In dem Verfassungsbeschwerdeverfahren

V. u. V. Verwaltungs- und Beteiligungsgesellschaft m.b.H.,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigter:             Rechtsanwalt
M.

wegen            3. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt B. (Amtsblatt für das Amt B.-B. vom 2. Februar 2010)

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg

am 19. Mai 2017

durch die Verfassungsrichter Dielitz, Dr. Becker, Dresen, Dr. Lammer, Partikel und Schmidt

beschlossen: 

Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

Gründe:

Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen eine Änderung des Flächennutzungs­plans der Stadt B.

A.

I.

Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke im Gebiet der Stadt B. Der Flächennutzungsplan der Stadt wies für diese Grundstücke im Zeit­punkt des Erwerbs durch die Beschwerdeführerin eine gemischte Baufläche aus. Die dort vorhandenen Gebäude wurden bis Ende 2007 als Asylbewerberunterkunft ge­nutzt. Die Beschwerdeführerin beabsichtigte, deren künftige Nutzung als Innovations- und Gründerzentrum vorzubereiten.

Nach den Angaben der Beschwerdeführerin wurde die Darstellung für die fraglichen Grundstücke mit der 3. Änderung des Flächennutzungsplans in eine "Fläche für Maßnahmen zum Schutz und zur Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft" geändert. Die Änderung wurde am 14. Januar 2010 durch die Stadtverordnetenver­sammlung beschlossen und die Erteilung der Genehmigung am 2. Februar 2010 im Amtsblatt des Amtes B.-B. bekannt gemacht.

II.

1. Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer am 6. April 2010 erhobenen Verfassungsbe­schwerde die Verletzung des Eigentumsgrundrechts (Art. 41 LV) durch die Planände­rung.

Der Rechtsweg sei vorliegend erschöpft. Ein Fall statthafter Normenkontrolle, wenn im Flächennutzungsplan Darstellungen mit Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthalten seien, liege nicht vor. Ob auch außerhalb dieser Fallkonstellation eine Normenkontrolle möglich sei, sei umstritten. Es sei zu befürchten, dass das OVG Berlin-Brandenburg einen entsprechenden Normenkontrollantrag als unzuläs­sig zurückweisen würde. Auch unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität zu erwä­gende indirekte Rechtsschutzmöglichkeiten seien angesichts der weitreichenden Genehmigungsfreiheit von Bauvorhaben nicht vorhanden, da eine Inzidentkontrolle des Flächennutzungsplans nur bei konkreten Streitigkeiten über die Zulässigkeit ein­zelner Bauvorhaben in Betracht komme.

Die 3. Änderung des Flächennutzungsplans verletze sie in ihrem Grundrecht auf Ei­gentum. Die grundsätzliche Eingriffsqualität eines Flächennutzungsplanes könne nicht geleugnet werden, da dieser - insbesondere im Außenbereich - eine über eine interne Bindungswirkung für die Gemeinden hinausgehende Außenwirkung gegen­über den betroffenen Grundstückseigentümern haben könne. Vorliegend führe die Änderung der Ausweisung des Flächennutzungsplanes von "Mischbaufläche" zu "Fläche für Maßnahmen zum Schutz der Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft" zu einem unmittelbaren Eingriff in ihre Nutzungsrechte an den Grund­stücken und bewirke ein faktisches Bauverbot. Privatwirtschaftlich sinnvolle Bauvor­haben, die auf einer "Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und Entwick­lung von Natur und Landschaft" möglich seien, seien schlechterdings nicht denkbar. Zudem führe der geänderte Flächennutzungsplan zugleich zu einer erheblichen Wertbeeinträchtigung der Grundstücke. Dieser Grundrechtseingriff sei nicht ge­rechtfertigt, weil die Änderung unter Verstoß gegen das Gebot einer Bauleitplanung aus städtebaulichen Gründen in verfassungswidriger Weise als politisches Instru­ment eingesetzt worden sei.

2. Am 1. Februar 2011 machte die Beschwerdeführerin beim OVG Berlin-Branden­burg einen Normenkontrollantrag mit dem Ziel einer Feststellung der Unwirksamkeit der 3. Änderung des Flächennutzungsplans anhängig (OVG 10 A 1.11).

Auf einen entsprechenden Antrag der Beschwerdeführerin vom 2. März 2011 ist mit Beschluss vom 18. März 2011 das Ruhen des Verfassungsbeschwerdeverfahrens angeordnet worden.

Das OVG Berlin-Brandenburg wies den Normenkontrollantrag mit Urteil vom 14. April 2014 als unzulässig zurück. Er sei nicht statthaft, weil die beanstandete 3. Änderung des Flächennutzungsplans ebenso wie der Flächennutzungsplan selbst nicht Ge­gen­stand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 VwGO sein könne.

Nachdem das Amt B.-B. für die äußerungsberechtigte Stadt im August 2016 auf die Entscheidung im Normenkontrollverfahren hingewiesen und die Be­schwerdeführerin auf die wiederholte Anfrage des Gerichts zur Fortführung des Ver­fahrens nicht reagiert hatte, ist mit Beschluss vom 30. November 2016 die Ruhens­anordnung aufgehoben worden.

III.

Die Stadt B. erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

I.

Die Verfassungsbeschwerde ist nach § 21 Satz 1 Verfassungsgerichtsgesetz Bran­denburg (VerfGGBbg) zu verwerfen, da sie unzulässig ist. Ungeachtet der Fragen einer Wahrung des Gebots der Subsidiarität mit Blick auf einen etwaigen vorrangigen fachgerichtlichen Rechtsschutz genügt die vorliegende Beschwerde nicht den aus § 20 Abs. 1 Satz 2, § 46 VerfGGBbg folgenden Begründungserfordernissen.

Eine Verfassungsbeschwerde ist nur dann zulässig, wenn der Beschwerdeführer geltend macht, durch den angegriffenen Hoheitsakt in einem verfassungsbeschwer­defähigen Recht (Art. 6 Abs. 2 LV, § 45 Abs. 1 VerfGGBbg) unmittelbar und gegen­wärtig verletzt zu sein. Notwendig ist eine Begründung, die schlüssig die mögliche Verletzung des geltend gemachten Grundrechts des Beschwerdeführers durch die angegriffene Entscheidung aufzeigt. Dies verlangt vom Beschwerdeführer einen umfassenden und aus sich heraus, das heißt ohne Hinzuziehung von Akten und ohne Stellungnahmen anderer Verfahrensbeteiligter verständlichen Vortrag. Mit der Begründung müssen neben einem substantiierten Vortrag des entscheidungserhebli­chen Sachverhalts die wesentlichen rechtlichen Erwägungen unter Berücksichtigung einschlägiger verfassungsrechtlicher Rechtsprechung dargelegt werden, um dem Gericht eine sachgerechte Auseinandersetzung mit dem geltend gemachten Begeh­ren zu ermöglichen (vgl. Beschlüsse vom 21. Novem­ber 2014 - VfGBbg 15/14 -, vom 25. Mai 2015 - VfGBbg 32/14 - und vom 17. Juni 2016 - VfGBbg 95/15 -, www.ver­fassungsgericht.brandenburg.de; BVerfGE 130, 1, 21 m. w. Nachw.). Daran fehlt es vorliegend.

1. Die Beschwerdebegründung lässt es bereits an der nachvollziehbaren Darlegung eines tauglichen Beschwerdegegenstands mangeln. Es ist nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht erkennbar, dass es sich bei der angegriffenen 3. Ände­rung des Flächennutzungsplans der Stadt B. um einen Akt der öffentlichen Gewalt handelte, der Rechte der Beschwerdeführerin berühren könnte. Mit einer Ver­fassungsbeschwerde angreifbar sind nach dem grundsätzlich weit zu verstehen­den Begriff der öffentlichen Gewalt in Art. 6 Abs. 2 LV alle nach außen rechtlich wirk­sa­men Maßnahmen der grundrechtsgebundenen staatlichen Gewalt des Landes Bran­denburg. An einer erforderlichen Ausübung öffentlicher Gewalt fehlt es hinge­gen, wenn und soweit das beanstandete Verhalten des Hoheitsträgers gegenüber dem Beschwerdeführer keine Außenwirkung entfaltet (vgl. BVerfGE 1, 82, 83; E 112, 363, 366; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: September 2016, Art. 93 Rn. 69; Morgen­thaler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK-GG, Stand: Dezember 2016, Art. 93 Rn. 59; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleib­treu/Klein/Beth­ge, BVerfGG, Stand: Juli 2016, § 90 Rn. 182; Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 90 Rn. 158; Grünewald, in: BeckOK-BVerfGG, Stand: November 2016, § 90 Rn. 48). Gegenteiliges lässt sich auf der Grundlage der Beschwerdebegründung bezüglich der angefochtenen Änderung des Flächennutzungsplans nicht erkennen.

Der Flächennutzungsplan ist gemäß § 1 Abs. 2 Baugesetzbuch (BauGB) ein vorbe­reitender Bauleitplan, dem neben der Umsetzung übergeordneter Planung maßgeb­lich die Aufgabe zukommt, nachfolgende Planungen und Bodennutzungen vorzube­reiten und zu leiten (vgl. Gaentzsch/Philipp/Tepperwien, in: Schlichter/Stich/Drie­haus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, Stand: Januar 2017, § 5 Rn. 3; Stüer, in Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Stand: Juli 2016, B Rn. 158). Als behördeninternes Handlungsprogramm beschränken sich dessen rechtliche Wirkungen auf den innergemeindlichen Bereich. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans entfalten rechtliche Wirkungen prinzipiell nur durch Vermitt­lung bestimmter Tatbestandsmerkmale in anderen Normen, für deren Anwendungen die Darstellungen als Tatsachen eine Rolle spielen können. Sie können somit nur indirekt etwa durch das Anpassungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB oder die Berück­sichtigung als öffentlicher Belang nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB für Dritte Be­deutung erlangen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge­richts besitzen daher die Darstellungen eines Flächennutzungsplans aus sich selbst heraus im Grundsatz keine unmittelbare rechtliche Bindungswirkung gegenüber pri­vaten Dritten und regeln nicht unmittelbar rechtssatzmäßig die zulässige Bodennut­zung (vgl. BVerwGE 68, 311, 313 f; E 124, 132, 141; E 128, 382, 386; E 146, 40, 43; BVerwG NVwZ 1991, 161; NVwZ 1991, 262, 263; NVwZ 2007, 825, 826; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 5 Rn. 45; Gaentzsch/Phi­lipp/Tepperwien, in: Schlichter/Stich/Drie­haus/Paetow, Berliner Kommentar BauGB, § 5 Rn. 2; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Oktober 2016, § 5 Rn. 7; Spieß, in Jäde/Dirnberger, BauGB, 8. Aufl. 2017, § 5 Rn. 2, 4; Fer­ner, in: Ferner/Kröninger/Aschke, BauGB, 3. Aufl. 2013, § 5 Rn. 20).

Eine Ausnahme ist lediglich insoweit anerkannt, als es um die Darstellung von Kon­zentrationsflächen in einem Flächennutzungsplan geht, mit denen die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen. Nach dieser Vorschrift stehen einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB öffentliche Belange in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennut­zungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die Norm setzt damit ge­bietsbezogene gesamträumliche Festlegungen des Plangebers über die Konzentra­tion bestimmter privilegierter Außenbereichsvorhaben an bestimmten Standorten vo­raus, durch die zugleich ein Ausschluss der Vorhaben und Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ver­leiht derartigen Darstellungen rechtliche Außenwirkung gegenüber den Bauantrag­stellern und Vorhabenträgern mit der Folge, dass Vorhaben an Standorten außerhalb der Konzentrationsflächen in der Regel unzulässig sind. Den Gemeinden ist damit für privilegierte Außenbereichsvorhaben ein Instrument der verbindlichen Standortpla­nung an die Hand gegeben worden, mit dem die Funktion des Flächennutzungsplans im Anwendungsbereich von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der eines Bebauungsplans angenähert ist (vgl. BVerwGE 117, 287, 293, 303; E 119, 217, 225; E 128, 382, 386 f; E 137, 259, 262). Eine derartige Fallkonstellation liegt hier - wie die Beschwer­deführerin selbst vorträgt - jedoch nicht vor.

Jenseits dieser Ausnahme verbleibt es bei dem Charakter des Flächennutzungs­plans und der fehlenden unmittelbaren rechtlichen Außenwirkung seiner Darstellun­gen. Denn die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind nicht nur Recht­fertigung, sondern auch Grenze der divergierenden rechtlichen Bewertung (vgl. BVerwGE 146, 40, 42 ff; BVerwG NVwZ 2015, 1452, 1453; OVG NW, Beschluss vom 3. Januar 2017 - 7 B 1273/16.NE -, juris Rn. 4 ff; VGH BW, Urteil vom 20. No­vember 2013 - 5 S 3074/11 -, juris Rn. 15; OVG RP, Urteil vom 18. Oktober 2007 - 1 C 10138/07 -, ZfBR 2008, 67 f; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielen­berg/Krautzberger, BauGB, § 5 Rn. 18b; Gaentzsch/Philipp/Tepperwien, in: Schlichter/Stich/Drie­haus/Pae­tow, Berliner Kommentar BauGB, § 5 Rn. 4; Frey, NVwZ 2013, 1184, 1185; Bringewat, NVwZ 2013, 984, 985 f; Scheidler, DÖV 2008, 766, 770; Schenke, NVwZ 2007, 134, 137; Stüer, BauR 2007, 1495, 1503; Keilbach, Rechtsschutz gegen Flä­chennutzungspläne, 2009, S. 109 ff, 116; a.A. Jeromin, NVwZ 2006, 1374, 1375 f).

Dies gilt auch im Hinblick auf die Bestimmung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB, nach der Darstellungen des Flächennutzungsplans, sofern sie konkrete standortbe­zogene Aussagen beinhalten, zu öffentlichen Belangen erklärt werden, die auch ei­nem privilegierten Außenbereichsvorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB entge­genstehen können. Dass Darstellungen des Flächennutzungsplans auch die Bedeu­tung eines der Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich entgegenstehenden öf­fentlichen Belangs haben können, ist nicht der primäre Zweck solcher Darstellungen, sondern eine mögliche mittelbare Wirkung. Denn grundsätzlich ist der Flächennut­zungsplan keine rechtssatzmäßige Regelung zulässiger Bodennutzungen. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB begründet somit keine normative Verbindlichkeit eines Flächennutzungsplans, vielmehr enthält diese Vorschrift nur eine Aussage in der Richtung, dass ein Flächennutzungsplan wesentliche Anhaltspunkte für die Bestim­mung öffentlicher Belange bildet. Es bleibt daher dabei, dass die (positi­ven) Darstellungen des Flächennutzungsplans keine unmittelbaren Rechtswirkungen nach außen haben (vgl. BVerwGE 77, 300, 305).

Aus welchen Gründen dies für die von der Beschwerdeführerin angegriffene 3. Ände­rung des Flächennutzungsplans der Stadt B. abweichend zu beurteilen sein sollte, legt die Beschwerdeführerin nicht dar.

2. Die Beschwerdebegründung genügt auch in Bezug auf die erforderliche Be­schwerdebefugnis nicht den Darlegungserfordernissen. Bestandteil der Beschwerde­befugnis ist die Behauptung, durch den angegriffenen Rechtsakt selbst, unmittelbar und gegenwärtig in seiner grundrechtlich geschützten Rechtsposition beeinträchtigt verletzt zu sein (vgl. Beschluss vom 20. Juni 2014 - VfGBbg 50/13 -, LVerfGE 25, 191, 195; BVerfGE 53, 30, 48; E 79, 1, 14 f; E 102, 197, 206 f; E 123, 267, 329; BVerfG NVwZ 2016, 841, 842).

Die Beschwerdeführerin lässt es bereits an einem nachvollziehbaren und substanti­ierten Vortrag fehlen, aufgrund welcher Umstände die angefochtene 3. Änderung des Flächennutzungsplanes für sie selbst von ausschlaggebender Bedeutung im Hinblick auf ihr Eigentumsgrundrecht sein soll. Da ein Flächennutzungsplan mit seinen Dar­stellungen für die planungsrechtliche Zulässigkeit einer baulichen Nutzung in Bebau­ungs­plangebieten (§ 30 BauGB) oder einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil (§ 34 Abs. 1 BauGB) schon rechtlich ohne Bedeutung ist (vgl. Söfker, in: Ernst/Zin­kahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 5 Rn. 7) und lediglich für die Beurteilung von Vorhaben im Außenbereich (§ 35 BauGB) nach Maßgabe des § 35 Abs. 3 BauGB Relevanz entfalten kann, hätte es einer konkreten Darlegung tatsächlicher Umstände bedurft, die eine Beurteilung ermöglichte, welchem Gebietstyp die Grund­stücke der Beschwerdeführerin zuzuordnen sind. Die Beschwerdeführerin trägt indes noch nicht einmal vor, dass sich ihre Grundstücke im Außenbereich der Stadt B. befinden. Soweit sie auf Seite 6 der Beschwerdeschrift § 35 BauGB an­führt, vermag dies allein das notwendige Tatsachenvorbringen nicht zu ersetzen.

Aber selbst wenn man zugunsten der Beschwerdeführerin von einer Belegenheit der Grundstücke im Außenbereich ausginge, fehlt es jedenfalls an einer schlüssigen Darlegung ihrer unmittelbaren Betroffenheit in Bezug auf das Eigentumsgrundrecht. Diese ist anzunehmen, wenn der angegriffene Akt der öffentlichen Gewalt ohne ei­nen weiteren vermittelnden Vollzugsakt in den Bereich der Grundrechte des Be­schwerdeführers eingreift (vgl. Ruppert/Schor­kopf, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 90 Rn. 111). Ist demgegenüber rechtsnotwendig oder auch nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis ein besonderer, vom Willen der vollzie­henden Gewalt getragener Vollziehungsakt erforderlich, so kann sich die Verfas­sungsbeschwerde grundsätzlich nur gegen diesen Vollziehungsakt als dem unmittel­baren Eingriff in die Rechte des Einzelnen richten (vgl. Beschluss vom 20. Juni 2014 - VfGBbg 50/13 -, LVerfGE 25, 191, 195; BVerfGE 1, 97, 102 f; E 59, 1, 17 f; E 72, 39, 43; E 90, 128, 136; E 97, 157, 164). Angesichts der oben dargelegten Rechts­natur der Darstellungen eines Flächennutzungsplanes, ihrer (jenseits des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) fehlenden unmittelbaren rechtlichen Bindungswirkung gegenüber pri­vaten Dritten und ihrer nur durch andere Normen vermittelten rechtlichen Wirkungen kann hiervon nicht ausgegangen werden.

Mit ihrem Vorbringen, die Änderung des Flächennutzungsplans führe zu einem fakti­schen Bauverbot auf ihrem Grundstück und zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Werts des Grundstücks, zeigt die Beschwerdeführerin keine Ansatzpunkte für eine abweichende Bewertung auf. Der Flächennutzungsplan regelt die zulässige Bo­dennutzung selbst nicht unmittelbar. Rechtsgrundlage für Entscheidungen nach § 35 BauGB über Vorhaben im Außenbereich ist vielmehr die gesetzliche Bestimmung selbst, nicht aber der Flächennutzungsplan. Selbst in dargestellten Baugebieten ent­hält ein Flächennutzungsplan mit seinem jeweiligen Inhalt für Bauwillige regelmäßig nur die Chance, dass unter Zugrundelegung der in ihm konkretisierten maßgeblichen Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde hiermit übereinstimmende Vorhaben ge­nehmigt werden (vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 42 Rn. 54). Er vermag aus sich heraus mithin keine im Rahmen des Art. 41 Abs. 1 LV geschützte Rechtspositionen in Bezug auf die bauliche Nutzbarkeit eines Grund­stücks zu begründen. Eine Änderung des Flächennutzungsplans führt daher nicht zu einem eigentumsrechtlich relevanten Entzug. Aus der verfassungsrechtlichen Garan­tie des Grundeigentums lässt sich kein Anspruch auf Einräumung gerade der Nut­zungsmöglichkeiten herleiten, die dem Eigentümer den größtmöglichen wirtschaftli­chen Vorteil versprechen (vgl. BVerfGE 38, 348, 371; E 84, 382, 385). Ebenso wenig kann aus der Verfassungsnorm des Art. 41 Abs. 1 LV eine allgemeine Wertgarantie vermögenswerter Rechtspositionen abgeleitet werden, so dass hoheitlich bewirkte Minderungen des Marktwertes eines Eigentumsgutes in der Regel nicht das Eigen­tumsgrundrecht berühren (vgl. BVerfGE 105, 17, 30; E 105, 252, 277; BVerfGK 10, 208, 212; BVerwG NJW 1997, 142, 143; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 164; Axer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK-GG, Art. 14 Rn. 43, 54).

II.

Der Beschluss ist einstimmig ergangen. Er ist unanfechtbar.