In dem Verfahren über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung

des Bürgerbundes,
vertreten durch den 1. Vorsitzenden,

Antragsteller,

g e g e n

die Landesregierung des Landes Brandenburg, vertreten durch den Ministerpräsidenten, dieser vertreten durch den Minister der Justiz und für Bundes- und Europaangelegenheiten, Heinrich-Mann-Allee 107, 14473 Potsdam

Antragsgegnerin,

betreffend Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung im Zusammenhang mit dem geplanten Staatsvertrag der Länder Berlin und Brandenburg über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg auf die mündliche Verhandlung vom 16. März 1995 durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Prof. Dr. von Arnim, Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Dr. Knippel, Prof. Dr. Mitzner, Prof. Dr. Schöneburg und Weisberg-Schwarz

für R e c h t erkannt:

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung wird als unzulässig verworfen.

G r ü n d e :

A.

Der Antragsteller, in der Präambel seiner Satzung als "Partei für alle Bürger" bezeichnet, wendet sich gegen eine Reihe näher bezeichneter Maßnahmen im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung (Antragsgegnerin). Er will durch den Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung erreichen, daß diese Maßnahmen unterlassen werden, bis über ein zeitgleich von ihm eingeleitetes Organstreitverfahren gegen die Antragsgegnerin entschieden ist.

I.

Die vom Antragsteller beanstandeten Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit stehen im Zusammenhang mit der möglichen Fusion der beiden Bundesländer Berlin und Brandenburg. Zur Vorbereitung eines darauf gerichteten Staatsvertrages, der nach Art. 116 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV) der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Landtages bedarf sowie anschließend in einem Volksentscheid von der Mehrheit der Abstimmenden gebilligt werden muß, führt die Antragsgegnerin seit April 1991 Gespräche mit dem Senat von Berlin.

Im Juni 1994 legten die Senatskanzlei des Landes Berlin und die Staatskanzlei des Landes Brandenburg den Arbeitsentwurf eines Staatsvertrages über die Neugliederung vor. Am 7. Juni 1994 beschloß die Antragsgegnerin eine "Konzeption für eine Öffentlichkeitsarbeit zur Neugliederung der Länder Berlin/Brandenburg". Sie hat den Zweck, "die Bürger beider Länder so zu informieren und in den Willensbildungsprozeß einzubeziehen, daß diese beim Volksentscheid eine fundierte Entscheidung treffen können".

Im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit über den Neugliederungsvertrag, für die der Haushaltsausschuß des Landtages im Januar 1995 vorab Mittel von 1,1 Mio. DM bewilligte, ließ die Antragsgegnerin ab dem 24. Januar 1995 an 545 Stellen im Lande Brandenburg ein Großplakat "EINS FÜR ALLE - Land Berlin-Brandenburg" anbringen. Das Plakat hängt als solches nicht mehr aus. Es wird im Kleinformat als Logo bei anderweitigen Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung weiterverwendet.

II.

Der Antragsteller beantragt, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, bis zur Entscheidung über das gleichzeitig anhängig gemachte Organstreitverfahren

2. durch Anzeigenserien, Faltblätter und sonstige Publikationen zugunsten der Fusion mit dem Land Berlin werbend in den Meinungsbildungsprozeß vor der Volksabstimmung über den Staatsvertrag mit dem Land Berlin einzugreifen.

Der Antragsteller führt aus: Er lehne bislang als einzige Partei die Fusion der beiden Bundesländer Berlin und Brandenburg geschlossen ab. Setze die Antragsgegnerin ihre mit einem erheblichen Kostenaufwand betriebene Öffentlichkeitsarbeit fort, die nicht auf sachlicher Information, sondern auf Suggestionswirkung beruhe, drohe die Gefahr, daß er in seiner verfassungsmäßigen Aufgabe, mit seinem abweichenden Standpunkt an dem Meinungsbildungsprozeß zu dem Volksentscheid über den Staatsvertrag teilzunehmen, beeinträchtigt werde. Diese Beeinträchtigung wirke gegebenenfalls über den Volksentscheid hinaus. Finde der Staatsvertrag eine Mehrheit, sei bei den nächsten Landtagswahlen eine Partei, die gegen den Staatsvertrag eingetreten sei, im Nachteil.

III.

Die Antragsgegnerin beantragt, die Anträge zurückzuweisen.

Sie hält sie schon für unzulässig. So sei die Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers zweifelhaft. Er habe bisher am Verfassungsleben des Landes Brandenburg nicht teilgenommen, was sich darin zeige, daß er weder bei der Europawahl noch bei den Bundestags- oder Landtagswahlen kandidiert habe.

Auch fehle es an der Antragsbefugnis. Art. 21 sowie 20 Abs. 2 GG, auf die der Antragsteller sich berufe, stellten keine Vorschriften der Landesverfassung dar. Soweit - mittelbar - eine Verletzung des Art. 22 Abs. 3 LV gerügt werde, seien die dort genannten Grundsätze nicht verletzt. Die Öffentlichkeitsarbeit entfalte keine beeinträchtigende Wirkung auf die freie Willensbildung der Abstimmenden. Die Chancengleichheit der Parteien werde schon deshalb nicht berührt, weil bei einer Volksabstimmung keine Parteien zur Wahl stünden. Die Anträge seien jedenfalls unbegründet. Die Voraussetzungen des § 30 Abs. 1 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung lägen nicht vor. Weder seien schwere Nachteile noch andere wichtige Gründe von hinreichendem Gewicht ersichtlich, die eine einstweilige Regelung rechtfertigen könnten. Es bestehe im Gegenteil eine aus dem Demokratieprinzip ableitbare Rechtspflicht der Antragsgegnerin, die Öffentlichkeit über die Kernpunkte des Vertrages und die Auswirkungen auf den Lebens- und Erfahrungsbereich der Bürger zu informieren. Die erheblichen Unterschiede zwischen Wahlen und Volksabstimmungen erlaubten es auch nicht, die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze einer zurückhaltenden amtlichen Öffentlichkeitsarbeit im Vorfeld von Wahlen auf "Vor-Abstimmungszeiten" zu übertragen.

IV.

In der mündlichen Verhandlung hat der Vorsitzende des Parteirates des Antragstellers eidesstattliche Versicherungen zur Glaubhaftmachung einer Reihe von Tatsachenbehauptungen abgegeben. Insoweit wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.

B.

Die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung sind unzulässig.

2. Die Anträge sind jedoch unzulässig, weil der Antragsteller nicht zum Kreis der in Art. 113 Nr. 1 Landesverfassung (LV), § 35 i.V.m. § 12 Nr. 1 VerfGGBbg genannten Beteiligten einer Organstreitigkeit gehört. Diese Vorschriften gelten zwar unmittelbar nur für das in der Hauptsache anhängige Organstreitverfahren. Aus dem Charakter des Verfahrens auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung als Nebenverfahren ergibt sich jedoch eine innere Sachbezogenheit zum Hauptsacheverfahren (BVerfGE 31, 87, 90). Deshalb stellen jedenfalls die elementaren Zulässigkeitserfordernisse im Hauptsacheverfahren, zu denen die beteiligtenbezogenen Sachurteilsvoraussetzungen gehören, gleichzeitig Zulässigkeitsvoraussetzungen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens dar. Ein im Hauptsacheverfahren wegen Fehlens der Beteiligteneigenschaft handlungsunfähiger Antragsteller kann nicht in zulässiger Weise ein darauf bezogenes verfassungsprozessuales Eilverfahren in Gang setzen.

Der Antragsteller ist für das zugrundeliegende Organstreitverfahren vor dem hiesigen Landesverfassungsgericht nicht beteiligtenfähig i.S. von Art. 113 Nr. 1 LV, § 35 i.V.m. § 12 Nr. 1 VerfGGBbg, weil er am Verfassungsleben des Landes Brandenburg nicht - auch nicht ansatzweise - teilnimmt. Er ist deshalb kein "anderer Beteiligter" im Sinne der genannten Vorschriften. Dies gilt auch dann, wenn der Antragsteller auf Bundesebene und/oder auf der Ebene eines anderen Bundeslandes, etwa des Landes Berlin, als Partei i.S.d. Art. 21 GG anzusehen ist (offengelassen vom BVerfG, Beschluß vom 23. Januar 1995 - 2 BvE 7/94 - sowie vom Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, Beschluß vom 15. März 1995 - VerfGH 12 A/95 - ).

a) Dabei geht das erkennende Verfassungsgericht davon aus, daß auch politische Parteien grundsätzlich andere Beteiligte eines Organstreitverfahrens i.S.d. § 12 Nr. 1 VerfGGBbg sein können. Es folgt hierzu der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach Art. 21 GG als (ungeschriebener) Bestandteil der Landesverfassungen gilt (BVerfGE 1, 208, 227; 27, 10, 17) und deshalb die Parteien als Beteiligte von Organstreitverfahren anzuerkennen sind, sofern das Recht der Parteien in Frage steht, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken (BVerfGE 27, 10,17 f.).

b) Die Beteiligtenfähigkeit als Partei in einem Organstreitverfahren vor dem Verfassungsgericht eines Landes setzt jedoch voraus, daß die Partei in dem betreffenden Land als Partei präsent ist. Für das Organstreitverfahren vor dem Landesverfassungsgericht in einer auf Landesebene zu entscheidenden Frage muß die Partei als Institution des Landes (= im Lande) anzusehen sein. Die Parteieigenschaft i.S.v. Art. 21 GG i.V.m. § 2 Abs. 1 Parteiengesetz (PartG) genügt hierfür nicht, wenn sie sich allein aus der Teilnahme an der politischen Willensbildung in einer anderen staatlichen Gebietskörperschaft (Bund oder anderes Bundesland) ergibt. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist in diesem Sinne zu verstehen. Das Bundesverfassungsgericht hat schon in seiner ersten diesbezüglichen Entscheidung Art. 21 GG dahin ausgelegt, daß die jeweilige Partei in dem "in Betracht kommenden Lande" als gesellschaftliche Gruppe existieren und dort ein an dem Prozeß der Willensbildung teilnehmender Faktor sein müsse, um ein Mitwirkungsrecht an der Willensbildung des Volkes zu besitzen (BVerfGE 3, 383, 393). Die Beteiligung an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis reicht nur soweit, wie es die Stellung als Faktor des Verfassungslebens erlaubt (BVerfGE 1, 208, 227).

Diese Sicht, daß es nämlich gegebenenfalls auf die Verhältnisse in dem einzelnen Bundesland ankommen kann, hat auch in dem später erlassenen Parteiengesetz Niederschlag gefunden. Danach nimmt sich der Antragsteller gegenwärtig der Sache nach eher wie eine Landespartei (vgl. § 6 Abs. 4 PartG) aus, deren Organisation sich allenfalls auf das Gebiet eines Landes, nämlich das des Landes Berlin, beschränkt und die schon von daher keine Organstellung im Land Brandenburg einnimmt. Keine ausschlaggebende Rolle gewinnt im Zusammenhang des § 6 Abs. 4 PartG, daß der Antragsteller in seiner Satzung den Anspruch erhebt, bundesweit an der Willensbildung des Volkes mitwirken zu wollen. § 6 Abs. 4 des PartG stellt auf die "Organisation" ab, und zwar mit der Maßgabe, daß dann, wenn sich die Organisation auf das Gebiet eines Landes beschränkt, die Regelungen des Parteiengesetzes gegebenenfalls für den Landesverband gelten. Entscheidend ist von daher, daß sich die Organisation des Antragstellers bisher nicht auf das Land Brandenburg erstreckt. Die von dem Antragsteller vorgetragene und in der mündlichen Verhandlung glaubhaft gemachte Bestellung eines Landesbeauftragten genügt nicht, um von einer "Organisation" des Antragstellers im Land Brandenburg sprechen zu können. Nach dem Parteiengesetz müssen Parteien - ausgenommen in Stadtstaaten (§ 7 Abs. 1 Satz 4 PartG) - in Gebietsverbände gegliedert sein (§ 7 Abs. 1 Satz 1 PartG). Dies bedeutet zwar nicht zwingend, daß ein eigener Landesverband bestehen muß (vgl. auch § 7 Abs. 2 PartG). Dem Gesamtzusammenhang des Parteiengesetzes ist jedoch zu entnehmen, daß jedenfalls (auch) das Parteiengesetz davon ausgeht, daß die Parteistruktur grundsätzlich einen gebietlichen Bezug haben muß. Der Antragsteller hat aber, wie sich aus dem Inhalt der von seinem Parteirats-Vorsitzenden abgebenen eidesstattlichen Versicherung entnehmen läßt, im Land Brandenburg keine verbandlichen Strukturen. Für die 25 Vollmitglieder gibt es weder einen Landesverband noch Ortsverbände.

c) Auch unabhängig von den im Parteiengesetz bestimmten Voraussetzungen müßte der Antragsteller, soll ihm eine Organstellung als Partei im Sinne der Landesverfassung zukommen, jedenfalls eine organisatorische Verankerung im Lande aufweisen, die eine Einflußnahme auf die politische Meinungsbildung im Lande durch Aktivitäten, wie sie Parteien eigen sind, wenigstens ansatzweise erlaubt (vgl. BVerfG, Beschluß vom 17. November 1994 - 2 BvB 2/93, 3/93 -). Von einer solchen organisatorischen Verfestigung kann bei dem Antragsteller, soweit das Land Brandenburg in Frage steht, keine Rede sein. Es gibt im Land Brandenburg lediglich einen Landesbeauftragten und - nach eigenen Angaben des Antragstellers - etwa 25 Vollmitglieder sowie etwa 35 noch nicht verläßlich integrierte sog. Schnuppermitglieder. Ein "Landesbeauftragter" ist nach allgemeinem Verständnis jemand, der erst sondiert, ob sich Verbandsstrukturen (hier: im Land Brandenburg) vielleicht entwickeln ließen oder auf Verbandsstrukturen (erst) hinzuwirken sucht. Daß die Rolle des Landesbeauftragten hier darüber hinausginge, ist nicht erkennbar. Von den Mitgliedern leben 80 % in und um Stahnsdorf. Das gilt sowohl für die Vollmitglieder als auch für die "Schnuppermitglieder". Selbst in Stahnsdorf gibt es aber bisher keinen festgefügten Ortsverband. Von den rund 25 Vollmitgliedern leben nur etwa 20 %, d.h. nur 5, außerhalb von Stahnsdorf und Umgebung im gesamten übrigen Land. Eine Einflußnahme auf die politische Meinungsbildung durch Parteiarbeit, d.h. unter Abstützung auf eine sei es auch nur bescheidene Verbandsstruktur als Partei, ist unter diesen Umständen schlechterdings nicht möglich. Hiernach ist eine auch nur ansatzweise Verfestigung als Partei auf der Ebene des Landes Brandenburg nicht zu erkennen. Insgesamt kommt dem Antragsteller keine Organstellung im verfassungsgerichtlichen Verfahren im Land Brandenburg zu.

Diese Entscheidung ist mit sieben gegen eine Stimme ergangen.