Gemeinde Duben,
vertreten durch das Amt Luckau,
dieses vertreten durch den Bürgermeister der Stadt Luckau,
Am Markt 34,
15926 Luckau

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt S.

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 18. November 2004

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Luckau angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die Stadt Luckau.

I.

1. Die Beschwerdeführerin liegt direkt an der Autobahn-Anschlußstelle mit Zugang zur A 13 und A 15 ca. 10 km in nordöstlicher Richtung entfernt von der Stadt Luckau im Landkreis Dahme-Spreewald (Region Niederlausitz) und gehört zum Naturraum des Baruther Urstromtals. Unmittelbar nördlich grenzt das Gebiet des Amtes Unterspreewald an; in nordwestlicher Richtung liegt das Amt Golßener Land. Das dem äußeren Entwicklungsraum zugeordnete (bisherige) Amt Luckau, dem die Beschwerdeführerin angehörte, war ein solches nach dem sog. Amtsmodell 2 und bediente sich der Verwaltung der Stadt Luckau. Es wurde 1992 aus zunächst 17 Gemeinden gebildet (2 Gemeinden kamen später hinzu). 13 amtsangehörige Gemeinden haben sich zwischen 1997 und 2002 auf der Grundlage von Neugliederungsverträgen in die Stadt Luckau eingemeindet und erhielten den Status von Ortsteilen. Die amtsangehörige Gemeinde Drahnsdorf hat mit Wirkung zum 31. Dezember 2002 den Zusammenschluß mit einer Gemeinde des benachbarten Amtes Golßener Land und den Wechsel in dieses Amt vereinbart. Die Beschwerdeführerin und drei weitere amtsangehörigen Gemeinden lehnen eine Eingliederung in die Stadt Luckau ab. Ende 2001 lebten von den etwa 11.400 Einwohnern des Amtgebietes über 8.200 in der Stadt Luckau und ca. 560 im Gebiet der Beschwerdeführerin.

2. Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Inneren Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Bürgeranhörung fand vom 10. Juni 2002 bis zum 11. Juli 2002 statt. Die Anhörungsunterlagen (Gesetzentwurf mit Neugliederungsvorschlag, allgemeine Regelungen zur Rechtsfolge, allgemeine Begründung für die Gemeindegebietsreform einschließlich der Begründung des konkreten Neugliederungsvorschlags, Begründung zu den allgemeinen Vorschriften) wurden in den Räumen des Landkreises Dahme-Spreewald in Lübben zur Einsichtnahme bereitgehalten. Darüber hinaus wurden die Unterlagen im gleichen Zeitraum in den Räumen der Amtsverwaltung Luckau ausgelegt.

3. Im September/Oktober 2002 brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. Art. 1 § 4 des Entwurfes zum sechsten dieser Gesetze - zugleich § 4 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße (6. GemGebRefGBbg)- sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin und der weiteren Gemeinden des Amtes Luckau in die Stadt Luckau vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 15. Januar 2003 vorab eine Anhörung durch. Der Gesetzentwurf und die Begründung zu § 4 des 6. GemGebRefGBbg sowie die Einladung zum Anhörungstermin gingen Anfang Dezember 2002 beim Amt Luckau ein. Die Gemeindevertretung und der ehrenamtliche Bürgermeister der Beschwerdeführerin, der vor dem Ausschuß zum Vorhaben Stellung nahm, erhielten die Unterlagen und die Einladung am 3. Dezember 2002. Behandelt wurde der Gesetzentwurf auf einer Sitzung der Gemeindevertretung am 9. Januar 2003. Nach dem Anhörungstermin favorisierte die Gemeindevertretung der Beschwerdeführerin einen Wechsel als amtsangehörige Gemeinde in das Amt Unterspreewald oder in das Amt Golßener Land.

§ 4 des 6. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 93), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. Art. 6 des Artikelgesetzes), lautet:

§ 4
Verwaltungseinheit Amt Luckau

(1) Die Gemeinden Cahnsdorf, Duben, Görlsdorf und Schlabendorf werden in die Stadt Luckau eingegliedert.

(2) Das Amt Luckau wird aufgelöst. Die Stadt Luckau ist amtsfrei.

II.

Die Beschwerdeführerin hat nach einem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, über welchen mit Beschluß des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 21. August 2003 entschieden worden ist (Az.: VfGBbg 97/03 EA), am 25. Oktober 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Zur Begründung verweist sie auf die Antragsschrift im einstweiligen Anordnungsverfahren. Dort macht sie geltend, ihre Eingliederung in die Stadt Luckau sei bereits deshalb verfassungswidrig, weil das Anhörungsverfahren mit verfassungsrechtlich relevanten Fehlern behaftet gewesen sei. Bereits das Anhörungsverfahren der Bevölkerung zum Referentenentwurf habe trotz 600 Stellungnahmen von Bürgern aus den vier in die Stadt Luckau einzugliedernden Gemeinden zu keiner substantiellen Veränderung des Gesetzentwurfes geführt. Der zeitlich eng gesteckte Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens habe ein sorgfältiges und sachgerechtes Vorgehen des Gesetzgebers verhindert und deshalb zwangsläufig zu eindeutig widerlegbaren Prognosen und Abwägungsdefiziten geführt. Hinsichtlich der Gemeindeanhörung vor dem Innenausschuß des Landtages sei der Vorbereitungszeitraum für die Beschwerdeführerin hierauf zu kurz gewesen. Faktisch sei nur eine Frist von rund vier Wochen zur Stellungnahme verblieben, wobei selbst dieser Zeitraum feiertagsbedingt nicht zusammenhängend gewesen sei. Außerdem sei eine erneute Gemeindeanhörung und Behandlung des Regelungsgegenstandes im Ausschuß für Inneres trotz des vor der zweiten Lesung des Gesetzentwurfes im Landtag getroffenen Beschlusses der Beschwerdeführerin, einen Amtswechsel zu vollziehen, zu Unrecht unterblieben.

In materiell-rechtlicher Hinsicht rechtfertige das öffentliche Wohl die Neugliederungsmaßnahme nicht. Bereits das für die Reform insgesamt gefundene gesetzliche Leitbild biete keine vollumfänglich verfassungsrechtlich zulässige Grundlage für die die Beschwerdeführerin betreffende konkrete Einzelmaßnahme. Die strikte Zugrundelegung von regionalplanerischen Zielvorgaben wie das Umwandlungserfordernis des Amtes bei einem vorhandenen Zentralort oder auch die vorweggenommene gesetzliche Abschaffung des Amtsmodells 2 seien unzulässig. Folge man dem Leitbild, so hindere schon der formale Grundsatz, daß bei Vorhandensein eines Zentralortes amtsfreie Gemeinden zu schaffen seien, die weitere Eigenständigkeit der Beschwerdeführerin. Das Leitbild habe zwar einen Ausnahmetatbestand statuiert, sei aber nur dann verfassungsrechtlich zulässig, wenn es einen Grundsatz formuliere, nach dem die regionalplanerischen und gesetzlichen Zielvorgaben jeweils und im Einzelfall eine verwertbare Entscheidungsgrundlage böten. Im übrigen sei im Falle der Beschwerdeführerin der leitbildgerechte Entscheidungsspielraum, welcher der Eingliederungsmaßnahme entgegenstehe, zugunsten einer schematischen Anwendung der typisierenden Vorgabe verdrängt worden. Es sei weder eine ausreichende Abwägung örtlicher Besonderheiten der Beschwerdeführerin noch eine erforderliche Konkretisierung des öffentlichen Wohls erfolgt. Ebenso bleibe der Gesetzgeber den Nachweis schuldig, daß die Bildung einer amtsfreien Stadt Luckau insgesamt zu einer Stärkung der Finanzkraft führe. Eine Verflechtung zwischen der Beschwerdeführerin und der Stadt Luckau sei nicht zu konstruieren. Schließlich habe der Gesetzgeber die Neugliederungsalternativen des Amtserhalts bzw. des Wechsels in ein angrenzendes Amt nicht erwogen und geprüft.

Die Beschwerdeführerin beantragt zu entscheiden,

Art. 1 § 4 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße sowie zur Auflösung der Gemeinden Diepensee und Haidemühl und zur Änderung des Gesetzes zur Auflösung der Gemeinde Horno und zur Eingliederung ihres Gemeindegebietes in die Gemeinde Jänschwalde sowie zur Änderung der Amtsordnung vom 24.03.2003 (GVBl. I, S. 93) ist mit Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar und deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt Luckau hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Stadt Luckau hat auf ihre Stellungnahme im Verfahren über den Erlass einer einstweiligen Anordnung Bezug genommen. Dort hat sie ausgeführt, daß die Beschwerdeführerin entgegen ihren eigenen Angaben nach gegenwärtigem Erkenntnisstand nicht als ein leistungsstarkes kommunales Gemeinwesen einzustufen sei. Der Beschluß eines Amtswechsels sei unter Verstoß gegen den Bestimmtheits- und Öffentlichkeitsgrundsatz gefaßt und deshalb beanstandet worden. Die Gemeindevertretung der Beschwerdeführerin habe den Beschluß auf einer Sitzung am 13. März 2003 wieder aufgehoben. Das Vorhaben des Amtswechsels lasse ferner Zweifel an der Ernsthaftigkeit des Selbständigkeitswillens aufkommen. Die Infrastruktur der Beschwerdeführerin sei grundlegend nach Luckau ausgerichtet und von Luckau abhängig. Schließlich werde darauf hingewiesen, daß das Territorium der Stadt Luckau durch den freiwilligen Beitritt mehrerer Gemeinden zwei größere Enklaven bilde. Von einer geordneten Territorialstruktur könne ohne die Eingemeindung der Beschwerdeführerin und der anderen drei Gemeinden nicht mehr gesprochen werden.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg.

I.

Sie ist - insbesondere nachdem die Beschwerdeführerin mit Schriftsatz vom 30. August 2004 generell erklärt hat, sich nur gegen ihre eigene Eingliederung in die größere bzw. neue Gemeinde bzw. amtsfreie Stadt, hier nach Luckau, zu wenden - gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten. Die fortbestehende Beteiligtenfähigkeit erstreckt sich folgerichtig auf die Vertretungsverhältnisse.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür ebenfalls nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden (s. dazu im folgenden 1.). Auch materiell ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Luckau mit der Landesverfassung vereinbar (s. dazu nachfolgend 2.).

1. Die Verfassung des Landes Brandenburg verlangt vor einer Gemeindeauflösung die Anhörung sowohl der Bevölkerung als auch der Gemeinde als solcher. Beide Anhörungen sind ohne Verstoß gegen die Landesverfassung durchgeführt worden.

a) Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV schreibt vor, daß vor einer Änderung des Gemeindegebietes die Bevölkerung der unmittelbar betroffenen Gebiete gehört werden muß. „Änderung des Gemeindegebietes“ in diesem Sinne ist auch die hier in Frage stehende Auflösung einer Gemeinde unter (gänzlichem) Wegfall eines eigenen Gemeindegebietes (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 16. Oktober 2003 - VfGBbg 67/03 -; vgl. auch Beschlüsse vom 15. April 2003 - VfGBbg 6/03 - und vom 6. August 2003 - VfGBbg 199/03 EA -). Die deshalb erforderliche Anhörung der Einwohner der Beschwerdeführerin ist ordnungsgemäß erfolgt. Im Hinblick auf die insoweit in einer Vielzahl von Verfahren kommunaler Verfassungsbeschwerden im wesentlichen entsprechend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und zuletzt ausführlich Beschluß vom 16. September 2004 - VfGBbg 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) Bezug genommen.

b) Weiter hat die Beschwerdeführerin (als Gemeinde) im Gesetzgebungsverfahren in gehöriger Weise Gelegenheit zur Stellungnahme im Rahmen einer Anhörung erhalten. Eine solche Anhörung der Gemeinde ist, wenn auch nicht ausdrücklich in der Verfassung verankert, der durch Art. 97 Abs. 1 LV geschützten kommunalen Selbstverwaltung geschuldet und dient ihrer prozeduralen Absicherung. Der Gemeinde ist deshalb im Gesetzgebungsverfahren Gelegenheit zu geben, ihre Belange darzulegen und zu den Vor- und Nachteilen der Neugliederungsmaßnahme Stellung zu nehmen. Diese Gelegenheit bestand hier. Der Ausschuß für Inneres des Landtages hat der Beschwerdeführerin am 15. Januar 2003 Gelegenheit gegeben, ihre Sicht der Dinge darzulegen. Die Beanstandungen, die sie gegen das (parlamentarische) Anhörungsverfahren erhebt, erweisen sich als unberechtigt.

aa) Der Anhörungstermin vom 15. Januar 2003 war nicht zu kurz angesetzt. Die Vorbereitungszeit hierfür war ausreichend. Zwischen dem Zugang der Ladung zum Anhörungstermin und dem Termin selbst lagen sechs Wochen und ein Tag. Die erforderlichen Informationen standen vollständig zur Verfügung. Das Neugliederungsvorhaben war deutlich genug beschrieben. Auch wenn man berücksichtigt, daß nach dem eigenen Vorbringen der Beschwerdeführerin „faktisch nur eine Frist von rund vier Wochen und diese feiertagsbedingt unterbrochen“ verblieben sei (tatsächlich handelt es sich um 27 Arbeitstage), ist der Zeitraum ausreichend, um die Informationen zur Kenntnis zu nehmen und sich hierüber eine Meinung zu bilden. Die Gemeindevertretung hat hierüber in dieser Zeit auch beraten. Im übrigen ist zu berücksichtigen, daß die Eingemeindung nach Luckau schon lange angekündigt war. Die im Gesetzentwurf enthaltene Neugliederungsmaßnahme war bereits im Referentenentwurf vorgesehen und kam also nicht überraschend. Dadurch konnte sich die Beschwerdeführerin bereits frühzeitig eine Auffassung zur Frage der künftigen kommunalen Gliederung bilden.

bb) Die Rüge der Beschwerdeführerin, daß sie aufgrund des nach der mündlichen Anhörung gefaßten Beschlusses eines Amtswechsels erneut hätte angehört werden müssen, greift nicht durch. Die Anforderungen an das in der Verfassung nicht geregelte Verfahren der Gemeindeanhörung ergeben sich aus deren Sinn und Zweck. Einerseits soll dem Gesetzgeber die umfassende und zuverlässige Kenntnis von allen erheblichen Umständen verschafft werden, um ihm die Abwägung der oft gegenläufigen Interessen zu ermöglichen, die ihrerseits Voraussetzung einer dem öffentlichen Wohl entsprechenden Entscheidung ist. Gleichzeitig liegt der Sinn der Anhörung in der Gewährleistung des Rechtsstaatsprinzips und der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, die es verbieten, die Gemeinden zum bloßen Objekt staatlichen Handelns zu machen (ThürVerfGH, Urteil vom 12. März 1999, - VerfGH 34/97 und 37/97). Der Gesetzgeber hätte demnach die Beschwerdeführerin erneut anhören müssen, wenn das Neugliederungsprojekt – bezogen auf die Beschwerdeführerin – nach dem Anhörungstermin eine wesentliche Änderung erfahren hätte (vgl. für die Bürgeranhörung z.B.: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 95/03). Vom nach dem Anhörungstermin gebildeten Willen der Beschwerdeführerin, einen Amtswechsel zu vollziehen, hatte der Gesetzgeber noch vor der Verabschiedung des Gesetzes – nach dem eigenen Vortrag der Beschwerdeführerin - Kenntnis. Insofern war er über den neuen Umstand informiert; einer erneuten Anhörung hat es gerade nicht bedurft.

2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Luckau bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann gemäß Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]; SächsVerfGH, Urteile vom 18. Juni 1999 - Vf. 51-VIII-98 - LVerfGE 10, 375, 394 [Markkleeberg] und vom 5. November 1999 - Vf. 133-VII-98 -, UA S. 13; ThürVerfGH LVerfGE 5, 391, 427 f. [Jena]; Dombert, NordÖR 2004, 6, 7 m.w.N.; s. auch Stüer, DVBl. 1977, 1, 3; zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle gesetzlicher Planungsentscheidungen s. auch BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1, 22 f. [Südumfahrung Stendal]; 76, 107, 121 f.).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsmäßigen Wertordnung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, UA S. 20, LKV 2002, 573, 575; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 101/03 -, a.a.O.). Unter mehreren offensichtlich gleich gut geeigneten Lösungen muß der Gesetzgeber allerdings diejenige auswählen, die für die betroffene Gemeinde weniger belastend ist und in ihre Rechtssphäre weniger intensiv eingreift (VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 31 f.; StGH BW, Urteil vom 14. Februar 1975 - GR 11/74 -, NJW 1975, 1205, 1212).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

Soweit er seine Abwägungsentscheidung maßgeblich darauf gestützt hat, daß sich die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Luckau als Beitrag zur Lösung der Stadt-Umland-Problematik im äußeren Entwicklungsraum darstelle (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 160 ff. sowie dem folgend Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 4 des 6. GemGebRefGBbg nach Antrag Nr. 81 in Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), hat er diese Zentralort-Umland-Problematik ausführlich untersucht und beschrieben (s. Gesetzesbegründung zum 6. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/5021, S. 24 ff., 37 ff.). Amtsfreie Gemeinden sollen dort gebildet werden, wo es ausgeprägte Zentralorte als Kristallisationskerne größerer Gemeindestrukturen und entsprechende Zentralort-Umland-Verflechtungen gibt. Dies sei im äußeren Entwicklungsraum des Landes u.a. regelmäßig dort der Fall, wo sich Zentralorte der Kategorie Mittelzentrum oder Grundzentren mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums befinden (LT-Drucksache 3/5021, S. 37 zu 2 a) bb) des Leitbildes).

Soweit die Beschwerdeführerin rügt, daß bei der sie betreffenden Neugliederungsmaßnahme die typisierende Vorgabe schematisch und ohne ausreichende Abwägung örtlicher Besonderheiten angewandt worden sei, verkennt sie, daß die tatsächlichen örtlichen Verhältnisse in den Gesetzesunterlagen hinreichend dargestellt worden sind (s. die Beschreibung im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/5021, S. 154 ff.). Hierbei wurden für die einzelnen Gemeinden des Amtes Luckau durchaus Besonderheiten gesehen, z.B. auf Seiten der Beschwerdeführerin eine stabile hauswirtschaftliche Situation mit erheblichen Überschüssen, eine überdurchschnittliche Finanzkraft durch ihren funktionierenden Gewerbestandort und ein vergleichsweise geringer Verschuldungsgrad. Zusätzlich wurde die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Beurteilung der Berufspendlerzahlen als zweitwichtigster Standort mit einem 300 Arbeitsplätze (zu 90 % mit Einpendlern besetzt) bietenden Gewerbegebiet angesehen und die auf ihrem Gebiet befindliche Justizvollzugsanstalt als weiterer Standort des öffentlichen Dienstes neben dem Verwaltungs- und Dienstleistungsstandort Luckau bezeichnet (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 157). Auch die Verhältnisse der Stadt Luckau sind zureichend einbezogen. Dabei bezieht sich der Gesetzgeber mit dem als entscheidend erachteten Gesichtspunkt, daß Luckau ein Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums ist, nicht auf die Ausweisungen in Raumordnungsplänen. Vielmehr hat er die zentralen Funktionen und gegenwärtigen Verflechtungen, auf die er abstellt, selbst ermittelt. Als grundsätzlich wesentliche Elemente einer ausgeprägten Zentralort-Umland-Verflechtung finden sich außer dem Zahlenverhältnis von zuletzt ungefähr 8.200 Einwohnern der Stadt Luckau gegenüber nur etwas über 550 Einwohnern der Beschwerdeführerin mehrere Schulen (zwei Grundschulen, eine Gesamtschule, eine Förderschule und ein Gymnasium), drei Kindertagesstätten, Einkaufs- und Dienstleistungseinrichtungen, Einrichtungen des Gesundheitswesens (Krankenhaus, Gesundheitszentrum mit Arztpraxen), ferner eine gute Verkehrsanbindung der Beschwerdeführerin durch das Straßennetz und die Angebote des öffentlichen Personennahverkehrs (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 154 ff.) sowie ein reger Berufsverkehr (60 % der in Luckau Beschäftigten sind Einpendler). Auch die Nutzung der in Luckau vorhandenen Sportstätten (Schwimmhalle, Sportplatz, Turnhallen) sowie der kulturellen Einrichtungen (Museum, Bücherei, Musikschule) und des Jugendfreizeitzentrums durch die Einwohner der amtsangehörigen Gemeinden wurde dargestellt. Darüber hinaus brauchte der Gesetzgeber nicht im einzelnen ermitteln, wie viele Bewohner der Beschwerdeführerin wie oft die in Luckau vorgehaltenen öffentlichen Einrichtungen und sonstigen Angebote nutzen. Es liegt auf der Hand, daß diese von Bewohnern aus dem Umland mangels vergleichbarer und in der Nähe gelegener Alternativen in Anspruch genommen werden.

Es kommt auch nicht darauf an, ob vom Gesetzgeber sämtliche tatsächliche Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt worden sind. Wie verbunden die Beschwerdeführerin und die Stadt Luckau im Detail jetzt sind, ist nämlich bei der Prognoseentscheidung zu der Neugliederungsmaßnahme ersichtlich von untergeordneter Bedeutung. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob der Gesetzgeber die für die Durchführung des von ihm gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten und es möglich ist, daß die Neugliederung anders ausgefallen wäre, besteht deshalb eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen sind jedoch von der Beschwerdeführerin nicht substantiiert in Zweifel gezogen worden. Ihr Vortrag erschöpft sich lediglich in der Aussage, daß „eine Verflechtung nicht zu konstruieren sei“.

bb) Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen Wohls zur Seite. Er beruft sich ausweislich der Gesetzesbegründung und der Beschlußempfehlung des Innenausschusses für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Luckau wesentlich auf den Änderungsbedarf der brandenburgischen Gemeindestruktur im Umland regionaler Zentren des äußeren Entwicklungsraums und auf das Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2 durch Bildung größerer amtsfreier Gemeinden (vgl. 2. a) bb) und cc) des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5021, S. 24 f.).

(1) Daß die Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland ein Grund des öffentlichen Wohls ist, der eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag, hat das Landesverfassungsgericht bereits in seinen Urteilen vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und - VfGBbg 97/03 - (in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte, s. etwa SächsVerfGH SächsVBl 1999, 236, 239; ThürVerfGH NVwZ-RR 1997, 639, 643) entschieden. Auch im Schrifttum wird dies grundsätzlich nicht in Zweifel gezogen (s. etwa Hoppe/Stüer, DVBl 1992, 641, 642 f.; v. Unruh/Thieme/Scheuner, Die Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 116, 118 f.). Das Stadt-Umland-Verhältnis wirft eine Reihe schwieriger Abklärungs- und Koordinationsfragen auf. Planung und Betrieb öffentlicher Einrichtungen - Kindergärten und -krippen, Schulen (einschließlich weiterführender Schulen), Horte, Sportstätten, Bibliotheken, Schwimmbäder, Feuerwehren, Kultureinrichtungen (etwa: Kulturhäuser, Heimatmuseen) - erfordern Abstimmung und Absprache. Auch für Infrastrukturausbau, Wirtschaftsförderung, Abfall- und Abwasserbeseitigung sowie Trinkwasserversorgung empfiehlt sich ein gemeinsames Handeln.

(2) Ebenso ist das vom Gesetzgeber hier des weiteren herangezogene Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2 von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Es verläßt den Rahmen der politischen und organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers und den ihm durch die Verfassung insoweit gewährleisteten Beurteilungsspielraum nicht, wenn er grundsätzlich an die Stelle der – durch einen hinsichtlich der weiteren amtsangehörigen Gemeinden einer auch nur mittelbaren demokratischen Legitimation entbehrenden hauptamtlichen Bürgermeister einer geschäftsführenden Gemeinde gekennzeichneten – Verwaltungsstruktur künftig das Modell der amtsfreien Gemeinde mit ihrer Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters durch die Gemeindebürger (vgl. § 62 GO) setzt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 38). Daß der Gesetzgeber konsequent der unmittelbaren demokratischen Legitimation den Vorrang zugesprochen hat, indem er - abgesehen vom Fall einer sinnvoll erscheinenden ämterübergreifend größeren Struktur (Zusammenschluß zweier Ämter oder von Teilen mehrerer Ämter; vgl. 2 a) cc) Satz 2 des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5021, S. 25) - ausschließt, daß nach der Auflösung eines Amtes des Modells 2 ein Amt des Modells 1 geschaffen wird, ist vertretbar. Er vermeidet damit, daß eine „Herabstufung“ der bislang geschäftsführenden Gemeinde dergestalt geschieht, daß sie nicht lediglich die Geschäftsführungsbefugnis für weitere Gemeinden verliert, sondern ihr zudem weitreichend Verwaltungsbefugnisse für die eigene Gemeinde bzw. Stadt ohne Kompensation entzogen werden. Auch würde der Amtsdirektor der nach dem Modell 1 erst neu zu schaffenden bzw. im Falle der Einbeziehung in ein anderes bestehendes Amt in Anspruch zu nehmenden Amtsverwaltung lediglich von mittelbarer demokratischer Legitimation getragen, während der Amtsdirektor des Modells 2 immerhin als Bürgermeister seiner eigenen Gemeinde unmittelbar demokratisch legitimiert war und vielmehr der Bürgermeister einer künftig amtsfreien Gemeinde diese Legitimation nunmehr für die gesamte Gemeinde innehat (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 38).

cc) Zur Bewältigung dieser Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Luckau nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Strukturprobleme im Luckauer Stadt-Umland-Bereich durch die Zusammenführung in einen einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.

dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Luckau ist nicht unverhältnismäßig. Der Gesetzgeber hat die mit einer Eingliederung der Beschwerdeführerin nach Luckau verbundenen Vor- und Nachteile in nicht zu beanstandender Weise gegeneinander abgewogen und ist zu einem verfassungsrechtlich vertretbaren Ergebnis gelangt.

(1) Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH, BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH, OVGE 33, 497, 503; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1211). Dies ist hier - nach der vertretbaren Wertung des Gesetzgebers - der Fall. Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S. 23, LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642).

Vorliegend erlangen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Luckau sprechenden Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/5021, S. 150 ff.; s. auch S. 74 ff., 85 ff.) sowie den Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 4 des 6. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er jedoch als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise außer der Bereinigung der Stadt-Umland-Probleme im Raum Luckau namentlich die zu erwartende Straffung der Verwaltung und die damit verbundenen Synergieeffekte bei den Personal- und Sachausgaben durch die Zusammenführung in eine einheitliche Kommune, Gesichtspunkte der Raumordnung sowie das Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2, einer Aufgabenwahrnehmung durch den hinsichtlich der weiteren Gemeinden einer unmittelbaren demokratischen Legitimation entbehrenden hauptamtlichen Bürgermeister einer geschäftsführenden Gemeinde, in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, 2 a) bb) und cc) des Leitbildes, S. 38, 160 ff. sowie S. 2 f. der Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 4 des 6. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Leitbildgerecht und zur Stärkung der unmittelbaren Demokratie auf kommunaler Ebene konsequent ist dabei das Abwägungsergebnis auch insoweit, aus dem Amt des Modells 2 eine amtsfreie Gemeinde und nicht ein Amt des Modells 1 zu bilden, womit der Gesetzgeber sich zum einen gegen die Einrichtung einer - neben der leistungsstarken Kommunalverwaltung der Stadt Luckau - eigenständigen und zusätzlichen Amtsverwaltung entschieden und zum anderen vermieden hat, der Stadt ohne entsprechende Kompensationsmöglichkeit weitreichend eigene Verwaltungsbefugnisse wie auch die Geschäftsführungsbefugnis für das Amt zu entziehen.

(2) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin gibt es zu ihrer Eingliederung in die Stadt Luckau keine zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels mindestens ebenso geeignete Alternative. Der Gesetzgeber durfte seiner Entscheidung zugrundelegen, daß die Strukturaussage 2 d) bb) seines Leitbildes für den Regelfall anstrebt, daß Gemeindezusammenschlüsse innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter erfolgen und es daher konsequent und leitbildgerecht ist, sämtliche Gemeinden des bisherigen Amtes Luckau (außer Drahnsdorf) zu vereinigen, nachdem ein Abweichungsfall, ähnlich den in 2 d) bb) Satz 2 des Leitbildes angeführten Beispielen (zur Stärkung der Zentralorte nach Landesentwicklungsplan I bzw. nach den Regionalplänen sowie zur Schaffung von Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft geboten), nicht ersichtlich ist (vgl. u.a. VfGBbg, Beschluß vom 24. Juni 2004 - 148/03 - [Altglietzen], S. 24 f. des EA; aber zur Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn das bisherige Amt durch das Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert wird: VfGBbg Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 63/03 und 138/03 [Herzsprung, Königsberg], S. 18 EA). Es ist von Verfassungs wegen nichts dagegen zu erinnern, wenn der Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 4, § 32 des 6. GemGebRefGBbg) an ein regelmäßig seit Jahren stattfindendes Zusammenwirken von Gemeinden eines Amtes anknüpft und nach Ablösung des Amtsmodells 2 durch eine amtsfreie Gemeinde eine Fortführung der Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert, soweit - wie hier - keine besonderen Umstände stärker für eine (ggf. nur partiell) die bisherigen Amtsgrenzen überschreitende Lösung sprechen. Im Hinblick auf den bereits mit Wirkung zum 31. Dezember 2002 vollzogenen Zusammenschluß der vormals dem Amt Luckau angehörigen Gemeinde Drahnsdorf mit der dem Amt Golßener Land angehörigen Gemeinde Falkenhain und den damit verbundenen Amtswechsel ist zu berücksichtigen, daß der Gesetzgeber dies wegen der geographischen Lage sowie der im einzelnen näher beschriebenen Verflechtungen insbesondere im wirtschaftlichen und im infrastrukturellen Bereich aus nachvollziehbaren Gründen für sachgerecht halten durfte (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 163). Gegen die von der Beschwerdeführerin als erwägenswert angesehene Variante der Anknüpfung an die verbliebenen Nachbarämter Unterspreewald und Golßener Land spricht hingegen, daß die Amtssitze in Schönwald und Golßen weiter von der Beschwerdeführerin entfernt sind (ca. 14 bzw. 22 Straßenkilometer) als die ca. 10 km entfernt liegende Stadt Luckau. Darüber hinaus gehören den Ämtern bereits sechs (Unterspreewald) und vier (Golßener Land) amtsangehörige Gemeinden an. Nach dem Leitbild des Gesetzgebers, ausweislich dessen das Amt aus nicht mehr als sechs amtsangehörigen Gemeinden bestehen und eine größere Anzahl amtsangehöriger Gemeinden nur ausnahmsweise als Folge eines Ämterzusammenschlusses zulässig sein soll (vgl. LT-Drucksache 3/5021, 2 b) aa) des Leitbildes, S. 25), käme daher allenfalls ein Wechsel der Beschwerdeführerin in das Amt Golßener Land in Betracht. Gerade zu dessen Amtssitz ist einerseits die Entfernung erheblich. Andererseits bestünde die Gefahr einer exklavenbildenden Amtsgebietsgrenzziehung, denn die Beschwerdeführerin grenzt lediglich an das Gebiet des Amtes Unterspreewald an; zum Amt Golßener Land existiert keine unmittelbare Gebietsverbindung. Außerdem haben auch die anderen drei betroffenen Gemeinden im vormaligen Amt Luckau einen Amtswechsel favorisiert. Damit würde entweder die von Verfassungs wegen nicht zu beanstandende leitbildgerechte Höchstzahl der amtsangehörigen Gemeinden überschritten oder die Gefahr eines „Wettbewerbs“ unter den in die Stadt Luckau einzugliedernden Gemeinden hinsichtlich eines Amtswechsels veranlaßt. Fernerhin hat die Beschwerdeführerin nichts Gewichtiges für engere Beziehungen mit Gemeinden der Nachbarämter geltend gemacht. All diese Umstände sprechen gegen die von der Beschwerdeführerin bevorzugte Alternativlösung.

ee) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

(1) Der Gesetzgeber hat die Problematik der Verlagerung der Finanz- und Planungshoheit gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick auf gestärkte Instrumente der Ortschaftsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller ihrer Einwohner, für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung, zu sorgen (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO), in vertretbarer Weise höheres Gewicht zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 89 f.).

(2) Er war an einer Eingliederung der über eine stabile hauswirtschaftliche Situation mit erheblichen Überschüssen verfügenden Beschwerdeführerin in die Stadt Luckau auch nicht durch deren Verschuldung gehindert. Die Verschuldung der Stadt Luckau beruht - jedenfalls teilweise - auch darauf, daß (Infrastruktur-)Einrichtungen geschaffen worden sind, die zugleich den Menschen aus dem Umland zugute kommen. Insofern ist eine Beteiligung des Umlandes an der Schuldenlast nicht unangemessen. Die Handlungsmöglichkeit der Beschwerdeführerin ist darüber hinaus durch die teilweise sehr hohen Umlageverpflichtungen massiv eingeschränkt (vgl. vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 161). Unabhängig davon ist die Finanzlage naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar. Die vom Gesetzgeber in das Abwägungsergebnis eingestellte Überlegung, die auch künftig zu erwartenden Schwankungen bei den Einnahmen könnten von einem größeren Haushaltsvolumen jedenfalls besser abgefangen werden, ist grundsätzlich sachlich und nachvollziehbar.

(3) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Bevölkerung der Beschwerdeführerin, der Stadt und der weiteren bisher amtsangehörigen Gemeinden des Amtes Luckau resultierenden Stellungnahmen und Ergebnisse von Bürgerentscheiden (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 150 ff.) sind in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 162). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin nach Luckau sprechenden Umständen - dem Ziel der Schaffung eines einheitlichen Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsraumes im Umfeld größerer brandenburgischer Städte - das höhere Gewicht beigemessen hat.

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1, 2. Alt. VerfGGBbg. Der Beschluß ist unanfechtbar.