Gemeinde Nitzahn,
vertreten durch das Amt Milow,
dieses vertreten durch den Amtsdirektor,
Friedensstraße 86,
14715 Milow,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin M.,

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg

durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 15. Dezember 2005

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird teils verworfen, im übrigen zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Milow angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die neu gebildete amtsfreie Gemeinde Milower Land.

I.

1. Die Beschwerdeführerin gehörte mit ursprünglich sieben weiteren Gemeinden dem im Landkreis Havelland im äußeren Entwicklungsraum des Landes Brandenburg gelegenen und nach dem sogenannten Modell 1 gebildeten Amt Milow an. Die Beschwerdeführerin grenzte im Norden und Osten unmittelbar an die demselben Amt angehörigen Gemeinden Jerchel und Möthlitz. Mit einem im April 2002 genehmigten Gebietsänderungsvertrag schlossen sich außer der Beschwerdeführerin alle bisher dem Amt Milow angehörigen Gemeinden zum Tag der nächsten landesweiten Kommunalwahl (26. Oktober 2003) zur neuen Gemeinde Milower Land zusammen. Die südlichen und westlichen Gemarkungsgrenzen der Beschwerdeführerin sind zugleich die Grenzen zum im Landkreis Potsdam-Mittelmark gelegenen Amt Wusterwitz, zur kreisfreien Stadt Brandenburg an der Havel und zum Land Sachsen-Anhalt. Die Gemeinden des Amtes Milow waren bis zum Jahr 1952 Teil des Landkreises Jerichow II im damaligen Sachsen-Anhalt. Über eine Landesstraße und durch regelmäßige Busverbindungen ist die Beschwerdeführerin mit dem von ihrem Zentrum ca. sieben Kilometer entfernten Amtssitz in der mit ca. 1.510 Einwohnern (Stand: 2001) größten früheren Gemeinde Milow verbunden; dort führen Straßen und Busverbindungen in die nochmals ca. vier Kilometer entfernte amtsfreie Stadt Premnitz und die ca. 10 Kilometer entfernte Kreisstadt Rathenow weiter. Von den ca. 5.050 Einwohnern des Amtsgebietes lebten im Jahr 2001 436 im Gebiet der Beschwerdeführerin, die übrigen in den später die Gemeinde Milower Land bildenden Gemeinden. Seit 1998 sank die Zahl der Einwohner der Beschwerdeführerin und im Amtsgebiet.

2. Bereits Ende April 2002 versandte das Ministerium des Innern Unterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin und der anderen Gemeinden des Amtes Milow zu der für sie beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Unterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Havelland versandt. Für die Anhörung der Bürger stand ein Monat zur Verfügung.

3. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 4 des Entwurfes zum Vierten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming (4. GemGebRefGBbg) sah die Eingliederung der bisher dem Amt Milow zugehörigen Beschwerdeführerin in die neue Gemeinde Milower Land vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch.

Zur Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Innenausschuß am 07. November 2002 wurde deren ehrenamtlicher Bürgermeister geladen. Er machte insbesondere geltend, daß nach der Eingliederung weniger Finanzmittel für den Bereich der Beschwerdeführerin zur Verfügung stehen und das Bürgerengagement nachlassen werde. Der Hauptgrund, weswegen die Beschwerdeführerin eigenständig bleiben müsse, liege in der Vergangenheit, nämlich in häufigen Kompetenzüberschreitungen des Vorsitzenden des Amtsausschusses und seines Stellvertreters zulasten der Beschwerdeführerin. Es habe auch die Bereitschaft gegeben, sich mit Nachbargemeinden im Amt zusammenzuschließen, die Beziehungen zu den früheren Gemeinden Jerchel und Möthlitz seien gut.

Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 4 des 4. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 73), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen in Kraft getreten (s. § 37 des Gesetzes), lautet:

§ 4
Verwaltungseinheit Amt Milow

(1) Die Gemeinde Nitzahn wird in die zum Tag der nächsten landesweiten Kommunalwahlen neu gebildete Gemeinde Milower Land eingegliedert.

(2) Das Amt Milow wird aufgelöst. Die Gemeinde Milower Land ist amtsfrei.

II.

Die Beschwerdeführerin hat am 26. Mai 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, ihre Eingliederung in die Gemeinde Milower Land sei schon deshalb verfassungswidrig, weil weder die Bevölkerung des unmittelbar betroffenen Gebietes noch sie selbst (als Gemeinde) ordnungsgemäß angehört worden seien. Die Anhörungsfehler seien „absolute Nichtigkeitsgründe“. Auf Fragen der Kausalität komme es nicht an. Daß sich von 302 Gemeinden, die der Gesetzgeber aufzulösen versucht habe, 250 mit kommunalen Verfassungsbeschwerden dagegen zu Wehr setzten, sei bereits „ernstes Indiz für die verfassungswidrige Gewalt der gesetzlichen Regelung“. Es fehle an dem Nachweis, daß die Beschwerdeführerin ungeeignet sei, den Anforderungen moderner Selbstverwaltung zu entsprechen. Der Abwägungsvorgang sei fehlerhaft, was u.a. auf Ermittlungsdefiziten beruhe.

Die Beschwerdeführerin beantragt zu erkennen:

§ 4 des Vierten Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming vom 24. März 2003 verletzt die Beschwerdeführerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist deshalb nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die neu gebildete Gemeinde Milower Land hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

Sie ist in begrenztem Umfang zulässig.

1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist insofern unzulässig, als sie sich auch gegen die - hier in § 4 Abs. 2 des 4. GemGebRefGBbg bestimmte - Auflösung des bisherigen Amtes Milow richtet. Insoweit ist die Beschwerdeführerin nicht beschwerdebefugt. Eine amtsangehörige Gemeinde kann nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichtes, die wegen der (bloßen) verwaltungsmäßigen Hilfsfunktion des - wie auch immer zustandegekommenen bisherigen - Amtes für jedwede spätere Änderung der Amtszuordnung zu gelten hat, lediglich beanspruchen, daß ihr überhaupt eine geeignete (Amts-)Verwaltung, nicht aber, daß sie ihr in der bisherigen Form und in dem bisherigen Zuschnitt zur Verfügung steht (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfGBbg 57/01 -, LKV 2002, 515 sowie Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 13, 116 = LKV 2002, 573, 574 = NJ 2002, 642). Soweit sich die kommunale Verfassungsbeschwerde einer amtsangehörigen Gemeinde als begründet erweist und sie (folglich) als amtsangehörige Gemeinde fortbesteht, hat das Land dafür zu sorgen, daß ihr eine Verwaltung – durch Zuordnung zu einem Amt oder Bildung eines neuen Amtes, notfalls auch unter Wiederbelebung der früheren Amtsmodelle 2 oder 3 - zur Verfügung steht. Je nach Art der dann getroffenen Regelung, die also gegebenenfalls abzuwarten bleibt, mag Anlaß für eine darauf bezogene gerichtliche Überprüfung bestehen. Festhalten an dem einmal gefundenen Zuschnitt der Amtsverwaltung kann die einzelne Gemeinde das Land aber grundsätzlich nicht.

2. Im übrigen ist die kommunale Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin ungeachtet des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der Neuregelung beteiligtenfähig. Eine Gemeinde gilt nach feststehender Rechtsprechung für die Dauer des gegen ihre Auflösung gerichteten Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahrens als fortbestehend. Ebenso wird die Beschwerdeführerin im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren weiter durch das bisherige Amt vertreten.

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt.

1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Im Hinblick auf die insoweit von der Verfahrensbevollmächtigten der Beschwerdeführerin in einer Vielzahl von Verfahren kommunaler Verfassungsbeschwerden im wesentlichen gleichlautend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes des Landes Brandenburg (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, LVerfGE 14, 203) Bezug genommen. Auch die von der Beschwerdeführerin in Auseinandersetzung mit dieser Rechtsprechung vorgebrachten Einwände im Schriftsatz vom 24. Februar 2004 geben keine Veranlassung zu einer anderen Beurteilung der Rechtslage (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 24. Juni 2004 - VfGBbg 162/03 -, zuletzt ausführlich: Beschluß vom 16. September 2004 - VfGBbg 118/03 -).

2. Auch materiell ist die Einbeziehung der Beschwerdeführerin in die neue Gemeinde Milower Land mit der Landesverfassung vereinbar.

a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u.a. Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 - [Königsberg]; BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, ständige Rechtsprechung, u. a. Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N., vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, a.a.O., und vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., sowie Beschluß vom 22. April 2004 – VfGBbg 182/03 –).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Gemeinde Milower Land Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

Er hat nachvollziehbar dargestellt, daß die neu gebildete Gemeinde Milower Land als die um ein Vielfaches größere der beiden Gemeinden des bisherigen Amtes hinsichtlich eines Einwohneranteils von ca. 91 % im Amt, ihrer Steuer- und Investitionskraft und ihrer Lage den Schwerpunkt im bisherigen Amtsgebiet bildet. Die örtlichen Verhältnisse sowohl mit Blick auf die allgemeinen Strukturprobleme, als auch die Verflechtung der Beschwerdeführerin mit den weiteren die Gemeinde Milower Land bildenden Ortsteilen, insbesondere mit Jerchel, Milow und Möthlitz, sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung der Gemeinden im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/4883, S. 128 ff.). Insbesondere erfaßte der Gesetzgeber die Einwohnerzahlen, die wirtschaftliche Lage sowie die Entfernungsverhältnisse und Verkehrsverbindungen im Amt Milow und darüber hinaus. So ist die Beschwerdeführerin über eine Landesstraße und durch regelmäßige Busverbindungen mit dem von ihrem Zentrum ca. sieben Kilometer entfernten Verwaltungssitz in Milow verbunden; dort führen Straßen und Busverbindungen in die nochmals ca. vier Kilometer entfernte amtsfreie Stadt Premnitz und die ca. 10 Kilometer entfernte Kreisstadt Rathenow weiter. Zugleich hat der Gesetzgeber gesehen, daß die Beschwerdeführerin auf besondere Angebote in Rathenow und Premnitz ausgerichtet ist. Daneben werden die nächstgelegenen medizinischen sowie die sonstigen Versorgungseinrichtungen in Milow genutzt. Die meisten Arbeitplätze von Einwohnern der Beschwerdeführerin finden sich in Rathenow, Premnitz und der kreisfreien Stadt Brandenburg an der Havel, aber auch in Milow. Zudem gehört die Beschwerdeführerin zum Bezirk der Grundschule Milow mit angeschlossenem Hort. Auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin betrieb das Amt eine Kindertagesstätte, die von Kindern der Beschwerdeführerin sowie der Ortsteile Jerchel, Milow und Möthlitz der neuen Gemeinde Milower Land besucht werden. Andere Kinder aus dem Gebiet der Beschwerdeführerin nutzen Kindereinrichtungen in Milow. Der Gesetzgeber sah demgegenüber auch, daß der Kreisverband der Arbeiterwohlfahrt im Gebiet der Beschwerdeführerin einen Jugendklub betreibt.

Diese Sachverhaltsermittlung begegnet keinen verfassungsrelevanten Bedenken. Dabei kommt es nicht darauf an, ob vom Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt worden sind. Wie verbunden die Gemeinden im Detail jetzt sind, ist bei der Prognoseentscheidung zur Gemeindegebietsneugliederung ersichtlich von untergeordneter Bedeutung. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob der Gesetzgeber die für die Durchführung des von ihm gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten und es möglich ist, daß bei Zugrundelegung der behaupteten abweichenden Situation die Neugliederung anders ausgefallen wäre, besteht deshalb eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen sind indes weder von der Beschwerdeführerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.

bb) Der Gesetzgeber gliedert aus Gründen des öffentlichen Wohls im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV die Beschwerdeführerin neu. Ihre Einbeziehung in die Gemeinde Milower Land überwindet die bisherige Kleingliedrigkeit der Kommunen und erstrebt eine Stärkung ihrer Verwaltungskraft. Nachvollziehbar beruft sich der Gesetzgeber darauf, daß amtsangehörige Gemeinden regelmäßig nicht weniger als 500 Einwohner haben sollen (Ziff. I. 2. b) cc) des Leitbildes). Bei einer Nichteingliederung der Beschwerdeführerin würde das Amt aus lediglich zwei amtsangehörigen Gemeinden (Milower Land und der Beschwerdeführerin) bestehen. Ein solcher Zustand entspräche nicht dem Leitbild, nach dem das Amt aus mindestens drei amtsangehörigen Gemeinden besteht (Ziff. I. 2. b) aa)). Ämter, die aus zwei amtsangehörigen Gemeinden bestehen, sind – gleichfalls nach dem Leitbild unter I. 2. b) aa) - nur als Übergangslösung in der Freiwilligkeitsphase bis zur gesetzlichen Neuordnung zulässig.

(1) Daß die Stärkung der Verwaltungskraft sowie die Straffung und Effizienzsteigerung der Kommunalverwaltungen durch die Bildung von Einheitsgemeinden Gründe des öffentlichen Wohls sind, welche eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermögen, hat das Landesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden, insbesondere zum Unterfall der Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland (Urteile vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, a.a.O., und - VfGBbg 97/03 -) sowie zum vorausgegangenen Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001 (vgl. Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, a.a.O.). Eine kommunale Neugliederung setzt nicht voraus, daß Mängel in der bisherigen Aufgabenerfüllung bestehen oder eine Gemeinde keine ausreichende Verwaltungs- und Leistungskraft besitzt. Vielmehr kann auch eine weitere Verbesserung der Verwaltung des Gesamtraumes die Neugliederung rechtfertigen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - und Beschluß vom 18. November 2004 - VfGBbg 167/03 -). Einer solchen Verbesserung dient hier die Umsetzung der Leitbildbestimmungen.

(2) Der Neugliederungsbedarf ergab sich bereits aus der geringen Einwohnerzahl der Beschwerdeführerin von nur knapp 440 Einwohnern. Soweit der Gesetzgeber seine Abwägungsentscheidung maßgeblich darauf gestützt hat, daß die Beschwerdeführerin die im Leitbild unter I. 2. b) cc) festgelegte Regel-Mindestgröße einer amtsangehörigen Gemeinde von 500 Einwohnern unterschreite (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 132), ist hiergegen verfassungsrechtlich nichts einzuwenden. Die Landesverfassung steht der Einschätzung des Gesetzgebers, daß sich aus einer geringen Einwohnerzahl der Gemeinde typisierend Rückschlüsse auf ihre (verminderte) Leistungsfähigkeit ergeben, nicht entgegen. Der Rückgriff auf die Einwohnerzahl als Indiz für die Leistungsfähigkeit der Gemeinde ist auch bei amtsangehörigen Gemeinden unbeschadet dessen statthaft, daß eine amtsangehörige Gemeinde – jedenfalls im Land Brandenburg – nicht selbst Träger der „eigentlichen“ Verwaltung ist. Die Gemeindevertretung bleibt nämlich ungeachtet der administrativen Umsetzung durch das Amt für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig. Nicht das Amt, sondern die einzelne Gemeinde ist Träger der gemeindlichen Einrichtungen und für den Unterhalt dieser Einrichtungen zuständig. Solche Einrichtungen können im Regelfall sinnvoll nur von bestimmten gemeindlichen Mindestgrößen an betrieben werden (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, a.a.O. und Beschluß vom 18. November 2004 – VfGBbg 167/03 – m.w.N.).

(3) Auch gegen die Festlegung einer Untergrenze amtsangehöriger Gemeinden bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber hat darauf abgestellt (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 37 f.), daß zum einen die Effizienz der Verwaltungstätigkeit von mehreren Entscheidungsträgern für dieselbe kommunale Ebene (Gemeinde- und Amtsverwaltung) bei einem Amt mit nur zwei Mitgliedsgemeinden leidet und zum anderen bei - wie hier - stark unterschiedlicher Größe der beiden amtsangehörigen Gemeinden die größere jederzeit die kleinere Gemeinde im Amtsausschuß überstimmen kann. Dies ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Beschlüsse vom 24. Juni 2004 – VfGBbg 114/03 - und 18. August 2005 - VfGBbg 174/03 -).

cc) Zur Erreichung dieser Reformziele ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neugebildete Gemeinde Milower Land nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Straffung der Verwaltungseffizienz und einer Bereinigung der Kleinamtsstruktur durch die Zusammenführung der Beschwerdeführerin mit der Gemeinde Milower Land eindeutig verfehlt würde.

dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die neue Gemeinde Milower Land ist nicht unverhältnismäßig.

(1) Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz müssen die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Da die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken, ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, a.a.O.).

(2) Der Gesetzgeber hat die Vor- und Nachteile seines Neugliederungsvorhabens in nicht zu beanstandender Weise gegeneinander abgewogen und ist zu einem verfassungsrechtlich vertretbaren Ergebnis gelangt.

Ihm war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner im Blick gehabt und sich damit auseinandergesetzt, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/4883, S. 126 f., 132 f.) und den Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 4 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Als gegen den Erhalt der Selbständigkeit der Beschwerdeführerin sprechende Gründe hat der Gesetzgeber jedoch in zulässiger und vertretbarer Weise ihre geringe Einwohnerzahl und die geringe Größe des Amtes Milow gewürdigt. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber von der Notwendigkeit der Bildung einer Einheitsgemeinde ausging.

Die Alternative einer interkommunalen Zusammenarbeit, in welcher Form auch immer (in Gestalt von Zweck- oder Planungsverbänden, Arbeitsgemeinschaften oder Kapitalgesellschaften oder durch öffentlich-rechtliche Kooperationsverträge), durfte der Gesetzgeber zu Recht vernachlässigen. Eine solche kann typischerweise jeweils nur in Teilbereichen wirken. Sie wirft zudem ihrerseits Abstimmungs- und Kooperations- sowie Rechts- und Personalfragen auf. Im Vergleich zu einer gemeindlichen Neuordnung ist die interkommunale Zusammenarbeit schwächer und instabiler.

(3) Der Gesetzgeber durfte seiner Entscheidung auch die Strukturaussage 2. d) bb) seines Leitbildes zugrundelegen, wonach Gemeinden nur innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter zusammengeschlossen werden sollen. Daher ist es konsequent und leitbildgerecht, sämtliche Gemeinden des bisherigen Amtes Milow zu vereinigen, zumal ein dem Leitbild entsprechender Abweichungsfall (vgl. 2. d) bb) Satz 2 des Leitbildes), gegebenenfalls mit Überschreitung sogar der Kreis- und der Landesgrenzen, ersichtlich nicht vorliegt (vgl. u.a. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 24. Juni 2004 - VfGBbg 148/03 - [Altglietzen], S. 24 f. des EA; aber zur Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn das bisherige Amt durch das Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert wird: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 63/03 - und - VfGBbg 138/03 - [Herzsprung, Königsberg], S. 18 EA). Es ist von Verfassungs wegen nichts dagegen zu erinnern, wenn der Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 4, § 22 des 4. GemGebRefGBBg) an ein regelmäßig seit Jahren stattfindendes Zusammenwirken von Gemeinden eines Amtes anknüpft und eine Fortführung der Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert. Zwar ist die Beschwerdeführerin insbesondere im Hinblick auf das Arbeitsplatzangebot teilweise auch auf die kreisfreie Stadt Brandenburg an der Havel sowie andere Städte und Gemeinden orientiert, die außerhalb des Amtsgebiets oder sogar im benachbarten Landkreis Potsdam-Mittelmark oder im Land Sachsen-Anhalt liegen. Maßgeblich durfte der Gesetzgeber aber berücksichtigen, daß bei einer allgemeinen Gebietsreform größere Räume neu zu gliedern sind, so daß nicht allein örtliche Gegebenheiten und Beziehungen der einzelnen Gemeinde entscheidungserheblich sind, sondern auch Umstände, Vorteile und Nachteile in größeren Zusammenhängen ins Gewicht fallen. Auch das Ziel, der neuen amtsfreien Gemeinde Milower Land eine dem Richtwert von 5.000 Einwohnern (vgl. Ziff. I. 2. a) nach dd) des Leitbildes) möglichst nahe kommende Einwohnerzahl zu sichern, bedingte dabei, die Beschwerdeführerin innerhalb des bisherigen Amtes einzugemeinden. Unter Einbeziehung der Beschwerdeführerin lebten in der neuen Gemeinde Milower Land ca. 5.050 (Stand: 2001), ansonsten nur ca. 4.600 Einwohner.

(4) Eine vorzugswürdige leitbildgerechte Alternative ist nicht gegeben. Der Gesetzgeber hat sich mit der Möglichkeit auseinandergesetzt, die Beschwerdeführerin aus dem Zusammenhang des Amtes Milow und des Landkreises Havelland herauszulösen und in das südlich im Landkreis Potsdam-Mittelmark gelegene Amt Wusterwitz einzugliedern. Eine solche Lösung hat der Gesetzgeber mit nicht zu beanstanden Erwägungen abgelehnt, indem er darauf verwies, daß der Bereich Milow insbesondere nach der Einwohnerzahl erheblich geschwächt würde, die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer geringen Größe im anderen Amt ebenso eingemeindet werden müßte und daß der Verbleib gemäß den gewachsenen Verflechtungsbeziehungen für die Einwohner der Beschwerdeführerin die geringsten Veränderungen bedeute. Überdies bestand - wie der ehrenamtliche Bürgermeister in der Anhörung vor dem Innenausschuß betonte - auch kein Begehren der allein auf ihre Eigenständigkeit bedachten Beschwerdeführerin, anderweitig zugeordnet zu werden.

ee) Auch im übrigen läßt die Abwägung des Gesetzgebers keine seine Entscheidung in Frage stellenden Defizite erkennen.

(1) Ein bestehendes starkes bürgerschaftliches Engagement in der Beschwerdeführerin „als historisch gewachsener Gemeinde“ steht der Eingliederung nicht entgegen. Daß die örtliche Verbundenheit der Einwohner und deren Teilnahme am Gemeindegeschehen dauerhaft beeinträchtigt oder gar beseitigt werden würde, vermag das Verfassungsgericht nicht zu erkennen. Die Einschätzung des Gesetzgebers, daß bereits zahlreiche Verflechtungen bestünden und die Bevölkerung der Beschwerdeführerin bei der Inanspruchnahme öffentlicher und privater Leistungen auf die Gemeinde Milower Land und insbesondere die unmittelbar benachbarten Ortsteile Jerchel, Möthlitz sowie Milow ausgerichtet sei – soweit nicht Einrichtungen außerhalb des Amtsgebiets beansprucht würden – (LT-Drucksache 3/4883, S. 129 ff.), ist nicht zu beanstanden.

(2) Der Gesetzgeber hat die Problematik der Verlagerung der Finanz- und Planungshoheit gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick auf gestärkte Instrumente der Ortteilsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller ihrer Einwohner und für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung zu sorgen (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO) in vertretbarer Weise höheres Gewicht zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 84). Im übrigen sind die Finanzlage und damit auch der Beitrag, den die Einwohner mit einem neu zugeschnittenen Gebiet und Ressourcen zu leisten vermögen, naturgemäß veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.

(3) Die von der Beschwerdeführerin gegen den Vorsitzenden des bisherigen Amtsausschusse und seinen Stellvertreter erhobenen Vorwürfe lassen nicht den Schluß zu, daß - zumal nach Auflösung des Amtes - die neue Gemeinde Milower Land ihre Verantwortung gegenüber der Beschwerdeführerin nicht in der gebotenen Weise wahrnehmen wird. Auch insoweit beinhalten die Instrumente der Ortsteilsverfassung eine Stärkung zugunsten des Bereichs der Beschwerdeführerin. Welche einzelnen Personen welches kommunale Wahlamt zu einem bestimmten Zeitpunkt einnehmen und ob sie gegebenenfalls wiederum gewählt werden, vermag nicht - etwa künftig nach jedem Wahlakt erneut - über die Eignung der Gemeindegebietsreform in Bereich des früheren Amtes Milow zu bestimmen.

(4) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Beschwerdeführerin und ihrer Bevölkerung resultierenden Stellungnahmen sind in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 126 f.). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin sprechenden Umständen - denen sieben der acht früher dem Amt angehörenden Gemeinden bereits entsprochen hatten - das höhere Gewicht beigemessen hat.

C.

Das Verfassungsgericht hat einstimmig eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten, § 22 Abs. 1 2. Alt. VerfGGBbg. Der Beschluß ist unanfechtbar.