrer Mitgliedsgemeinden nicht mindern können. Es wäre - anders als die Beschwerdeführerinnen wohl meinen - auch keine probate Alternative gewesen, den Dingen einfach ihren Lauf zu lassen. Zwar hätte sich für die Schwierigkeiten auf der finanziellen Ebene wohl letztlich, gegebenenfalls über Schadensersatzansprüche unmittelbar gegen die Gemeinden, eine - irgendwie geartete, wenn auch schwer kalkulierbare - zivilrechtliche “Lösung” gefunden (s.o.). Dem Gesetzgeber ging es jedoch nicht um eine Abwicklung, sondern um eine Sicherung der Aufgabenwahrnehmung in den vorhandenen Strukturen und auf dem schon bisher eingeschlagenen Weg. Insoweit durfte er in vertretbarer Weise davon ausgehen, daß die von ihm vorgeschlagene Lösung einer nachträglichen rechtlichen Absicherung des Bestehenden einer geordneten Wasserwirtschaft eher dienlich ist als ein fortschreitender Erosionsprozeß, wie er bereits im Gange war und den hinzunehmen mit der Gefahr eines möglichen Zusammenbruchs einer geordneten Wasserwirtschaft im Lande verbunden gewesen wäre.

Soweit die Beschwerdeführerinnen in diesem Zusammenhang geltend machen, daß der Gesetzgeber die finanziellen Folgen der (durch ein Versagen seiner Aufsichtsbehörden mit zu verantwortenden) fehlerhaften Zweckverbandsgründungen einseitig den Gemeinden aufbürde, kann dies nicht zu einer anderen verfassungsrechtlichen Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit des Gesetzes führen. Die Gewährleistung einer funktionierenden Wasserversorgung der Bevölkerung einschließlich der Entsorgung des Abwassers ist eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden. Sie selbst - und nicht in erster Linie das Land - sind für die ordnungsgemäße Erledigung dieser Aufgabe verantwortlich und haben für die von ihnen verursachten finanziellen Folgen einzustehen. Unbeschadet dessen beschränkt sich das Land - wie ausgeführt - nicht auf eine bloße Heilung der Zweckverbände, sondern bietet den Gemeinden spürbare (auch finanzielle) Hilfestellungen zur weiteren Bewältigung der ihnen obliegenden Aufgaben im Bereich der Wasserwirtschaft an.

(2) Die mit den angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG verbundene Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung gerät nicht außer Verhältnis zu den damit verfolgten Gemeinwohlbelangen.

(a) Dies gilt - bei verfassungskonformer Auslegung nach Maßgabe des Tenors - zunächst für den von den Beschwerdeführerinnen vorrangig angegriffenen § 2 Abs. 2 und 3 ZwVerbStabG, wonach fehlende oder nicht feststellbare Beschlüsse der Vertretungskörperschaft zur Verbandsbildung und fehlende oder nicht feststellbare Willenserklärungen zur Bildung des Zweckverbandes (“Außenerklärungen”) einer Verbandsbildung mit dieser Gemeinde nicht entgegenstehen, wenn sie in der Folgezeit als Verbandsmitglied aufgetreten ist.

Freilich ist der Gesetzgeber mit § 2 Abs. 2 und 3 ZwVerbStabG - entgegen der kurz greifenden amtlichen Überschrift - über die Heilung von Form- und Verfahrensfehlern deutlich hinausgegangen (vgl. zum Begriff der Form- und Verfahrensfehler OVG Sachsen, SächsVBl. 1999, 14, 17). Er hat sich nicht darauf beschränkt, einzelne Förmlichkeiten des Gründungsvorgangs zu beheben, was für sich betrachtet - wie auch die Beschwerdeführerinnen einräumen - unbedenklich wäre und auf der Linie anderer Vorschriften läge, mit denen die Folgen einzelner Satzungsmängel begrenzt werden (vgl. etwa §§ 214 ff. Baugesetzbuch, § 5 Abs. 4 GO). Vielmehr hat der Gesetzgeber unter den in der Vorschrift genannten Voraussetzungen auch den Beschluß der Gemeindevertretung und die auf die Verbandsbildung gerichtete Willenserklärung des Außenvertretungsberechtigten für verzichtbar erklärt, also nicht nur die Förmlichkeit des Gründungsaktes ersetzt, sondern Teile des Gründungsaktes selbst. Es ist danach denkbar, daß eine Gemeinde rückwirkend Mitglied eines Zweckverbandes wird (und für die Verbindlichkeiten der Vergangenheit mit haftet), deren Vertretung keinen Beschluß zur Verbandsgründung gefaßt und deren Außenvertretungsberechtigter keine entsprechende Willenserklärung abgegeben hat.

Den Beschwerdeführerinnen ist zuzugestehen, daß sich der Gesetzgeber mit dieser Regelung von den allgemeinen kommunalrechtlichen Vorschriften über die Gründung von Zweckverbänden in weitgehender Weise entfernt. Dies gilt zwar isoliert betrachtet nicht so sehr für den Verzicht auf die innergemeindliche Willensbildung; auch nach allgemeinem Kommunalrecht sind formgültige Erklärungen des Außenvertretungsberechtigten für die Gemeinde bindend, selbst wenn ihnen kein dahingehender Beschluß der Gemeinde zugrunde liegt (zum Abstraktionsprinzip s.o. I.2.b.aa. (2)). Der Gesetzgeber ersetzt aber durch § 2 Abs. 3 ZwVerbStabG zusätzlich auch die formgültige Erklärung des Außenvertretungsberechtigten. In dieser Koppelung - mit der Folge, daß selbst solche Gemeinden zu Zweckverbandsmitgliedern werden, in denen es hierzu nie einen Beschluß der Gemeindevertretung noch eine Willenserklärung des gesetzlichen Vertreters gegeben hat - geht der Gesetzgeber durchaus an die Grenzen des Vertretbaren.

Auch eine solche Regelung ist jedoch nach Auffassung des Gerichts unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten noch hinnehmbar, wenn ausreichende Sicherungen bestehen, daß wirklich nur solche Gemeinden erfaßt werden, die sich durch eigenes Verhalten auf die Aufgabenerfüllung in einer Zweckverbandsgemeinschaft eingelassen haben. Der Gesetzgeber muß, wenn er schon einen Beschluß der Gemeindevertretung und eine Willenserklärung des gesetzlichen Vertreters der Gemeinde für verzichtbar hält, die Heilungswirkungen in anderer, verfassungsrechtlich noch hinreichender Weise an eine zurechenbare Willensäußerung der jeweiligen Gemeinde knüpfen. Dem wird das ZwVerbStabG indes gerecht.

(aa) § 2 Abs. 2 und 3 ZwVerbStabG koppelt die rückwirkende Heilung der Zweckverbandsgründung nicht vollständig von dem Willen der Gemeinden ab und drängt nicht auch solche Gemeinden nachträglich in einen Zweckverband, die mit dem Zweckverband gleichsam nichts zu tun gehabt haben, sondern knüpft - für den Fall, daß eine Beteiligung an der Verbandsgründung nicht dokumentiert ist - an das tatsächliches Auftreten der Gemeinden als Zweckverbandsmitglied in der Folgezeit an. Von daher werden die betreffenden Gemeinden nur so behandelt, wie sie selbst aufgetreten sind. Dies erscheint im Grundsatz nicht als unverhältnismäßige Benachteiligung der Gemeinden. Das ZwVerbStabG greift in dieser Weise der Sache nach auf die auch sonst im Recht anerkannte Haftung nach Rechtsscheingesichtspunkten zurück und überträgt diesen Gedanken für einen Sonderfall auf die Zurechnung von Handlungen und Willenserklärungen im Kommunalrecht. Die Gemeinden werden festgehalten an dem Rechtsschein, den sie selbst durch ihr Auftreten als Verbandsmitglied gegenüber den anderen Verbandsmitgliedern und Dritten gesetzt haben. Richtig ist, daß im allgemeinen Rechtsverkehr die Grundsätze der Rechtsscheinhaftung die kommunalrechtlichen Vertretungsregelungen nicht verdrängen können. Eine Gemeinde kann nach allgemeinem Kommunalrecht grundsätzlich nur durch (formgültige) Erklärungen ihres Außenvertretungsbefugten verpflichtet werden (vgl. hierzu etwa Schuhmacher, Gemeindeordnung Brandenburg, § 67 Ziffer 3.6). Unbeschadet dessen kann es dem Gesetzgeber aber nicht verwehrt sein, für eine besonders gelagerte Konstellation auf den Gedanken der Rechtsscheinhaftung auch für den kommunalen Bereich zurückzugreifen und eine diesen Gedanken aufgreifende Regelung zu treffen, solange die Rechtsfolge an das von den Gemeinden tatsächlich Gewollte anknüpft.

(bb) Um letzteres sicherzustellen, bedarf allerdings das Zurechnungskriterium des § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG - Auftreten der Gemeinde als Zweckverbandsmitglied - von Verfassungs wegen der Präzisierung und verfassungskonformen Auslegung. Die gesetzliche Formulierung stellt in auslegungsbedürftiger Weise nur darauf ab, ob “die Gemeinde” in der Folgezeit als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Das geht in dieser Form zu weit. Das Handeln irgendeines Gemeindebediensteten kann nicht ohne weiteres mit dem Willen “der Gemeinde” als Körperschaft gleichgesetzt werden. Die eigentliche Willensbildung innerhalb der Gemeinde vollzieht sich über die Gemeindevertretung. Das Auftreten einzelner Personen für die Gemeinde, die nicht ihr gesetzlicher Vertreter sind, kann deshalb selbst unter Rechtsscheingesichtspunkten nur dann die Mitgliedschaft in dem Zweckverband und eine Haftung der Gemeinde für die Verbindlichkeiten des Zweckverbandes auslösen, wenn dieses Auftreten nicht ganz und gar an der Gemeindevertretung vorbei erfolgt ist, sondern dieser bekannt war und sich in dieser Weise zurechenbar im Rahmen einer dahingehenden Willenshaltung der Gemeindevertretung hält. Der Gesetzgeber darf deshalb unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten eine Gemeinde, bei der ein förmlicher Beschluß der Gemeindevertretung über den Beitritt zu dem Zweckverband nicht erfolgt oder nicht feststellbar ist, nur dann an einem tatsächlichen Auftreten “als Zweckverbandsmitglied” festhalten, wenn dieses Auftreten in irgendeiner Form, und sei es nur durch ein wissentliches Gewährenlassen des Auftretens für die Gemeinde, der für die Willensbildung der Gemeinde zuständigen Gemeindevertretung zurechenbar ist.

Der Gesetzgeber hat dem zwar in § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwVerbStabG in gewissem Umfang bereits Rechnung getragen. Danach ist ein Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied “insbesondere” dann anzunehmen, wenn stimmberechtigte Vertreter “mit Kenntnis der Vertretungskörperschaft” für die Gemeinde mehrmals an den Sitzungen der Verbandsversammlung teilgenommen und sich an Beschlußfassungen beteiligt haben. Damit hat der Gesetzgeber jedoch nur ein Beispiel formuliert (“insbesondere”), das bei der Auslegung des § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG von den Rechtsanwendern als Indiz für das Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied herangezogen werden kann. Dies schließt es aber dem Wortlaut nach nicht aus, im Einzelfall die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG auch dann anzunehmen, wenn sich der für die Gemeinde Auftretende nicht im Rahmen einer zurechenbaren Duldung seines Auftretens durch die Gemeindevertretung bewegt hat. Auch die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs läßt, wenn auch in diese Richtung gehend (vgl. LT-Drs. 2/5171, S. 18 f.), nicht mit Sicherheit den Schluß zu, daß nach den Vorstellungen des Gesetzgebers das Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied von der Gemeindevertretung zurechenbar geduldet gewesen sein muß.

Da § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG somit eine einfachrechtliche Auslegung zuläßt, die in unverhältnismäßiger Weise in die kommunale Selbstverwaltung eingreifen würde, ist eine verbindliche verfassungskonforme Auslegung dahin vorzunehmen, daß ein Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG ein Handeln mit Kenntnis der Gemeindevertretung voraussetzt. Damit wird für das Auftreten als Verbandsmitglied ein Mindestmaß an Zurechenbarkeit sichergestellt.

(cc) Einer weiteren Präzisierung bedarf § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG hinsichtlich der Dauer und Häufigkeit des Auftretens einer Gemeinde als Verbandsmitglied. Auch insoweit ist das “Auftreten als Verbandsmitglied” unterschiedlichen Wertungen zugänglich. Es erschiene bedenklich, etwa aus der inaktiven Teilnahme an einer Verbandsversammlung bloß zu Informationszwecken eine Mitgliedschaft der Gemeinde und eine Haftung für die Verbindlichkeiten des Zweckverbandes abzuleiten. Unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten ist vielmehr zu verlangen, daß sich das Auftreten der Gemeinde als tatsächliche und gewollte Mitwirkung im Zweckverband darstellt, also eine gewisse Kontinuität und Substanz aufweist. Nur dann kann aus dem Verhalten der Gemeinde der Rückschluß gezogen werden, daß sie tatsächlich “als Verbandsmitglied” aufgetreten ist. Auch dem trägt § 2 Abs. 2 Satz 2 ZwVerbStabG bereits in gewissem Umfang Rechnung (“mehrmals teilgenommen und sich an Beschlußfassungen beteiligt”). Auch insoweit ist jedoch wegen der Formulierung als Beispiel (“insbesondere”) nicht ausgeschlossen, daß ein Rechtsanwender im Einzelfall geringere Anforderungen ausreichen läßt, zumal auch die Gesetzesbegründung nicht zu einer Auslegung in dem hier für notwendig erachteten Sinne zwingt (vgl. LT-Drs. 2/5171, S. 18 f.). Auch diesbezüglich ist deshalb eine verfassungskonforme Auslegung vorzugeben dahingehend, daß ein Auftreten als Verbandsmitglied im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 ZwVerbStabG ein auf Dauer angelegtes Mitwirken im Zweckverband voraussetzt.

(dd) Mit diesen Maßgaben bleibt die Verhältnismäßigkeit des in § 2 Abs. 2 und 3 ZwVerbStabG liegenden Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltung jedenfalls unter Mitberücksichtigung auch der weiteren Sicherungen gewahrt, mit denen der Gesetzgeber den Eingriff abmildert.

Hierzu zählt zunächst § 4 Abs. 2 ZwVerbStabG. Danach ist - gleichsam spiegelbildlich zur faktischen Gründung - ein faktischer Austritt aus dem Zweckverband möglich. Das Ausscheiden gilt nach Satz 4 der Vorschrift als vollzogen, wenn die Auseinandersetzung erfolgt ist oder die ausscheidende Gemeinde nach Kundgabe ihres Austrittswillens ohne Widerspruch des Zweckverbandes über einen Zeitraum von mindestens einem Jahr nicht mehr als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Der Gesetzgeber verzichtet also nicht nur zu Lasten, sondern auch zugunsten der Gemeinden auf die Einhaltung der nach dem GKG vorgeschriebenen Voraussetzungen. Dies kommt denjenigen Gemeinden zugute, die sich in der Anfangsphase eines Zweckverbandes faktisch als Mitglieder engagiert und dann wieder zurückgezogen haben. Sie haften nur für die bis zu ihrem faktischen Ausscheiden nach § 4 Abs. 2 ZwVerbStabG entstandenen Verbindlichkeiten.

Des weiteren wird den Gemeinden durch § 16 Abs. 1 ZwVerbStabG ein erleichterter Austritt aus dem Zweckverband ermöglicht. Gemeinden, die keinen Beschluß zur Verbandsbildung gefaßt haben - also in den Fällen des § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG - können binnen eines Monats nach der Bekanntmachung des Ergebnisses des behördlichen Feststellungsverfahrens durch einseitige Erklärung und damit unter leichteren Bedingungen als nach dem GKG aus dem Verband wieder ausscheiden. Freilich ändert dies nichts an der anteiligen Haftung für die bis dahin entstandenen Verbindlichkeiten des Verbandes. Auch ein Austritt nach § 16 Abs. 1 ZwVerbStabG erfordert eine vorherige Auseinandersetzung der Beteiligten, über die notfalls - wenn die Beteiligten keine Einigung erzielen - von der Aufsichtsbehörde entschieden wird (vgl. § 16 Abs. 2 ZwVerbStabG). Soweit die Beschwerdeführerinnen für den Austritt nach § 16 ZwVerbStabG eine Beschränkung der Haftung auf die tatsächlich gezogenen Vorteile angeregt haben, war der Gesetzgeber zu einer solchen Regelung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht verpflichtet. Sie würde dazu führen, daß sich die Gemeinden durch eine bloße Austrittserklärung von einem Großteil der Schulden befreien könnten, die sie durch ihre faktische Mitarbeit in dem Zweckverband mit verursacht haben. Eine dahingehende Regelung liefe sogar Gefahr, ihrerseits mit Art. 97 LV in Konflikt zu geraten, weil sie denjenigen Gemeinden, denen keine Gründungsfehler unterlaufen sind und die deshalb nicht ohne weiteres austreten können, überproportionale Lasten aufbürden würde.

ee) Im übrigen ist über die Frage, ob die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 und 3 ZwVerbStabG im Einzelfall gegeben sind, in dem Verfahren nach § 14 Abs. 2 ZwVerbStabG zu befinden. Das dort geregelte Verfahren ermöglicht die gerichtliche Anfechtung der mit dem Feststellungsbescheid verbundenen Verbandszugehörigkeit und gewährleistet für jede betroffene Gemeinde im Sinne effektiven Rechtsschutzes die einzelfallbezogene Überprüfung dieser behördlichen Entscheidung.

(b) Auch gegen die weiteren zur verfassungsgerichtlichen Prüfung gestellten Vorschriften des ZwVerbStabG ergeben sich unter dem Aspekt der Angemessenheit keine verfassungsrechtlichen Einwände. Sie sichern die vom Gesetzgeber bezweckte rückwirkende Heilung hinsichtlich weiterer denkbarer Verbandsgründungsfehler ab oder betreffen (lediglich) eher technische Modalitäten. Im einzelnen:

(aa) § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG betrifft Gemeinden, die sich vor dem Inkrafttreten des GKG zu einem faktischen Zweckverband zusammengeschlossen haben. Diese Zweckverbände konnten nach zum Teil vertretener Ansicht (vgl. o. B.II. 1.b.) keine Rechtsfähigkeit als juristische Personen des öffentlichen Rechts erlangen, weil es insoweit nach damaliger Rechtslage (bis zum Inkrafttreten des GKG) an einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage gefehlt habe. Ob diese Ansicht zutrifft, kann auch in diesem Zusammenhang offenbleiben (vgl. zu einem solchen Vorgehen LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, LKV 1999, 319, 321 f.). Sofern schon vor Inkrafttreten des GKG eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Bildung von Zweckverbänden bestanden hat, käme § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG lediglich eine - verfassungsrechtlich von vornherein unbedenkliche - klarstellende Funktion zu. Geht man hingegen davon aus, daß eine solche Rechtsgrundlage erst mit dem GKG geschaffen worden ist, käme § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG konstitutive Wirkung zu: Die Vorschrift würde den betreffenden Verbänden, obwohl bei ihnen die Voraussetzungen für die Entstehung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts nie gegeben gewesen wären, rückwirkend Rechtspersönlichkeit verleihen, um sie auf diesem Wege in den Anwendungsbereich des ZwVerbStabG einzubeziehen. Auch hiergegen ergeben sich indes keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Vorschrift stellt für diesen Fall lediglich sicher, daß die Heilungsvorschriften des ZwVerbStabG auf alle seit dem 3. Oktober 1990 gegründeten Wasserzweckverbände unabhängig davon anwendbar sind, ob sie vor oder nach dem Inkrafttreten des GKG gegründet wurden. Dies ist sachlich gerechtfertigt. Das Gemeinwohlbedürfnis einer rechtlichen Absicherung der Wasserzweckverbände ist bei den vor dem 31. Dezember 1991 gegründeten Verbänden nicht geringer als bei den später gegründeten Verbänden. Unter Umständen ist es bei den älteren Verbänden sogar größer, weil sie schon länger am Rechtsverkehr teilnehmen und sich ihre Strukturen demgemäß in besonderer Weise verfestigt haben. Es ist deshalb von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber mit § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG die Voraussetzungen für eine Heilung von Gründungsmängeln auch bei den älteren, vor dem 31. Dezember 1991 gegründeten Verbänden geschaffen hat.

(bb) § 3 ZwVerbStabG begegnet unter dem Gesichtspunkt der kommunalen Selbstverwaltung ebenfalls keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Vorschrift stellt sich als Begleitregelung eher technischer Art dar. Sie dient der Bestimmung des Zeitpunktes des Entstehens des Zweckverbandes für den Fall, daß entgegen § 11 Abs. 1 GKG die Bekanntmachung der Verbandssatzung und/oder ihrer Genehmigung unterblieben ist. Da in diesen Fällen der Zeitpunkt der Entstehung nicht aus § 11 Abs. 2 Satz 1 GKG folgt, mußte der Gesetzgeber den Entstehungszeitpunkt fingieren. Er hat dabei auf das erstmalige Erscheinen des Zweckverbandes in einer öffentlichen Bekanntmachung abgestellt. Ob mit dieser Regelung den Gesichtspunkten der Rechtssicherheit und Publizität gegenüber dem Bürger, in dessen Interesse die Vorschriften über die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen vornehmlich liegen, hinreichend Rechnung getragen ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Eine unangemessene Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung läßt das Anknüpfen an den vom Gesetzgeber gewählten Zeitpunkt jedenfalls nicht erkennen.

(cc) Auch § 4 Abs. 2 ZwVerbStabG begegnet keinen verfassungsrechtlichen Einwänden. Die Vorschrift überträgt den für die Gründung von Zweckverbänden bestimmten Verzicht auf einen Beschluß der Gemeindevertretung und einer entsprechenden Erklärung des Außenvertretungsberechtigten auf den Beitritt einer Gemeinde zu einem (bestehenden) Zweckverband. Für den Fall, daß Beschlüsse der Gemeindevertretung zum Verbandsbeitritt, Beitrittsanträge sowie Satzungsänderungsbeschlüsse des Verbandes fehlen oder nicht feststellbar sind, kommt es darauf an, ob die Gemeinde den Beitritt tatsächlich vollzogen hat. Hierzu bestimmt § 4 Abs. 2 Satz 2 ZwVerbStabG, daß der Beitritt als vollzogen gilt, wenn die Gemeinde entsprechend § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG als Verbandsmitglied aufgetreten ist. Über die Verweisung auf § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG gilt die für jene Vorschrift getroffene Maßgabe des erkennenden Gerichts zur Auslegung des Zurechnungskriteriums “Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied” (s. hierzu im einzelnen oben I.2.b.cc.(2)(a)(bb) und (cc)) gleichermaßen für § 4 Abs. 2 Satz 2 ZwVerbStabG. Damit bleibt auch für den Fall des Beitritts zu einem Zweckverband sichergestellt, daß das “Auftreten als Verbandsmitglied” tatsächlich zurechenbar ist. Im Ergebnis werden vom Gesetzgeber, was verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, Gründungsmitglieder und später beigetretene Gemeinden rechtlich gleich behandelt. Außerdem ermöglicht die Vorschrift zugunsten der Gemeinden einen faktischen Austritt aus dem Zweckverband und mildert so die Eingriffsintensität des Gesetzes ab (s.o.I.2.b.cc.(2)(a)(dd)).

(dd) Der ferner angegriffene § 7 ZwVerbStabG betrifft fehlende oder unvollständige Mitgliederverzeichnisse und damit einen inhaltlichen Mangel der Verbandssatzungen. Auch insoweit knüpft der Gesetzgeber an den Willen der Gemeinden an, indem neben den in den Verbandsunterlagen aufgeführten auch diejenigen Gemeinden als Mitglieder gelten, die gemäß § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG als solche aufgetreten sind. Durch die Verweisung auf § 2 Abs. 2 ZwVerbStabG ist die zu jener Vorschrift getroffene Maßgabe des erkennenden Gerichts zur Auslegung des Zurechnungskriteriums “Auftreten der Gemeinde als Verbandsmitglied” (s. hierzu wiederum I.2.b.cc.(2)(a)(bb) und (cc)) auch für § 7 Abs. 1 Satz 2 ZwVerbStabG verbindlich. Damit bleibt gewährleistet, daß die Rechtswirkungen des Gesetzes auch im Falle unvollständiger oder fehlender Mitgliederverzeichnisse in hinreichender Weise an den Willen der Gemeinde anknüpfen. Als weiteres Korrektiv erweist sich § 7 Abs. 2 ZwVerbStabG. Danach zählen Gemeinden, deren Beteiligung an der Verbandsgründung nicht dokumentiert ist und die in der Folgezeit auch nicht als Verbandsmitglieder aufgetreten sind, nicht als Verbandsmitglieder, selbst wenn sie als solche im Mitgliederverzeichnis oder in der Verbandssatzung aufgeführt sind. Auch von daher ist es also nicht etwa so, daß eine gänzlich unbeteiligte Gemeinde in die Haftung genommen wird, nur weil sie, aus welchen Gründen auch immer, in den Verbandsunterlagen als Mitglied geführt wird. Unter Mitberücksichtigung dieser Sicherung verstößt auch § 7 ZwVerbStabG nicht gegen das Recht der kommunalen Selbstverwaltung nach der Landesverfassung.

II.

Die angegriffenen Vorschriften des ZwVerbStabG verstoßen nicht gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip der Landesverfassung ableitbare (relative) Rückwirkungsverbot.

1.a. Das in Art. 2 Abs. 1 und 5 LV verankerte Rechtsstaatsprinzip schützt auch die Gemeinden vor rückwirkenden Gesetzen. Sie dürfen sich ebenso wie der Einzelbürger jedenfalls grundsätzlich auf die Beständigkeit des Rechts verlassen und brauchen jedenfalls grundsätzlich nicht damit zu rechnen, daß der Gesetzgeber in der Vergangenheit liegende Lebenssachverhalte nachträglich anders regelt (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, LVerfGE 7, 304, 323 ff,; LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, LKV 1999, 319, 322; Klügel, LKV 1998, 168, 171).

b. Die hier in Frage stehende rückwirkende Heilung von Verbandsgründungsmängeln stellt sich als rückwirkende Umgestaltung der Rechtslage dar. Es handelt sich um eine sog. echte Rückwirkung in der Form einer Rückbewirkung von Rechtsfolgen (vgl. zur Terminologie in der Rechtsprechung des 1. und 2. Senats des BVerfG Schultze-Fielitz in: Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 20 Rdn. 144 ff.; Möller/Rührmair, NJW 1999, 908 ff.). Die Heilung der fehlgeschlagenen Zweckverbandsgründungen ändert die Rechtsstellung für einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum. Gemeinden, die bislang keine Zweckverbandsmitglieder waren, werden rückwirkend zu Verbandsmitgliedern und verlieren damit nachträglich die Wahrnehmungskompetenz für die Aufgabe der Abwasserbeseitigung. Gleichzeitig haften sie anteilig für die seit der Gründung bzw. ihrem Beitritt entstandenen Verbindlichkeiten. Derartige Rechtswirkungen sind entsprechend dem (relativen) Rückwirkungsverbot der Landesverfassung unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes grundsätzlich nicht zulässig.

2. Im Grundsatz des Vertrauensschutzes findet das Rückwirkungsverbot freilich nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich das erkennende Gericht für die Auslegung des Rückwirkungsverbotes nach der Landesverfassung anschließt, gilt das Rückwirkungsverbot dort nicht, wo sich ausnahmsweise kein schutzwürdiges Vertrauen bilden konnte. Das ist namentlich dann der Fall, wenn die Betroffenen schon in dem Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht mit dem Fortbestand der Regelungen rechnen konnten. Ferner kommt der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht zum Tragen, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war, daß ein Eingreifen des Gesetzgebers erwartet werden mußte. Diese vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Fallgruppen sind Ausprägungen des allgemeinen Grundsatzes, daß nur schutzwürdiges Vertrauen einer Rückwirkung entgegen steht (vgl. LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, a.a.O.; BVerfGE 72, 200, 258; BVerfG, NJW 1998, 1547, 1548; vgl. auch - seine bisherige Rechtsprechung zusammenfassend - BVerfGE 88, 384, 404).

Danach ist die hier in Frage stehende rückwirkende Heilung der in der Nachwendezeit bei der Gründung von Wasserzweckverbänden unterlaufenen Gründungsmängel hinzunehmen. In dieser Hinsicht hat sich zu keiner Zeit ein schutzwürdiges Vertrauen auf seiten der Gemeinden gebildet, das der Gesetzgeber hätte enttäuschen können. Insoweit ist zu unterscheiden zwischen dem anfänglichen Vertrauen in die Wirksamkeit der Verbandsgründungen (dazu a.) und der später - nach Kenntnis der Unwirksamkeit zahlreicher Verbandsgründungen - aufkeimenden Hoffnung, von Rechts wegen nicht Mitglied eines Zweckverbandes geworden zu sein (dazu b.).

a. Die Gemeinden sind zunächst davon ausgegangen, nicht nur faktisch, sondern auch rechtlich wirksam Zweckverbände gegründet zu haben. Sie waren naheliegenderweise der Meinung, durch Gründung oder Beitritt Mitglied eines Zweckverbandes geworden zu sein. Dieses Vertrauen hat der Gesetzgeber des ZwVerbStabG nicht enttäuscht, sondern bestätigt, indem er das seinerzeit Gewollte nachträglich rechtlich abgesichert hat.

aa. Das gilt zunächst für § 1 Abs. 3 ZwVerbStabG, mit dem der Gesetzgeber nachträglich den bis zum Inkrafttreten des GKG gegründeten Zweckverbänden Rechtspersönlichkeit als juristische Personen des öffentlichen Rechts verliehen hat. In der Nachwendezeit entsprach es zunächst nahezu allgemeiner Auffassung, daß Zweckverbände als rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts errichtet werden konnten, sei es allein aufgrund des § 61 DDR-KV oder in Verbindung mit dem RZwVerbG. Diese Auffassung wurde nicht nur in der Kommentarliteratur vertreten (s. etwa Schlemp, Kommunalverfassung, 1990, Teil II, B 1, § 61; Bretzinger/Büchner-Uhder, Kommunalverfassung, Handbuch für die kommunale Praxis in den neuen Bundesländern, 1990, § 61 DDR-KV, Rdn. 2, 3 und 6; s. auch die Nachweise bei Klügel, LKV 1998, 169 m.w.N.), sondern auch in der kommunalen Praxis (s. etwa die in Zusammenarbeit mit dem Bundesinnenministerium entstandene Arbeitshilfe der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zur Gründung von Zweckverbänden, 1991, S. 4), in der Rechtsprechung (s. zur Fortgeltung des RZwVerbG etwa OVG Sachsen, LKV 1997, 223; LKV 1997, 418 und LKV 1997, 420; Brandenburgisches OLG, LKV 1997, 426 f.; LG Potsdam, LKV 1997, 430 f.), nicht zuletzt auch von den Landesgesetzgebern in den neuen Bundesländern, wie sich etwa darin zeigt, daß mit der Einführung der Landesgesetze über die kommunale Gemeinschaftsarbeit das RZwVerbG jeweils aufgehoben wurde (s. für das Land Brandenburg § 32 Ziffer 1 GKG, für Mecklenburg-Vorpommern § 177 Abs. 3 Nr. 3 Kommunalverfassung MV). Erst mit dem Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Magdeburg vom 14. Mai 1997 (LKV 1997, 417 f.) und dem kurz darauf ergangenen Urteil des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 3. Juli 1997 (LVerfGE 7, 251 ff.) setzte sich die Auffassung durch, daß § 61 DDR-KV für sich genommen keine ausreichende Grundlage für Zweckverbandsgründungen bilde und auch das RZwVerbG für die neuen Bundesländer nicht die notwendige gesetzliche Ergänzung bereitstelle (vgl. hierzu etwa Wellmann, LKV 1997, 402 ff.; Kollhosser, NJW 1997, 3266). Bis dahin aber fehlte es den Gemeinden schon an dem Bewußtsein, daß Zweckverbände nicht entstehen konnten. Die Gründung der Zweckverbände war vielmehr - rechtsirrig - im Vertrauen darauf erfolgt, daß der Vorgang mit der Rechtslage in Einklang stehe. Dieses Vertrauen hat der Gesetzgeber nicht enttäuscht, sondern nachträglich gerechtfertigt (vgl. LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, LKV 1999, 319, 322 f.; LVerfG Sachsen-Anhalt, LVerfGE 7, 304, 327 f.; vgl. auch - zur nachträglichen Heilung von Beurkundungsmängeln - BVerfGE 72, 302 ff.).

bb. Ähnliches gilt für die weiteren angegriffenen Heilungsvorschriften des ZwVerbStabG. Auch insoweit haben die betroffenen Kommunen - ablesbar an ihrem Auftreten als Verbandsmitglieder - zunächst darauf vertraut, daß der Gründungsvorgang nicht mit die rechtliche Wirksamkeit der Verbandsgründung in Frage stellenden Mängeln behaftet sei. Diese Vertrauen ist durch die rückwirkende Heilung der erst nachträglich erkannten Mängel nicht enttäuscht worden.

Allerdings waren die wesentlichen kommunalrechtlichen Anforderungen an die Gründung von Zweckverbänden - anders als die Frage, ob Zweckverbände nach damaligem Recht Rechtspersönlichkeit erlangen konnten - auch schon vor dem Inkrafttreten des GKG hinreichend klar geregelt. Es ist deshalb vorstellbar, daß einzelne Gemeinden, die damals an unwirksamen Verbandsgründungen mitgewirkt bzw. in solchen Verbänden in der Folgezeit als Mitglied aufgetreten sind, dies von Anfang an in dem Bewußtsein getan haben, daß ihnen hieraus wegen der (von ihnen bereits erkannten) Unwirksamkeit keine nachteiligen Folgen erwachsen und sie jederzeit wieder “aussteigen” könnten. Solche Gemeinden hätten in der Tat von Anfang an auf den Fortbestand der seinerzeit geltenden und von ihnen richtig verstandenen Vorschriften über die Zweckverbandsgründung vertraut und wären in diesem Vertrauen durch die rückwirkende Heilung der Gründungsmängel enttäuscht worden. Ob derartige Fälle tatsächlich vorgekommen sind, kann indes dahinstehen. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, daß die Beschwerdeführerinnen ein solches Vertrauen gehegt hätten. Ein so geartetes “Vertrauen” wäre aber auch nicht schutzwürdig. Wenn eine Gemeinde die Unwirksamkeit einer Verbandsgründung erkennt, aber gleichwohl weiterhin als Verbandsmitglied auftritt, verhält sie sich arglistig, handelt jedenfalls wider besseres Wissen und verdient insoweit keinen Schutz (vgl. Klügel, LKV 1998, 168, 171).

b. Enttäuscht worden sind die Gemeinden durch die Heilungsregelungen allenfalls in der später aufkeimenden Hoffnung, sich angesichts der nunmehr durch verschiedene Gerichtsentscheidungen offenbar werdenden Gründungsmängel einerseits und der immer kritischere Ausmaße annehmenden Verschuldung der Zweckverbände andererseits aus dem Zweckverband zurückziehen zu können. In dieser Situation konnte indes kein Vertrauen in den Fortbestand einer bestimmten Rechtslage entstehen. Die damalige Rechtslage war nach dem Bekanntwerden ganz verschiedenartiger Gründungsmängel insgesamt labil und unsicher und konnte keine Grundlage für schutzwürdige Dispositionen bilden. Die Gemeinden mußten in dieser Lage von Anfang an damit rechnen, daß der Gesetzgeber eingreifen würde (vgl. LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, LKV 1999, 319, 323). Die etwa doch bestehende Hoffnung einzelner Gemeinden, als Folge von Gründungsmängeln nicht Mitglied eines Zweckverbandes geworden zu sein, ist sodann bereits durch das - hier nicht zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung stehende - ZwVerbSG aus dem Jahre 1996 enttäuscht worden, mit dem der Gesetzgeber alle bis dahin bekannt gewordenen Gründungsmängel zu heilen versucht und damit seinen Willen zur Aufrechterhaltung der Zweckverbände zu erkennen gegeben hat. Nunmehr hatten die Gemeinden damit zu rechnen, daß der Gesetzgeber auf dem einmal eingeschlagenen Weg fortfahren werde, sofern sich dieser erste Heilungsversuch als unzureichend herausstellen würde. Daß abweichend hiervon die beschwerdeführenden Gemeinden darauf vertraut hätten, daß das ZwVerbSG eine abschließende Regelung darstelle und deshalb die Verbandsgründung aus von diesem Gesetz nicht erfaßten, von ihnen aber bereits erkannten Gründen endgültig unwirksam bleibe, ist nicht ersichtlich. Dergleichen wird von den beschwerdeführenden Gemeinden selbst nicht geltend gemacht. Hiervon abgesehen wäre eine derartige Vertrauensposition nur schutzwürdig, soweit auf dieser Grundlage bereits Dispositionen getroffen und durch das ZwVerbStabG im nachhinein entwertet worden wären (vgl. zur sog. Vertrauensbetätigung LVerfG Sachsen-Anhalt, LVerfGE 7, 304, 328). Das wäre etwa der Fall, wenn die Gemeinden im Vertrauen darauf, nicht Mitglied eines Wasserzweckverbandes zu sein, schon damit begonnen hätten, eine eigene Wasserver- und Abwasserentsorgung aufzubauen. Dafür ist indes nichts ersichtlich.

c. Zusammenfassend stellt sich die Situation der Gemeinden hiernach so dar, daß ihr anfängliches Vertrauen in die Wirksamkeit der Verbandsgründungen durch den Gesetzgeber nicht enttäuscht, sondern bestätigt worden ist und sich in der Folge bis zum Erlaß des ZwVerbStabG ein schützenswertes neues Vertrauen, diesmal in die Unwirksamkeit der Verbandsgründungen, nicht bilden konnte, das durch das ZwVerbStabG hätte enttäuschen werden können. In dieser Situation war dem Gesetzgeber eine rückwirkende Regelung deshalb nicht verwehrt (vgl. LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, LKV 1999, 319, 323; LVerfG Sachsen-Anhalt, LVerfGE 7, 304, 327 f.; Darsow, LKV 1999, 308 f.).

III.

Die Entscheidung über die teilweise Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 32 Abs. 7 Satz 2VerfGGBbg.