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VerfGBbg, Beschluss vom 18. Oktober 2019 - VfGBbg 197/17 -

 

Verfahrensart: Kommunalverfassungsbeschwerde
Hauptsache
entscheidungserhebliche Vorschriften: - LV, Art. 2 Abs. 1; LV, Art. 2 Abs. 5; LV, Art. 97 Abs. 1; LV, Art. 97 Abs. 3
- VerfGGBg, § 32 Abs. 7 Satz 2
- GFG 2004, § 19; GFG 2004, § 26 Abs. 3
Schlagworte: - (keine) Auslagenerstattung
- Erledigung
- keine kursorische Prüfung verfassungsrechtlicher Zweifelsfragen
- Finanzausgleich
- Kostenerstattung
- Aufgabenübertragung
- Gemeinde
- Untere Wasserbehörde
- Aufhebung des angegriffenen Gesetzes
- Einstellung des Verfahrens
- Konnexitätsprinzip
- Interkommunale Gleichbehandlung
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 18. Oktober 2019 - VfGBbg 197/17 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg 197/17




IM NAMEN DES VOLKES

B e s c h l u s s

In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

Landkreis Oberspreewald-Lausitz,

vertreten durch den Landrat,

Dubinaweg 1,

01968 Senftenberg,

Beschwerdeführer,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwaltsgesellschaft L.
            

beteiligt:

1.      Präsidentin des Landtages Brandenburg, Alter Markt 1, 14467 Potsdam,

2.      Landesregierung - Staatskanzlei -, Heinrich-Mann-Allee 107, 14473 Potsdam,

3.      Städte- und Gemeindebund Brandenburg, vertreten durch den Geschäftsführer, Stephensonstraße 4, 14482 Potsdam,

4.      Landkreistag Brandenburg e. V.,vertreten durch den Vorstand, Jägerallee 25, 14469 Potsdam,

 

wegen § 19 und § 26 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 2004 vom 17. Dezember 2003

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg

am 18. Oktober 2019

durch die Verfassungsrichterin Dr. Finck als Berichterstatterin

beschlossen: 

  1. Das Verfahren wird eingestellt.
  2. Der Antrag auf Anordnung der Erstattung notwendiger Auslagen wird abgelehnt.

 

Gründe:

A.

Der Beschwerdeführer, der seit einer Übertragung mit Wirkung zum Jahr 1995 Pflichtaufgaben nach Weisung als untere Wasserbehörde gemäß § 124 Abs. 2 Brandenburgisches Wassergesetz - BbgWG - ausübt, wandte sich ursprünglich mit seiner Beschwerde gegen § 19 und § 26 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 2004 vom 17. Dezember 2003 (sog. Gemeindefinanzierungsgesetz 2004). Das streitgegenständliche Gemeindefinanzierungsgesetz ist aufgrund von Art. 2 Nr. 13 des am 18. Dezember 2018 verabschiedeten Siebenten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes außer Kraft getreten. Die Begründung des Gesetzesentwurfs (LT Drucks. 6/9192, S. 34) lautete: „Das Außerkrafttreten der jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetze (Nummer 1 bis 13) dient der Rechtsbereinigung. Mit der Rechtsbereinigung wird das Ziel verfolgt, den Bestand der geltenden Gesetze und Rechtsverordnungen übersichtlich zu halten und klar erkennbar zu dokumentieren, welche Rechtsnormen heute und in Zukunft Anwendung finden. Mit der Vorschrift zur Rechtsbereinigung werden Gesetze aufgehoben, die nur zeitlich befristet galten. Eine Änderung der Rechtslage tritt dadurch weder für frühere noch für heute bestehende Rechtsverhältnisse ein.“

 

Der Beschwerdeführer hat nach der Aufhebung der angegriffenen Normen das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt und beantragt nunmehr nur noch,

anzuordnen, dass dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen erstattet werden.

Er ist der Meinung, das Land Brandenburg habe dem Verfahren durch die Aufhebung der verfahrensgegenständlichen Vorschriften einseitig die Grundlage entzogen.
 

I.

Der Beschwerdeführer hat in der Hauptsache geltend gemacht, dass § 19 und § 26 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 2004 vom 17. Dezember 2003 (GVBl. I, Nr. 17, S. 331) gegen das aus Art. 97 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 Landesverfassung ‌‑ LV ‑‌ in der Fassung vom 20. August 1992 folgende relative Konnexitätsprinzip und das sich aus Art. 97 Abs. 1, Abs. 3, Art. 2 Abs. 1, Abs. 5 LV ergebende Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung verstießen und daher nichtig seien.
 

Zur Begründung führte der Beschwerdeführer an:

Die Erstattung anfallender Kosten im Zusammenhang mit dem BbgWG sei zwischen dem Jahr 1995 und 2004 aufgrund jährlich neu gefasster Gemeindefinanzierungsgesetze ‌‑ GFG ‑‌ erfolgt. Nachdem zum Jahr 2005 das Gesetz über den allgemeinen Finanzausgleich mit den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Land Brandenburg ‌‑ BbgFAG ‑‌ in Kraft getreten sei, das allerdings eine Kostenerstattungsregelung für die Aufgabenwahrnehmung als untere Wasserbehörde nicht enthalten habe, hätten als Rechtsgrundlage für die Kostenerstattung weiterhin die §§ 19, 26 Abs. 3 GFG 2004 gedient. Die Verteilung der Mittel sei mangels gesetzlicher Regelung nach „pauschalen Kriterien“ (§ 26 Abs. 3 GFG 2004) wohl auf Grundlage eines Verteilungsmaßstabs eines Kommunalberatungsunternehmens aus dem Jahr 1995 und weiteren pauschal gewichteten Daten aus den Jahren 1995 bis 1998 erfolgt. In den Jahren 2002 bis 2014 blieb der Erstattungsbeitrag in der Summe unstreitig unverändert; in den Jahren seit 2015 erhöhten sich dagegen im Haushaltsplan des Landes die Mittel um je 2 Prozent pro Jahr.
 

Das noch nach der alten Verfassungsrechtslage anwendbare relative Konnexitätsprinzip sei vorliegend verletzt. Denn der erreichte Finanzierungsanteil des Landes für die übertragenen Aufgaben sei zu gering, insbesondere habe er zwischen 59,26 % im Jahr 1999 und um die 30 % in den Jahren 2008 bis 2015 geschwankt, wobei auch für die Jahre 2016-2018 ein solcher geringerer Deckungsgrad zu erwarten sei (niedrigster Anteil im Jahr 2017: 26,1 %). Vom Landesgesetzgeber sei ursprünglich eine Lastenverteilung von 75 % beim Land und 25 % bei den Kommunen vorgesehen gewesen; dies habe sich nunmehr nahezu ins Gegenteil verkehrt.
 

Dies beruhe auf dem seit dem Jahr 2000 gleichbleibenden prozentualen Anteil des Beschwerdeführers an den zur Verfügung stehenden Gesamtmitteln (4,51 %) und der von 2002 bis 2014 gleichgebliebenen Erstattungssumme. Eine Anpassung der Mittelzuweisung und Verteilungskriterien sei aber wegen der gestiegenen Verwaltungskosten zwingend geboten gewesen, weshalb der Landesgesetzgeber auch gegen die ihm aufgrund des Konnexitätsprinzips obliegende Anpassungs- und Beobachtungspflicht verstoßen habe. Die starre prozentuale Festlegung sei bei einem - wie hier - dynamischen Lebenssachverhalt nicht zu rechtfertigen. Die seit dem Haushaltsjahr 2015 angestoßene Steigerung um 2 % pro Jahr sei offenkundig nicht geeignet, die entstandene Deckungslücke nach 13 Jahre lang nicht angehobenen Kosten zu schließen, insbesondere etwa angesichts der von 2001 bis 2013 um 23,7 % gestiegenen Kosten pro Personal-Vollzeitstelle.
 

Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung sei verletzt, da der Beschwerdeführer im Verhältnis zu anderen Landkreisen als Trägern der unteren Wasserbehörden einen erheblich niedrigeren Kostendeckungsanteil erreiche. Bei einer landesweiten Durchschnittsquote von 44,96 % liege sie beim Beschwerdeführer in einem Dreijahreszeitraum bei lediglich 26,17 %. Die Verteilung der Mittel sei greifbar unrichtig, sie beruhe auf nicht (mehr) hinreichend objektivierbaren Daten. Beim Beschwerdeführer bestehende (und näher ausgeführte) regionale Besonderheiten, die zu einem besonders hohen Personalbedarf führten, würden bei der Mittelverteilung nicht berücksichtigt. Der Beschwerdeführer werde dadurch sachwidrig benachteiligt. Auch sei die Mittelvergabe auf Grundlage nur der in § 26 Abs. 3 GKG 2004 vorgesehenen „pauschalen Kriterien“ nicht hinreichend transparent; die Verteilungskriterien seien weder aus dem Gesetz, den Gesetzesmaterialien noch den Zuwendungsbescheiden zu entnehmen. Soweit sich die Verteilung wohl nach einem Verhältnis der Zahl wasserwirtschaftlicher Anlagen, für die Jahre 1995 bis 1997 ermittelten Fallzahlen und der Einwohnerzahlen erfolge, könne dies offensichtlich nicht für den gesamten Zeitraum seit dem Jahr 2000 frei von Willkür sein.
 

Die Beschwerdefrist des § 51 Abs. 2 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg ‌‑ VerfGGBbg - sei trotz des ursprünglichen Inkrafttretens der angegriffenen Vorschriften im Jahr 2004 gewahrt, weil die Bestimmungen durch die Änderung anderer Vorschriften, nämlich das am 1. Januar 2017 in Kraft getretene Haushaltsgesetz für die Jahre 2017 und 2018 einen neuen Inhalt erhalten, neue belastende Wirkung entfaltet bzw. sich in ihrer Verfassungswidrigkeit verstärkt hätten. Dies sei darin zu sehen, dass der Landesgesetzgeber, obwohl er im Haushaltsplan für diese Jahre höhere Mittel als zuvor für die Aufgaben nach dem BbgWG vorgesehen habe, § 19 GFG 2004 nicht angepasst habe. Für § 26 Abs. 3 GFG 2004 gelte, dass der Gesetzgeber durch das Haushaltsgesetz 2017/2018 den unzureichend geregelten Verteilungsmaßstab erneut in seinen Willen aufgenommen und damit die Verfassungswidrigkeit vertieft habe, zumal die Kostendeckung bei Aufgabenübertragung kein einmaliges Ereignis, sondern ein fortlaufendender Prozess sei.
 

II.

Die Landesregierung ist der Meinung, eine Erstattung der notwendigen Auslagen zugunsten des Beschwerdeführers sei nicht anzuordnen. Insbesondere stehe weder fest, dass die kommunale Verfassungsbeschwerde Erfolg gehabt hätte, noch habe der Landtag mit der formellen Aufhebung der streitgegenständlichen Normen anerkannt, dass das Begehren des Beschwerdeführers berechtigt gewesen sei. Diese sei ausweislich der Gesetzesbegründung allein zur Rechtsbereinigung erfolgt.
 

Die kommunale Verfassungsbeschwerde sei unzulässig und unbegründet gewesen.
 

Die angegriffenen Normen hätten ihren Regelungsgehalt mit Ablauf des Jahres 2004 verloren, dem Beschwerdeführer fehle daher ein Rechtsschutzbedürfnis. Das BbgFAG habe auf Dauer angelegte Grundsätze aufgestellt und die vorherigen, jährlich verabschiedeten Gemeindefinanzierungsgesetze - damit auch die angegriffenen Normen - abgelöst. Die Rechtsgrundlage für die Kostenerstattung sei nunmehr in § 1 Abs. 5 BbgFAG i. V. m. dem jeweiligen Haushaltsgesetz zu sehen.
 

Die Beschwerdefrist des § 51 Abs. 2 VerfGGBbg sei bezüglich der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen §§ 19, 26 Abs. 3 GFG 2004 versäumt. Durch das Haushaltsgesetz 2017/2018 sei die Jahresfrist nicht erneut in Gang gesetzt worden, da die angegriffenen Regelungen bereits zuvor gegenstandslos geworden seien. Außerdem habe der Gesetzgeber mit dem Haushaltsgesetz 2017/‌2018 erneute Erwägungen zur Verteilung der Mittel weder angestellt noch anstellen müssen.
 

Die angegriffenen Regelungen wahrten die verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Maßstäbe für die Kostendeckung als laufender Prozess erforderten vom Gesetzgeber, jede Verpflichtung der Kommunen bei der Wahrnehmung übertragener Aufgaben jährlich zu erwägen und sie ggf. zu aktualisieren. Es sei lediglich eine anteilige Kostendeckung der Verwaltungsaufgaben geboten. Diese Vorgaben seien eingehalten, da der Gesetzgeber mit § 1 Abs. 3, § 5 i. V. m. § 19 (3. Spiegelstrich) GFG 2004, sodann in § 1 Abs. 5 BbgFAG i. V. m. dem jeweiligen Haushaltsgesetz jährlich erkennbare und nachprüfbare Regelungen zur Kostendeckung getroffen habe. Die im Jahr 1995 im Rahmen der ersten Aufgabenübertragung erfolgte Bemessung des Erstattungsbetrages habe ausreichend Personalstellen abgedeckt und sei bis ins Jahr 2001 angepasst und erhöht worden. Auch die seit dem Jahr 2000 getroffenen gesetzlichen Regelungen träfen erkennbare, durch wiederkehrende Beratung in jedem Haushaltsjahr demokratisch und transparent festgestellte sowie nachprüfbare Regelungen. Seit 1994 seien keine weiteren Aufgaben ohne Kostenausgleich übertragen worden. Vielmehr habe eine Vereinfachung des Verfahrensaufwands den Zeit- und Kostenaufwand reduziert. Auch die Tatbestände zur Erhebung von Gebühren seien mehrfach angepasst worden. Eine Querschnittsprüfung im Jahr 2013 habe die Aktualität der Ergebnisse des Berichts aus den Jahren 1998/1999, auf dessen Grundlage die Verteilungskriterien ermittelt worden waren, bestätigt.
 

Eine Entscheidung des Gesetzgebers, bei Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung die Kostentragung bei den Kommunen auf 25 % zu beschränken, sei nicht festzustellen. Ferner folge aus dem relativen Konnexitätsgebot auch nicht, dass der ursprüngliche Finanzierungsanteil auf Dauer gleichbleibe. Die Landkreise und kreisfreien Städte hätten ihre Organisation über die Zeit zu optimieren und mögliche Gebühren besser auszuschöpfen, was der Beschwerdeführer womöglich nicht tue.
 

Eine verfassungswidrige Kostenunterdeckung liege nicht vor. Die niedrige Kostendeckungsquote des Beschwerdeführers beruhe auf seiner mangelnden Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Er setze sein übermäßiges Personal nicht effizient ein. Fachliche Gründe dafür seien nicht ersichtlich. Regionale Besonderheiten führten nicht zu hohem Personalbedarf bzw. seien anderweitig berücksichtigt. Etwa führe das Land die berg- und wasserrechtlichen Verfahren für das Braunkohlerevier Lausitz selbst.
 

Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot sei nicht verletzt, da die Mittelverteilung auf einem sachlich und transparent ermittelten, 2002-2014 konstanten Verteilungsschlüssel beruhe. Dieser sei unter Beteiligung der Landkreise und kreisfreien Städte aufgestellt worden und berücksichtige zu 1/3 die Zahl der wasserwirtschaftlichen Anlagen, die Fallzahlen 1995-1997 und die Einwohnerzahlen am 31. Dezember 1998. Die Erhöhung der Beträge um je 2 % pro Jahr seit 2015 sei vorhersehbar.
 

Die Schwankung des Kostendeckungsanteils bei im Wesentlichen gleichbleibend verteilten Mitteln beruhe auf erheblichen Schwankungen der Personalkosten des Beschwerdeführers. Wäre der Kostendeckungsgrad der einzelnen Landkreise und kreisfreien Städte jährlich bei der Kostenerstattung zu berücksichtigen, führte dies zu übermäßigem Verwaltungsaufwand und würde ineffiziente Landkreise begünstigen.
 

Der Verteilungsschlüssel aus dem Jahr 1999 sei nicht überholt. Wesentliche tatsächliche Änderungen seien nicht ersichtlich; geringe Schwankungen der Parameter stellten ihn nicht in Frage. Es unterliege dem Einschätzungsspielraum des zuständigen Ministeriums, in welchen Abständen es den Schlüssel überprüfe und anpasse.
 

III.

Der Landtag und der Landkreistag haben von einer Stellungnahme abgesehen.
 

B.

Das Verfahren war entsprechend § 13 Abs. 1 VerfGGBbg, § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung einzustellen, nachdem die Beschwerdeführer ihren Antrag für in der Hauptsache erledigt erklärt haben.

 

Das Verfassungsgericht kann im Rahmen einer Entscheidung nach Billigkeitsgesichtspunkten gemäß § 32 Abs. 7 Satz 2 VerfGGBbg in diesem Fall die volle oder teilweise Erstattung der Auslagen anordnen.
 

1. Dabei kann insbesondere dem Grund, der zur Erledigung geführt hat, wesentliche Bedeutung zukommen (Beschluss vom 15. Juni 2017 ‌‑ VfGBbg 62/15 -, https://ver­fassungsgericht.brandenburg.de).
 

a. Eine Erstattung der Auslagen kommt etwa dann in Frage, wenn die öffentliche Gewalt von sich aus den mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Akt beseitigt und mangels anderweitiger Gründe davon auszugehen ist, dass sie das Begehren des Beschwerdeführers selbst für berechtigt erachtet hat (Beschluss vom 16. Januar 2015 ‌‑ VfGBbg 5/13 ‑, https://verfassungsgericht.brandenburg.de, m. w. N.; zum entsprechenden § 34 Abs. 2 Bundesverfassungsgerichtsgesetz BVerfG, Beschlüsse vom 10. Mai 2016 - 1 BvR 2322/14 -, juris Rn. 10, und vom 19. November 1991 ‌‑ 1 BvR 1521/89 -, BVerfGE 85, 109-117, Rn. 19, juris).
 

b. Auch ist es grundsätzlich denkbar, in Fällen, in denen die Erfolgsaussichten der Verfassungsbeschwerde unterstellt werden kann (so z. B. Beschluss vom 15. Februar 2019 ‌‑ VfGBbg 183/17 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de) oder die verfassungsrechtliche Lage bereits geklärt ist (so z. B. im Beschluss vom 15. Juni 2017 ‌‑ VfGBbg 62/15 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de), auf der Grundlage einer überschlägigen Beurteilung der Erfolgsaussichten zu entscheiden (BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 2010 ‌‑ 1 BvR 1725/10 -, Rn. 1, juris). Allerdings widerspräche es der Rolle des Verfassungsgerichts, in verfassungsrechtlichen Zweifelsfragen, zumal in Verfahren, deren Hauptsacheentscheidung auf eine erga omnes Wirkung gerichtet ist, auf Grundlage einer solchen kursorischen Prüfung über die Auslagenerstattung zu entscheiden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 1972 ‌‑ 1 BvR 105/63 -, BVerfGE 33, 247-265, Rn. 45, juris).
 

2. Keiner dieser Fälle liegt hier vor.
 

a. Zwar hat der Landtag die angegriffenen Vorschriften durch Art. 2 Nr. 13 des Siebten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes vom 18. Dezember 2018 aufgehoben. Die Begründung zum Gesetzesentwurf betonte allerdings, dass eine Rechtsänderung mit der Aufhebung nicht eintrete und sie lediglich der „Rechtsbereinigung“ und damit der Übersichtlichkeit der anwendbaren Normen diene. Damit ist das Begehren des Beschwerdeführers gerade nicht als berechtigt anerkannt worden.
 

b. Auch können die (positiven) Erfolgsaussichten der kommunalen Verfassungsbeschwerde weder unterstellt werden noch ist die verfassungsrechtliche Lage bereits geklärt.
 

Die ursprüngliche Zulässigkeit der kommunalen Verfassungsbeschwerde unterstellt, kann nicht ohne eine - im Rahmen dieser Entscheidung nicht vorzunehmende - tiefer gehende Prüfung von der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Normen ausgegangen werden. Dies gilt insbesondere auch deshalb, da zentrale Punkte, nämlich der Grund für die verhältnismäßig hohen (Personal-)‌Ausgaben des Beschwerdeführers und etwaige regionale Besonderheiten, sowie insgesamt die Veränderung wesentlicher Parameter in tatsächlicher Hinsicht umstritten waren.
 

Es entspricht auch nicht aus sonstigen Gründen der Billigkeit, eine vollständige oder teilweise Auslagenerstattung anzuordnen. Sie ist im Hinblick auf die Kostenfreiheit des Verfahrens, den fehlenden Anwaltszwang und das Fehlen eines bei Unterliegen des Beschwerdeführers erstattungsberechtigten Gegners nicht zwingend geboten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 1972 ‌‑ 1 BvR 105/63 -, BVerfGE 33, 247-265, Rn. 45, juris).
 

C.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

 

Dr. Finck