Gemeinde Gastrose-Kerkwitz,
vertreten durch das Amt Schenkendöbern,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Dorfstraße 45,
03172 Lutzketal,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin M.,

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 15. Dezember 2005

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird teils verworfen, im übrigen zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Schenkendöbern angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Eingliederung in die neugebildete Gemeinde Schenkendöbern.

I.

1. Die Beschwerdeführerin, eine Gemeinde im äußeren Entwicklungsraum des Landes Brandenburg, gehörte zum nach dem sogenannten Modell 1 gebildeten Amt Schenkendöbern. Das im Südosten Brandenburgs, im Landkreis Spree-Neiße, gelegene Amt grenzte im Norden an den Landkreis Oder-Spree, im Westen an den Landkreis Dahme-Spreewald, im Osten an die amtsfreie Stadt Guben und die Landesgrenze zur Republik Polen sowie im Süden an das bisherige Amt Jänschwalde. Das Amt Schenkendöbern war 1992 aus ursprünglich 15 Gemeinden gebildet worden, deren Zahl sich im Rahmen freiwilliger Gebietsänderungen in den Jahren 1997 und 1998 auf sechs reduzierte. Von den 4.510 Einwohnern des Amtes (Stichtag 31. Dezember 2001) lebten ca. 1.790 in Lutzketal, ca. 1.170 in der Beschwerdeführerin, 800 in Pinnow-Heideland, ca. 350 in Bärenklau, ca. 250 in Atterwasch und ca. 150 in Grabko. Die Besiedlungsdichte im 214 km² großen Amt ist mit 21 Einwohnern je km² unterdurchschnittlich. Das Amt verzeichnete von 1992 bis 1998 einen Einwohnerzuwachs, der sich bis 2001 aber nicht fortsetzte.

2. Ende April/Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Spree-Neiße versandt.

3. In dem von den amtsangehörigen Gemeinden - ausgenommen die Beschwerdeführerin - im September 2001 durchgeführten Bürgerentscheid sprach sich die Mehrheit der Bürger in allen Gemeinden für einen Zusammenschluß aller amtsangehörigen Gemeinden zu einer amtsfreien Gemeinde aus; die Gemeindevertretung der Beschwerdeführerin hatte die Durchführung des Bürgerentscheides abgelehnt. Der Gebietsänderungsvertrag über den Zusammenschluß aller amtsangehörigen Gemeinden - mit Ausnahme der Beschwerdeführerin - zur Gemeinde Schenkendöbern wurde durch das Ministerium des Innern am 18. Juli 2002 mit Wirkung zum Tag der nächsten landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) genehmigt.

4. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. Art. 1 § 27 des Entwurfs zum Sechsten Gemeindegebietsreformgesetz, zugleich Art. 1 § 27 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße (6. GemGebRefGBbg) sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die zum Tag der nächsten landesweiten Kommunalwahlen neu gebildete amtsfreie Gemeinde Schenkendöbern vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Zur Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Innenausschuß am 23. Januar 2003 wurde deren ehrenamtlicher Bürgermeister eingeladen. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. Art. 1 § 27 des 6. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 96), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. Art. 6 des Artikelgesetzes), lautet:

§ 27
Verwaltungseinheit Amt Schenkendöbern

(1) Die Gemeinde Gastrose-Kerkwitz wird in die zum Tag der nächsten landesweiten Kommunalwahlen neu gebildete Gemeinde Schenkendöbern eingegliedert.

(2) Das Amt Schenkendöbern wird aufgelöst. Die Gemeinde Schenkendöbern ist amtsfrei.

II.

Die Beschwerdeführerin hat am 6. Juni 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, die Neugliederungsmaßnahme sei schon deshalb verfassungswidrig, weil weder die Bevölkerung des unmittelbar betroffenen Gebietes noch sie selbst (als Gemeinde) ordnungsgemäß angehört worden seien. Die Anhörungsfehler seien „absolute Nichtigkeitsgründe“. Auf Fragen der Kausalität komme es nicht an. Daß sich von 302 Gemeinden, die der Gesetzgeber aufzulösen versucht habe, 250 mit kommunalen Verfassungsbeschwerden dagegen zur Wehr setzten, sei bereits ein „ernstes Indiz für die verfassungswidrige Gewalt der gesetzlichen Regelung“. Es fehle am Nachweis, daß die Beschwerdeführerin ungeeignet sei, den Anforderungen moderner Selbstverwaltung zu entsprechen. Der Abwägungsvorgang sei fehlerhaft.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen:

§ 27 des Sechsten Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree und Spree-Neiße vom 24. März 2003 verletzt die Beschwerdeführerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Gemeinde Schenkendöbern hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

Sie ist nur in begrenztem Umfang zulässig.

1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist insofern unzulässig, als sie sich auch gegen die - hier in Art. 1 § 27 Abs. 2 Satz 1 des 6. GemGebRefGBbg bestimmte - Auflösung des bisherigen Amtes Schenkendöbern richtet. Insoweit ist die Beschwerdeführerin nicht beschwerdebefugt. Eine amtsangehörige Gemeinde kann nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichtes, die wegen der (bloßen) verwaltungsmäßigen Hilfsfunktion des - wie auch immer zustandegekommenen bisherigen - Amtes für jedwede spätere Änderung der Amtszuordnung zu gelten hat, lediglich beanspruchen, daß ihr überhaupt eine geeignete (Amts-)Verwaltung, nicht aber, daß sie ihr in der bisherigen Form und in dem bisherigen Zuschnitt zur Verfügung steht (Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfGBbg 57/01 -, LKV 2002, 515 sowie Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 13, 116 = LKV 2002, 573, 574 = NJ 2002, 642). Soweit sich die kommunale Verfassungsbeschwerde einer amtsangehörigen Gemeinde als begründet erweist und sie (folglich) als amtsangehörige Gemeinde fortbesteht, hat das Land dafür zu sorgen, daß ihr eine Verwaltung – durch Zuordnung zu einem Amt oder Bildung eines neuen Amtes, notfalls auch unter Wiederbelebung der früheren Amtsmodelle 2 oder 3 - zur Verfügung steht. Je nach Art der dann getroffenen Regelung, die also gegebenenfalls abzuwarten bleibt, mag Anlaß für eine darauf bezogene gerichtliche Überprüfung bestehen. Festhalten an dem einmal gefundenen Zuschnitt der Amtsverwaltung kann die einzelne Gemeinde das Land aber grundsätzlich nicht.

2. Im übrigen ist die kommunale Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Im Hinblick auf die insoweit von der Verfahrensbevollmächtigten der Beschwerdeführerin in einer Vielzahl von Verfahren kommunaler Verfassungsbeschwerden im wesentlichen gleichlautend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes des Landes Brandenburg (vgl. u.a. Urteile vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, LVerfGE 14, 203, sowie vom 16. Juni 2005 - VfGBbg 48/03 -, und Beschlüsse vom 16. September 2004 - VfGBbg 102/03 und 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) Bezug genommen.

2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neu gebildete Gemeinde Schenkendöbern bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u. a. Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 - [Königsberg]; Bundesverfassungsgericht - BVerfG - , BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u. a. Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N., vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –,[Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 13, 116 = LKV 2002, 573, 574, und vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., sowie Beschlüsse vom 22. April 2004 – VfGBbg 182/03 –und vom 15. September 2005 - VfGBbg 113/03 -).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Schenkendöbern Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

(1) Die örtlichen Verhältnisse und wesentlichen Strukturdaten der Beschwerdeführerin, der Nachbargemeinden wie auch des Amtes sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. sog. Neugliederungssachverhalt in LT-Drucksache 3/5021, S. 418 ff.). Insbesondere erfaßte der Gesetzgeber die Einwohnerzahlen, die wirtschaftliche Lage sowie die Entfernungsverhältnisse und Verkehrsverbindungen: Auf dem Gebiet des bisherigen Amtes Schenkendöbern verlaufen die Bundesstraßen B 97, 320 und 112 sowie die Landesstraße L 46. Die dem Amt bisher angehörenden Gemeinden sind ferner über Kreisstraßen mit dem Netz aus Bundes- und Landesstraßen untereinander verbunden. Die bisherigen Gemeinden sind über Buslinien erreichbar. Des weiteren wird vom Gesetzgeber nachvollziehbar dargestellt, daß die Anbindung des Amtes an den Oder-Neiße-Fernrad-Wanderweg und den Spree-Neiße-Radweg von Bedeutung für den Tourismus ist, zumal etwa 34 % der Amtsfläche im Naturpark Schlaubetal liegen. Zutreffend verweist er darauf, daß das Amt selbst über keinen zentralen Ort verfügt. Vielmehr gehören die Gemeinden Lutzketal, Atterwasch, Bärenklau, die Ortsteile Pinnow und Lübbinchen der Gemeinde Pinnow-Heideland sowie die Beschwerdeführerin zum Nahbereich des Mittelzentrums Guben, die Gemeinde Grabko zum Nahbereich des Kleinzentrums Jänschwalde und die Ortsteile Staakow und Reicherskreuz der Gemeinde Pinnow-Heideland zum Nahbereich des Kleinzentrums Lieberose. Die Versorgung im Medizin- und Pflegebereich erfolgt, bis auf eine Arztpraxis im Amtsgebiet, durch die Stadt Guben. Im Amt befinden sich derzeit noch zwei Grundschulen - in Grano, Gemeinde Lutzketal, und Groß Gastrose; der Gesamtschulteil in Grano wurde bereits zum Schuljahr 2000/2001 geschlossen. Das Amt verfügt über einen Hort in Groß Gastrose und drei Kindertagesstätten. Als Strukturbestimmenden Wirtschaftsfaktor nennt der Gesetzgeber die Braunkohleförderung im nahegelegenen Tagebau Jänschwalde sowie die davon abhängigen Industrie- und Dienstleistungsunternehmen. Im Amt selbst sind zwei Gewerbegebiete gelegen, die sich beide in der Gemeinde Lutzketal befinden. Ein Grenzübergang zur Republik Polen befindet sich auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin.

Die Steuerkraft der Beschwerdeführerin bezeichnet der Gesetzgeber als erheblich unter dem Durchschnitt liegend und verweist auch darauf, daß sich die Belastung durch Umlagen und Kredite auf 90 % der laufenden Einnahmen beläuft.

(2) Diese Sachverhaltsermittlung begegnet keinen verfassungsrelevanten Bedenken. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt hat. Wie verbunden die Gemeinden im Detail jetzt sind, ist bei der Prognoseentscheidung zur Gemeindegebietsneugliederung von untergeordneter Bedeutung. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob er die für die Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten wird und es möglich ist, daß die Neugliederung bei Zugrundelegung des behaupteten abweichenden Sachverhalts anders ausgefallen wäre, besteht eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, EA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen sind weder von der Beschwerdeführerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.

bb) Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen Wohls zur Seite. Nachvollziehbar beruft er sich darauf, daß die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Gemeinde Schenkendöbern einer Stärkung der Verwaltungskraft der Kommunen dient. Zwar wäre die Erhaltung eines Amtes als örtliche Verwaltungseinheit im äußeren Entwicklungsraum bei Fehlen eines Zentralortes nach dem vom Gesetzgeber selbst gewählten Reformleitbild grundsätzlich möglich (vgl. Leitbild unter I. 2. a) bb) und b), LT-Drucksache 3/5021, S. 24 f.). Zugleich aber steht nach dem Leitbild die deutlich unter dem Richtwert von 5.000 für Ämter liegende Einwohnerzahl des bisherigen Amtes Schenkendöbern (ca. 4.500) einer Beibehaltung der Amtsstrukturen entgegen (vgl. Leitbild unter I. 2. b) bb) Satz 1 des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5021, S. 25, 43 f.). Letztlich verbliebe nach dem Wirksamwerden des Gebietsänderungsvertrages für den Zusammenschluß der amtsangehörigen Gemeinden zur Gemeinde Schenkendöbern - ausgenommen die Beschwerdeführerin - ein aus zwei Gemeinden bestehendes Amt. Auch ein solcher Zustand entspräche nicht dem Leitbild, nach dem ein Amt aus mindestens drei amtsangehörigen Gemeinden bestehen soll (Leitbild I. 2 b) aa), LT-Drucksache 3/5021, S. 25, 42 f.).

(1) Daß die Stärkung der Verwaltungskraft sowie die Straffung und Effizienzsteigerung der Kommunalverwaltungen durch die Bildung von Einheitsgemeinden Gründe des öffentlichen Wohls sind, welche eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermögen, hat das Landesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden, insbesondere zum Unterfall der Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland (Urteile vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., und - VfGBbg 97/03 -) aber auch für den äußeren Entwicklungsbereich (zuletzt Beschluß vom 20. Oktober 2005 - VfGBbg 277/03 -) sowie zum vorausgegangenen Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001 (vgl. Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 13, 116 = LKV 2002, 573, 574). Eine kommunale Neugliederung setzt nicht voraus, daß Mängel in der bisherigen Aufgabenerfüllung bestehen oder eine Gemeinde keine ausreichende Verwaltungs- und Leistungskraft besitzt. Vielmehr kann auch eine weitere Verbesserung der Verwaltung des Gesamtraumes die Neugliederung rechtfertigen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - und Beschluß vom 18. November 2004 - VfGBbg 167/03 -). Einer solchen Verbesserung dient hier die Umsetzung der Leitbildbestimmungen.

(2) Auch die Vorgabe einer Mindesteinwohnerzahl für das Amt als Verwaltungseinheit im Leitbild (I. 2. b) bb), LT-Drucksache 3/5021, a.a.O.) des Gesetzgebers ist ein dem öffentlichen Wohl dienendes Neugliederungsziel. Eine leistungsfähige Verwaltung setzt eine gewisse Einwohnerzahl voraus, die ein Mindestmaß an finanzieller Leistungskraft sicherstellt. Erst ab einer bestimmten Größe der Verwaltung ist es möglich, daß das hauptamtliche Personal spezialisierte Tätigkeitsbereiche erhält und die Behörde zeitgemäß ausgestattet wird. Dementsprechend sind auch in anderen Bundesländern bei Gemeindegebietsreformen je nach Bevölkerungsdichte und Siedlungsstruktur Mindestgrößen für die einzelne Verwaltungseinheit zugrunde gelegt worden. So wurde z.B. in Nordrhein-Westfalen für ländliche Orte eine Größe von 8.000, in Niedersachsen von 5.000, in Rheinland-Pfalz von 7.500 und in Schleswig-Holstein von 5.000 Einwohnern angestrebt (vgl. von Unruh/Thieme/Scheuner, Die Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 110). Auch in Bayern ist seinerzeit bei der Gemeindegebietsreform nicht nur der Richtwert von 5.000 Einwohnern pro Verwaltungseinheit (Einheitsgemeinde oder Verwaltungsgemeinschaft), sondern auch ein Richtwert von 1.000 Einwohnern für die einzelne Mitgliedsgemeinde einer Verwaltungsgemeinschaft zugrunde gelegt worden. Derartige Vorgaben sind verfassungsgerichtlich jeweils unbeanstandet geblieben (siehe etwa VerfGH Sachsen, Urteil vom 18. November 1999 – Vf. 174-VIII-98 -; StGH Bad.-Württ., DVBl 1975, 385, 391; vgl. auch BayVGH, BayVBl 1979, 146, 148). Auch im Schrifttum werden Vorgaben nicht grundsätzlich in Zweifel gezogen (s. etwa Hoppe/Stüer, DVBl 1992, S. 641, 652: Bildung von Verwaltungsgemeinschaften/Ämterverwaltungen mit „numerischen Vorgaben insbesondere für akzeptable Mindestzahlen von Einwohnern“), wenngleich zu der exakten zahlenmäßigen Fixierung der Mindestgröße unterschiedliche Auffassungen bestehen mögen. Wenn der Gesetzgeber sich in seinem Leitbild auf den hier in Rede stehenden Richtwert von 5.000 Einwohnern festgelegt hat, dann sind seine diesbezüglichen Wertungen und Erwägungen nicht offensichtlich fehlerhaft oder widerlegbar (so bereits Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002, a.a.O. sowie u.a. Beschluß vom 26. Februar 2004 - VfGBbg 150/03 -, S. 17 f. des Entscheidungsabdrucks). Es ist daher leitbildgerecht, daß der Gesetzgeber die Beschwerdeführerin in die zum Tag der nächsten landesweiten Kommunalwahlen neugebildete Gemeinde Schenkendöbern eingliederte und das diesen Richtwert unterschreitende Amt Schenkendöbern auflöste. Dabei liegt in dem Vorteil, daß sich durch die Bildung einer amtsfreien Gemeinde die Anzahl der Verwaltungseinheiten reduziert, ein zulässiger Differenzierungsgrund dafür, daß das Leitbild des Gesetzgebers bei amtsfreien Gemeinden in nur dünn besiedelten Landesteilen unter Beachtung der Raum- und Siedlungsstruktur Unterschreitungen der Mindestzahl von 5.000 Einwohnern zuläßt (I. 2. a) Satz 3 nach dd) des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5021, S. 25), nicht aber bei Ämtern vergleichbarer Einwohnerzahl. Darauf stützt sich der Gesetzgeber in nicht zu beanstandender Weise, indem er anführt, daß das Amt Schenkendöbern mit 21 Einwohnern pro km² bei einem Durchschnitt von 49 Einwohnern pro km² im äußeren Entwicklungsraum ein sehr dünn besiedeltes Amt ist.

(3) Der Gesetzgeber durfte auch deshalb einen Bedarf sehen, das Amt Schenkendöbern in eine amtsfreie Gemeinde umzuwandeln, weil das Amt nach der Bildung der Gemeinde Schenkendöbern zum Tag der nächsten landesweiten Kommunalwahlen nur noch aus zwei Gemeinden (Schenkendöbern und die Beschwerdeführerin) bestanden hätte. Nach dem Leitbild (unter 2. b) aa), LT-Drucksache 3/5021, S. 25) soll das Amt aus mindestens drei amtsangehörigen Gemeinden bestehen. Ämter, die aus zwei amtsangehörigen Gemeinden bestehen, sind nach diesem Leitbild nur als Übergangslösung in der Freiwilligkeitsphase bis zur gesetzlichen Neuordnung zulässig. Auch gegen die Festlegung dieser Untergrenze bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber hat darauf abgestellt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 43), daß zum einen die Effizienz der Verwaltungstätigkeit von mehreren Entscheidungsträgern für dieselbe kommunale Ebene (Gemeinde- und Amtsverwaltung) bei einem Amt mit nur zwei Mitgliedsgemeinden leidet und zum anderen bei - wie hier - stark unterschiedlicher Größe der beiden amtsangehörigen Gemeinden die größere jederzeit die kleinere Gemeinde im Amtsausschuß überstimmen kann. Diesen Zustand durch eine Neugliederung zu beseitigen oder zu vermeiden, ist verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 24. Juni 2004 – VfGBbg 114/03 -).

cc) Zur Erreichung dieser Reformziele ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Schenkendöbern nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Klein- und Kleinstgemeindestruktur durch die Eingliederung der Beschwerdeführerin eindeutig verfehlt würde.

dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Schenkendöbern ist auch nicht unverhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, a.a.O.).

Der Gesetzgeber hat die Vor- und Nachteile seines Neugliederungsvorhabens hier in nicht zu beanstandender Weise gegeneinander abgewogen und ist zu einem verfassungsrechtlich vertretbaren Ergebnis gelangt. Danach besitzen die für eine Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Gemeinde Schenkendöbern sprechenden Gründe das größere Gewicht.

(1) Die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung war dem Gesetzgeber gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner im Blick gehabt und sich damit auseinandergesetzt, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/5021, S. 419 f., 426 ff.). Auf der anderen Seite hat er als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise die niedrige Einwohnerzahl des Amtes Schenkendöbern sowie die zu geringe Anzahl von nur zwei amtsangehörigen Gemeinden berücksichtigt. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn der Gesetzgeber zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung von der Notwendigkeit der Bildung einer größeren Verwaltungseinheit durch Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Schenkendöbern ausging.

(2) Der Gesetzgeber durfte seiner Entscheidung auch die Strukturaussage I. 2. a) dd) seines Leitbildes zugrundelegen, wonach die Bildung einer amtsfreien Gemeinde mit geringer Einwohnerzahl eine Alternative zur Bildung größerer Ämter aus derzeitigen Ämtern mit geringer Einwohnerzahl sein kann (LT-Drucksache 3/5021, S. 39). Nachvollziehbar ist, daß diese Leitbildvorgabe die Bildung amtsfreier Gemeinden im äußeren Entwicklungsraum auch dann ermöglichen soll, wenn Ämter und damit zugleich die entstehenden amtsfreien Gemeinden weniger als 5.000 Einwohner aufweisen. Mit der Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Schenkendöbern bei gleichzeitiger Auflösung des Amtes verfolgt der Gesetzgeber systemkonform das von ihm selbst gesetzte Ziel, die innerhalb des bisher bestehenden Amtes gewachsenen Verflechtungen und Synergien zu erhalten und zu verstärken, sofern der überwiegende Wille der dem Amt bislang angehörenden Gemeinden hierauf gerichtet ist (LT-Drucksache 3/5021, a.a.O.). Einen derartigen Sachverhalt fand der Gesetzgeber hier vor.

(3) Auch begegnet es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, daß der Gebietsänderungsvertrag genehmigt wurde, bevor die nunmehr angegriffene Gebietsneugliederung in Kraft trat. Vielmehr resultiert aus Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG der Vorrang freiwilliger Gebietsänderungen als Bestandteil der Selbstverwaltungsgarantie. Zu deren historisch gewachsenem Bild gehört, daß der freiwillige Zusammenschluß die Regel, der zwangsweise Eingriff dagegen die Ausnahme bildet (Ule, VerwArch Bd. 60, 101, 121; Scholtissek, DVBl. 1968, 825, 829). Dieser Grundsatz der Subsidiarität des gesetzgeberischen Eingreifens gebietet dem Gesetzgeber, nur dann Gebietskörperschaften - wie hier die Beschwerdeführerin - gegen deren Willen einzugemeinden, wenn eine freiwillige Lösung entsprechend dem Reform-Leitbild bis zum Abschluß der Freiwilligkeitsphase nicht zustande gekommen ist (BVerfG, BVerfGE 50, 50, 50; 86, 90, 107; LVerfG SA, LVerfGE 2, 227, 266). Für den Gesetzgeber war die Berücksichtigung des Willens der weit überwiegenden Anzahl der amtsangehörigen Gemeinden, sich zu einer Gemeinde Schenkendöbern zusammenzuschließen, von Verfassungs wegen geboten.

(4) Eine vorzugswürdige leitbildgerechte Alternative ist nicht gegeben. Der Gesetzgeber hat sich mit der Möglichkeit auseinandergesetzt, Gemeinden des Amtes Jänschwalde in das Amt Schenkendöbern einzugliedern (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 428). Zwar wäre so die Amtsstruktur zu erhalten gewesen. Der Gesetzgeber durfte aber ein solches Amt unter Hinweis auf nur sehr untergeordnete soziokulturelle Verflechtungen und die fehlenden historischen Verbindungen ablehnen. Während die Entwicklung der amtsangehörigen Gemeinden des Amtes Jänschwalde mit der der Gemeinden des Amtes Peitz verknüpft ist, vollzog sich die der Gemeinden des Amtes Schenkendöbern im Zusammenhang mit den kirchlichen Liegenschaften des Stiftklosters Neuzelle, der Herrschaft Lieberose und der Stadt Guben. Diese unterschiedliche kulturhistorische Entwicklung war bereits bei der Ämterbildung 1992 als „unüberwindbares Hindernis“ (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 428) betrachtet worden. Verfassungsrechtlich ist es daher nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber sich daran gebunden sieht.

Eine Eingliederung der Gemeinden des Amtes Schenkendöbern in die Stadt Guben konnte der Gesetzgeber ebenso als nicht sachgerecht verwerfen, obwohl diese zum Nahbereich der Stadt Guben gehören. Weder fand der Gesetzgeber eine Stadt-Umland-Problematik vor, noch hatte er einen auf Eingliederung der amtsangehörigen Gemeinden des Amtes Schenkendöbern in die Stadt Guben gerichteten Willen zu berücksichtigen. Statt dessen ist die Umbildung des Amtes Schenkendöbern innerhalb der Grenzen des bestehenden Amtes in eine amtsfreie Gemeinde vom überwiegenden Willen der Bevölkerung der amtsangehörigen Gemeinden getragen.

ee) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

(1) Der Gesetzgeber war nicht durch die finanziellen Folgen an einer Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Schenkendöbern gehindert. Für die Beurteilung am Maßstab des öffentlichen Wohls im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV ist nicht ausschließlich oder auch nur in erster Linie entscheidend, welche Lösung für die Einwohner der einzelnen Gemeinde die meisten Vorteile bietet. Entscheidend ist vielmehr, welche Lösung den Interessen des gesamten neu zu gliedernden Verwaltungsraumes und seiner Bevölkerung sowie darüber hinaus der Gesamtbevölkerung des Landes am besten entspricht. Erfahrungsgemäß kann der Wohlstand einer Gemeinde auf Lagevorteilen - etwa einer verkehrsgünstigen Lage an der Schnittstelle zwischen Autobahn und Bundesstraße - beruhen, wenn auch die sich aus der günstigen Lage ergebenden Chancen genutzt werden müssen. Umgekehrt kann Verschuldung jedenfalls teilweise aus Lagenachteilen herrühren, etwa wenn Infrastruktureinrichtungen unterhalten werden müssen, die zugleich den Menschen aus Nachbargemeinden zugute kommen, und gleichzeitig günstige Entwicklungsmöglichkeiten nicht vorhanden sind oder durch bestehende (Wohn-)Bebauung nicht lohnend genutzt werden können. Unabhängig davon ist die Finanzlage und damit auch der Beitrag, den die Einwohner mit einem neu zugeschnittenen Gebiet und Ressourcen zu leisten vermögen, naturgemäß nicht von Dauer, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.

(2) Dem von der Beschwerdeführerin befürchteten Verlust an kommunalpolitischen Mitwirkungsmöglichkeiten hat der Gesetzgeber den zutreffenden Verweis auf die in den §§ 54 ff. GO vorgesehenen Mitwirkungsrechte für Ortsteile entgegengehalten. § 33 des 6. GemGebRefGBbg eröffnet darüber hinaus Gestaltungsmöglichkeiten im Rahmen von Vereinbarungen zu den weiteren Folgen des Gemeindezusammenschlusses.

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1 2. Alt. VerfGGBbg.