In den Verfahren über die kommunalen Verfassungsbeschwerden

1. Landkreis Oder-Spree,
vertreten durch den Landrat,
Rudolf-Breitscheid-Str. 7, 15841 Beeskow,

Beschwerdeführer zu 1.,

2. Landkreis Uckermark,
vertreten durch den Landrat,
Karl-Marx-Str. 1, 17291 Prenzlau,

Beschwerdeführer zu 2.,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. W.,

betreffend § 7 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 1997 (Gemeindefinanzierungsgesetz 1997 - GFG 1997 -) vom 18. Dezember 1996 (GVBl. I S. 382)

- VfGBbg 38/97 und 39/97 -

sowie § 7 Abs. 5 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 1998 (Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 - GFG 1998 -) vom 22. Dezember 1997 (GVBl. I S. 154)

- VfGBbg 21/98 und 24/98 -

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Dr. Dombert, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schöneburg, Prof. Dr. Schröder, Weisberg-Schwarz und Prof. Dr. Will

auf die mündliche Verhandlung vom 15. Oktober 1998

für R e c h t erkannt:

1. § 7 Abs. 3 Gemeindefinanzierungsgesetz 1997 ist mit der Landesverfassung unvereinbar. Die Vorschrift bleibt jedoch aus Gründen einer verläßlichen Haushaltswirtschaft in Geltung.
2. § 7 Abs. 5 Gemeindefinanzierungsgesetz 1998 ist nach Maßgabe der Entscheidungsgründe mit der Landesverfassung vereinbar.
3. Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden, teilweise als unzulässig, im übrigen als unbegründet, zurückgewiesen.
4. Das Land Brandenburg hat den Beschwerdeführern jeweils die Hälfte ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten.

G r ü n d e

A.

Die Beschwerdeführer wenden sich in den Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren VfGBbg 38/97 und 39/97 gegen § 7 Abs. 3 GFG 1997, wonach von ihren Schlüsselzuweisungen im Haushaltsjahr 1997 jeweils 9 Mio. DM den Großen kreisangehörigen Städten Eisenhüttenstadt (im Landkreis Oder-Spree) und Schwedt/Oder (im Landkreis Uckermark) zur Verfügung gestellt werden. Mit weiteren Kommunalverfassungsbeschwerden (VfgBbg 21/98 und 24/98) wenden sie sich gegen die Nachfolgeregelung in § 7 Abs. 5 GFG 1998, wonach sie im Haushaltsjahr 1998 zu einem Kostenausgleich an die genannten Städte für die von diesen wahrgenommenen kreislichen Aufgaben verpflichtet sind.

I.

Die Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder haben durch das Kreisneugliederungsgesetz vom 24. Dezember 1992 (GVBl. I S. 546) ihre vormalige Kreisfreiheit verloren und sind seitdem sog. Große kreisangehörige Städte. Durch das Aufgabensicherungsgesetz vom 29. November 1993 - ASG - (GVBl. I S. 494) ist ihnen die Zuständigkeit für eine Reihe von ansonsten von den Landkreisen wahrzunehmenden Aufgaben erhalten geblieben. Hierzu zählen die Überwachung des Straßenverkehrs (Art. 1 ASG), die Aufgaben des örtlichen Trägers der Sozialhilfe (Art. 2 ASG), die Aufgaben des örtlichen Trägers der Jugendhilfe (Art. 3 ASG) und die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde (Art. 4 ASG). Im Gemeindefinanzierungsgesetz 1994 wurden den Städten Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder zur anteiligen Deckung der durch das Aufgabensicherungsgesetz entstehenden Kosten Vorwegschlüsselzuweisungen in Höhe von 8.750.000 DM zur Verfügung gestellt (§ 8 Abs. 1 Ziffer 1 GFG 1994). Dabei ging der Gesetzgeber davon aus, daß im übrigen ein Kostenausgleich innerhalb der beschwerdeführenden Landkreise durch eine Differenzierung der Kreisumlage erfolgen werde (vgl. Beschlußempfehlung und Bericht des Innenausschusses, LT-Drs. 1/2503, S. 3; vgl. auch Protokoll der 86. Sitzung des Innenausschusses vom 24. November 1993, Ausschußprotokoll 1/918, unautorisierte Fassung). Durch die Gemeindefinanzierungsgesetze der Jahre 1995 und 1996 erhielten die beiden Städte Vorwegschlüsselzuweisungen in gleicher bzw. ähnlicher Höhe (§ 7 Abs. 1 Ziffer 2 GFG 1995: 8.750.000 DM; § 7 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 1 GFG 1996: 8.400.000 DM).

II.

Der Beschwerdeführer zu 1. berücksichtigte für das Jahr 1994 die Wahrnehmung von Kreisaufgaben durch die Stadt Eisenhüttenstadt durch die Festsetzung einer Minderbelastung bei der Kreisumlage. Der Beschwerdeführer zu 2. setzte für das Jahr 1994 und - insoweit ebenso wie der Beschwerdeführer zu 1. für Eisenhüttenstadt - für die nachfolgenden Jahre keine zugunsten der Stadt Schwedt/Oder geminderte Kreisumlage fest. Die beiden Städte sahen hierin eine ungenügende Berücksichtigung der von ihnen wahrgenommenen Kreisaufgaben und griffen die Haushaltssatzungen der beiden Landkreise des Jahres 1994 mit Normenkontrollanträgen vor dem Oberverwaltungsgericht des Landes Brandenburg an. Dieses wies die Anträge mit Urteilen vom 7. November 1996 zurück und stellte zur Begründung unter anderem auf den Ermessensspielraum ab, den § 65 Abs. 3 der Landkreisordnung - LKrO - den Landkreisen hinsichtlich der Festsetzung von Mehr- oder Minderbelastungen bei der Kreisumlage einräume und der hier nicht überschritten worden sei (OVG Brandenburg, Urteile vom 7. November 1996 - 1 D 31/94.NE u. 1 DE 34/94.NE -).

III.

Am 11. September 1996 brachte die Landesregierung den Entwurf des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1997 in den Landtag ein (LT-Drs. 2/3101). Die kommunalen Spitzenverbände wurden hierzu schriftlich und in der Sitzung des Innenausschusses am 17. Oktober 1996 mündlich angehört. Der Gesetzentwurf enthielt anders als die Gemeindefinanzierungsgesetze der Jahre 1994 bis 1996 keine Vorwegschlüsselzuweisungen an die Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder. Der Grund hierfür lag in der Absicht der Landesregierung, in dem zur gleichen Zeit erarbeiteten Entwurf eines 4. Funktionalreformgesetzes eine einheitliche Regelung für die Wahrnehmung kreislicher Aufgaben durch alle drei Großen kreisangehörigen Städte (Eisenhüttenstadt, Schwedt/Oder und Eberswalde) und einen entsprechenden Kostenausgleich zu treffen. Entgegen der ursprünglichen Planung brachte die Landesregierung ihren Entwurf für das 4. Funktionalreformgesetz im Jahre 1996 nicht mehr in den Landtag ein. Im Zuge der weiteren parlamentarischen Beratungen des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1997 wurde deshalb aufgrund eines Plenarantrages vom 11. Dezember 1996 (LT-Drs. 2/3589) die Aufnahme des - hier angegriffenen - § 7 Abs. 3 in das Gesetz beschlossen, welches am 1. Januar 1997 in Kraft trat. Die Vorschrift lautet:

§ 7
Aufteilung der Schlüsselmasse

(1) ...

(2) ...

(3) Von den errechneten Schlüsselzuweisungen für die Landkreise Oder-Spree und Uckermark nach Abs. 2 wird jeweils ein Betrag von 9.000.000 Deutsche Mark an die Großen kreisangehörigen Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt für die von ihnen aufgrund des Gesetzes zur vorläufigen Regelung von Zuständigkeiten der Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder und anderer Zuständigkeiten im Lande Brandenburg (Aufgabensicherungsgesetz) vom 29. November 1993 (GVBl. I S. 494) wahrgenommenen Aufgaben zur Verfügung gestellt.

(4) ...

IV.

Am 16. Juli 1997 brachte die Landesregierung den Entwurf des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1998 in den Landtag ein (LT-Drs. 2/4301). Der Entwurf sieht als Nachfolgeregelung zu § 7 Abs. 3 GFG 1997 in § 7 Abs. 5 vor, daß die Großen kreisangehörigen Städte, deren Verpflichtung zur Wahrnehmung kreislicher Aufgaben durch das (am 1. Januar 1998 in Kraft getretene) 4. Funktionalreformgesetz vereinheitlicht werden sollte, für die von ihnen wahrgenommenen kreislichen Aufgaben von den jeweiligen Landkreisen einen Kostenausgleich erhalten, dessen Berechnung im Gesetzentwurf näher festgelegt wurde. Zu diesem Entwurf nahmen u.a. die kommunalen Spitzenverbände und die Beschwerdeführer in einer Anhörung vor dem Innenausschuß am 30. Oktober 1997 Stellung. Seine endgültige Fassung erhielt § 7 Abs. 5 in den nachfolgenden parlamentarischen Beratungen. Das GFG 1998 trat am 1. Januar 1998 in Kraft. Die hier angegriffene Vorschrift lautet:

§ 7
Aufteilung der Schlüsselmasse

(1) ...

(2) ...

(3) ...

(4) ...

(5) Sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, erhalten Große kreisangehörige Städte für die eigene Wahrnehmung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben, die im übrigen Kreisgebiet vom Landkreis wahrzunehmen sind, von dem jeweiligen Landkreis einen Kostenausgleich. Der Landkreis berücksichtigt bei der Festsetzung dieses Kostenausgleichs insbesondere die Aufgabenart, seine Entlastung durch die Große kreisangehörige Stadt sowie die Einnahmen, die die Große kreisangehörige Stadt für die Wahrnehmung aller Aufgaben nach Satz 1 erzielt. Erfolgt die Festsetzung des Kostenausgleichs nicht bis zum 31. März 1998, so erhält die Große kreisangehörige Stadt vom Landkreis einen Abschlag, der sich nach den Nettoausgaben des Landkreises für Maßnahmen der Kinder- und Jugendhilfe, die er rechnerisch pro Kopf auf die von ihm zu versorgenden Einwohner unter 21 Jahren aufwendet, vervielfältigt mit der Zahl der Einwohner der Großen kreisangehörigen Stadt unter 21 Jahren, errechnet. Grundlage der Ermittlung ist das Ergebnis der Jahresrechnung des kreislichen Haushalts per 31. Dezember 1996.

V.

Die Beschwerdeführer haben am 16. bzw. 22. Dezember 1997 Kommunalverfassungsbeschwerden gegen § 7 Abs. 3 GFG 1997 und am 2. bzw. 18. Juni 1998 Kommunalverfassungsbeschwerden gegen § 7 Abs. 5 GFG 1998 erhoben. Sie sehen durch die angegriffenen Normen ihr Selbstverwaltungsrecht nach Art. 97 ff. der Landesverfassung (LV) verletzt. Im einzelnen machen sie geltend:

2. Der Gesetzgeber verletze mit den angegriffenen Normen ferner den in Art. 97 Abs. 1 LV verankerten Grundsatz der Einheitlichkeit von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung. Ihnen - den Beschwerdeführern - würden kreisliche Aufgaben vorenthalten, zugleich aber die den Großen kreisangehörigen Städten bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben entstehenden Kosten auferlegt. Der Gesetzgeber könne nicht nach Jahren der Untätigkeit die Mehrkosten des Aufgabensicherungsgesetzes auf die Landkreise abwälzen. Dies laufe auf einen Verstoß gegen die Verpflichtung aus Art. 97 Abs. 3 LV zur “gleichzeitigen” Festlegung über die Deckung der Kosten hinaus.

3. Das Vorgehen des Landes sei weiter mit Art. 97 Abs. 1 Satz 2 LV unvereinbar. Danach stehe dem Land nur die Rechtsaufsicht gegenüber Gemeinden und Gemeindeverbänden zu. Die Kreise hätten bei Wahrnehmung ihrer Aufgaben einen verfassungsrechtlich geschützten Entscheidungsspielraum, in den das Land nur eingreifen dürfe, wenn sie sich rechtswidrig verhielten. So liege es hier jedoch nicht. Der Landtag habe deshalb die durch Art. 97 Abs. 1 Satz 2 LV gezogenen Grenzen der Rechtsaufsicht überschritten.

4. Die angegriffenen Normen verstießen gegen Art. 97 Abs. 4 LV, weil die danach vorgesehene Anhörung der kommunalen Spitzenverbände zu den jeweils überraschend in das Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Änderungen des § 7 Abs. 3 GFG 1997 und des § 7 Abs. 5 GFG 1998 unterblieben sei. Der mit den angegriffenen Normen vollzogene Bruch mit dem bisherigen Finanzierungssystem sei eine allgemeine Frage i.S. des Art. 97 Abs. 4 LV, die die Gemeinden und Gemeindeverbände unmittelbar berühre.

5. Der Gesetzgeber habe außerdem Art. 99 Satz 2 LV mißachtet, wonach das Land - und nicht die Kreise - durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen habe, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände ihre Aufgaben erfüllen könnten. Der nach § 7 Abs. 3 GFG 1997 vorgesehene Zuschuß für die Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder gehe ebenso wie der nach § 7 Abs. 5 GFG 1998 vorgesehene Kostenausgleich zu Lasten der jeweiligen Kreiskassen. Damit entziehe sich das Land seiner eigenen verfassungsrechtlichen Finanzausgleichsfunktion. Dies führe im Haushaltsjahr 1998 dazu, daß sie ihren Verwaltungshaushalt mit einem Fehlbetrag abschließen müßten und deshalb ihre Selbstverwaltungsaufgaben nicht mehr ordnungsgemäß erfüllen könnten. Eine weitere Erhöhung der Kreisumlage sei angesichts der Zahlungsunfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden nicht möglich.

6. Die angegriffenen Regelungen genügten ferner nicht den allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen an ein Gemeindefinanzierungsgesetz. Schon ihr Wortlaut sei zu unbestimmt. § 7 Abs. 3 GFG 1997 lasse nicht erkennen, wer welche Schlüsselzuweisungen wie zur Verfügung stelle. Die Formulierung des § 7 Abs. 5 GFG 1998 mache nicht deutlich, ob mit dem Begriff “Kostenausgleich” eine volle Kostenerstattung gemeint sei und welche Aufwendungen im einzelnen zu berücksichtigen seien. Es bleibe unklar, ob ihnen bei der Festsetzung des Kostenausgleichs ein Gestaltungsspielraum eingeräumt sei. Auch die Regelung der Abschlagszahlung in Satz 3 der Vorschrift werfe Fragen auf und lasse offen, wie in einem solchen Falle weiter zu verfahren sei. Hier seien neue Auseinandersetzungen vorprogrammiert.

Der Gesetzgeber habe ferner das Willkürverbot mißachtet. Er habe nicht berücksichtigt, daß die durch das Aufgabensicherungsgesetz bezeichneten Aufgaben unterschiedliche Kostendeckungsgrade und teilweise bereits eine eigenständige Finanzierungsregelung hätten. So sei die ihnen obliegende Pflicht zur Erstattung der Kosten, die den beiden Städten als örtlichen Trägern der Sozialhilfe erwüchsen, bereits anderweitig geregelt. Die Aufgaben der örtlichen Ordnungsbehörde und der Bauaufsichtsbehörde würden durch Einnahmen bzw. Gebühren finanziert, nicht aber durch Schlüsselzuweisungen. Auch könnten die Aufgaben der Jugendhilfe nach § 69 Abs. 2 Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) nur auf leistungsfähige kreisangehörige Gemeinden übertragen werden, zu denen die Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder offenbar nicht gehörten; der Gesetzgeber führe die Leistungsfähigkeit mit den angegriffenen Vorschriften erst herbei. Während den Städten Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder noch im GFG 1995 zusammen Vorwegschlüsselzuweisungen in Höhe von 8,75 Mio. DM zuerkannt worden seien, werde der Zuschuß seit 1997 nicht mehr aus Landes-, sondern aus Kreismitteln finanziert und zugleich verdoppelt. Dies führe zu einer ungerechtfertigten Besserstellung der begünstigten Städte, deren Kostendeckung für Aufgaben der Jugendhilfe sich infolge der angegriffenen Vorschriften einer Vollfinanzierung nähere und damit deutlich höher sei als auf der jeweiligen Kreisebene.

Die angegriffenen Normen seien zudem unverhältnismäßig. Der verfassungsrechtlich geschützte Gestaltungsspielraum der Landkreise bei der Wahrnehmung der Ausgleichsaufgaben werde über Gebühr eingeengt. Da insoweit auch weniger einschneidende Regelungen möglich seien, verstoße der Gesetzgeber mit §§ 7 Abs. 3 GFG 1997, 7 Abs. 5 GFG 1998 zudem gegen das Übermaßverbot.

VI.

Die Landesregierung hat zu den Kommunalverfassungsbeschwerden Stellung genommen.

2. Jedenfalls seien die Kommunalverfassungsbeschwerden unbegründet. § 7 Abs. 3 GFG 1997 und § 7 Abs. 5 GFG 1998 seien in einem ordnungsgemäßen Verfahren erlassen worden. Insbesondere sei nicht gegen das Anhörungsgebot des Art. 97 Abs. 4 LV verstoßen worden. Die angegriffenen Vorschriften regelten keine allgemeine Frage i.S. dieser Verfassungsnorm, sondern eine Einzelfrage der Gemeindefinanzierung, die nur wenige Gemeinden und Gemeindeverbände betreffe. Im übrigen seien die kommunalen Spitzenverbände zu den Gemeindefinanzierungsgesetzen 1997 und 1998 in der Fassung der jeweiligen Entwürfe der Landesregierung angehört worden. Neuerliche Anhörungen zu den späteren Änderungen seien nicht erforderlich gewesen.

3. § 7 Abs. 3 GFG 1997 und § 7 Abs. 5 GFG 1998 verstießen nicht gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 97 Abs. 1 LV. Dabei könne dahinstehen, ob die Landesverfassung den Landkreisen ähnlich wie den Gemeinden einen originären Aufgabenbereich zuweise, dessen Kernbereich unantastbar sei und in den nur unter besonderen Voraussetzungen eingegriffen werden dürfe. Es könne ferner offenbleiben, ob in einen solchen Aufgabenkreis von Verfassungs wegen auch das Recht falle, durch die Erhebung der Kreisumlage nach § 65 LKrO eine gewisse “Feinabstimmung” der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden vorzunehmen. In jedem Fall habe der Gesetzgeber in ein solches Recht nicht eingegriffen. Durch § 7 Abs. 3 GFG 1997 werde den betroffenen Kreisen die Möglichkeit, eine Kreisumlage festzusetzen und dadurch im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben einen finanziellen Ausgleich zwischen den Gemeinden herbeizuführen, nicht entzogen. Gleiches gelte für § 7 Abs. 5 GFG 1998. Selbst wenn man diese Norm als Spezialvorschrift zu § 65 Abs. 3 LKrO verstehe, die in ihrer Wirkung einer Differenzierung der Kreisumlage nahekomme, so sei dies durch den Gesetzesvorbehalt des Art. 97 Abs. 5 LV gedeckt. Die Regelung belasse den Beschwerdeführern den notwendigen Spielraum und sei sachlich gerechtfertigt. Sie diene der Verwirklichung des auch im Verhältnis der Gemeinden gegenüber den Landkreisen geltenden Subsidiaritätsprinzips und führe zu einer angemessenen kreisinternen Verteilung der Schlüsselzuweisungen. Insoweit sei § 7 Abs. 5 GFG 1998 hinreichend bestimmt. Der Begriff “Kostenausgleich” lasse im Kontext der Norm deutlich erkennen, daß von den Beschwerdeführern keine volle Kostenerstattung verlangt werde. Auch könne nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht zweifelhaft sein, daß ihnen bei der Bestimmung des Kostenausgleichs ein Gestaltungsspielraum zugebilligt werde.

4. Der Gesetzgeber habe nicht gegen Art. 97 Abs. 1 Satz 2 LV verstoßen. Seine Entscheidungsbefugnisse reichten weiter als diejenigen der Kommunalaufsicht. Er könne das Recht gestalten, während die Kommunalaufsicht nur dessen Einhaltung überwache.

5. Die angegriffenen Vorschriften verstießen nicht gegen Art. 99 Satz 2 LV. Den Beschwerdeführern werde nicht die finanzielle Verantwortung für die Wahrnehmung bestimmter Kreisaufgaben durch die Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder auferlegt. Zwar lege der Wortlaut des § 7 Abs. 3 GFG 1997 den Eindruck nahe, daß ein Teil der “an sich” den Beschwerdeführern zustehenden Schlüsselzuweisungen den beiden Städten zukomme. Dieser Eindruck sei jedoch unzutreffend. Da die beiden Städte auch 1997 aufgrund des Aufgabensicherungsgesetzes Kreisaufgaben wahrgenommen hätten und die Beschwerdeführer hierdurch entlastet worden seien, habe es sich angeboten, diese Mehr- bzw. Minderbelastungen miteinander zu verbinden. Hierdurch sei den Beschwerdeführern nur regelungstechnisch, nicht aber der Sache nach etwas von den ihnen zustehenden Schlüsselzuweisungen genommen worden. Gleiches gelte im Ergebnis für die ihnen mit § 7 Abs. 5 GFG 1998 auferlegte Verpflichtung zu einem Kostenausgleich.

5. Die angegriffenen Vorschriften verstießen nicht gegen das Willkürverbot. Der Gesetzgeber habe die Systematik der Gemeindefinanzierungsgesetze nicht durchbrochen, vielmehr durch § 7 Abs. 3 GFG 1997 und die Nachfolgeregelung des § 7 Abs. 5 GFG 1998 sichergestellt, daß die Schlüsselzuweisungen auch vor dem Hintergrund des Aufgabensicherungsgesetzes angemessen verteilt würden. Dies gelte auch im Hinblick auf die Höhe der durch § 7 Abs. 3 GFG 1997 umverteilten Beträge. Sie seien aufgrund einer Kostenschätzung anhand des Aufwandes für die Jugendhilfe bemessen worden und entsprächen im Groben dem real notwendigen Bedarf. § 7 Abs. 5 GFG 1998 sei schon deshalb nicht willkürlich, weil den Beschwerdeführern danach ein hinreichender Spielraum verbleibe, um unangemessene Benachteiligungen oder Bevorzugungen zu vermeiden.

VII.

Die Stadt Schwedt/Oder hat zu der Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2. gegen § 7 Abs. 3 GFG 1997 (VfGBbg 39/97) Stellung genommen und im wesentlichen die Entwicklung ihrer Haushaltssituation in den letzten Jahren dargestellt.

B.

Die Kommunalverfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Finanzhoheit und der ihnen obliegenden Ausgleichsaufgaben geltend machen (dazu im einzelnen I.). Die danach zulässigen Verfassungsbeschwerden haben in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfange Erfolg (dazu II. und III.).

I.

2. Auch ein Verstoß gegen Art. 97 Abs. 1 Satz 2 LV, den die Beschwerdeführer ebenfalls verletzt sehen, kommt von vornherein nicht in Betracht. Nach dieser Verfassungsnorm steht dem Land (nur) die Rechtsaufsicht gegenüber Gemeinden und Gemeindeverbänden zu. Bezogen auf den Gesetzgeber stellt Art. 97 Abs. 1 Satz 2 LV verfassungsrechtliche Anforderungen an die einfachgesetzliche Ausgestaltung der Kommunalaufsicht, indem eine gesetzliche Regelung unterbunden wird, die eine über die Rechtsaufsicht hinausgehende Kontrolle zulassen würde. Danach ist die Verfassungsnorm hier nicht berührt. Der Gesetzgeber hat mit den angegriffenen Vorschriften die Instrumente der Kommunalaufsicht nicht erweitert. Art. 97 Abs. 1 Satz 2 LV schützt die Kommunen nur vor administrativer Kontrolle über eine (bloße) Rechtsaufsicht und sie gestattende Gesetze hinaus, nicht aber schlechthin vor Gesetzen, die ihren Handlungs- und Entscheidungsspielraum beeinflussen können. Die die kommunale Aufgabenwahrnehmung betreffende gesetzliche Ausgestaltung ist nicht an Art. 97 Abs. 1 Satz 2 LV, sondern an der Selbstverwaltungsgarantie als solcher zu messen.

3. Wenn und soweit die Beschwerdeführer mit ihrem Vortrag, daß das Verhalten des Gesetzgebers in dem hier in Frage stehenden Zusammenhang auf einen Verstoß gegen Art. 97 Abs. 3 LV hinauslaufe, auch eine Verletzung dieser Verfassungsnorm geltend machen wollen, fehlt ihnen ebenfalls die erforderliche Beschwerdebefugnis. Zufolge Art. 97 Abs. 3 LV kann das Land die Gemeinden und Gemeindeverbände durch Gesetz verpflichten, Angelegenheiten des Landes wahrzunehmen, wenn gleichzeitig Festlegungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Die Vorschrift will dazu beitragen, daß der finanzielle Spielraum der von solchen Aufgabenübertragungen betroffenen Kommunen für die Wahrnehmung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben nicht verloren geht (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, S. 18 des Umdrucks, vorgesehen zur Veröffentlichung in LVerfGE 7, Teil Brandenburg, Nr. 10, insoweit nicht abgedruckt in LKV 1998, 195 ff.). Mit dieser Schutzrichtung kann Art. 97 Abs. 3 LV in dem hier interessierenden Zusammenhang von vornherein nicht zugunsten der Beschwerdeführer eingreifen. Eine an dieser Verfassungsnorm zu messende Aufgabenübertragung vom Land auf die Beschwerdeführer steht nicht in Rede. Das Land hat mit dem Aufgabensicherungsgesetz und der Funktionalreform vielmehr kreisliche Aufgaben auf die Großen kreisangehörigen Städte verlagert und verpflichtet vor diesem Hintergrund die Beschwerdeführer mit den angegriffenen Vorschriften der Gemeindefinanzierungsgesetze zu einer kreisinternen kostenmäßigen Berücksichtigung.

4. Die Verfassungsbeschwerden sind weiter mangels Beschwerdebefugnis unzulässig, soweit die Beschwerdeführer Art. 99 Satz 2 LV verletzt sehen. Danach sorgt das Land durch einen Finanzausgleich dafür, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände ihre Aufgaben erfüllen können. Die Verfassungsnorm wäre verletzt, wenn die Beschwerdeführer ihre Selbstverwaltungsaufgaben infolge der angegriffenen Regelungen schlechterdings nicht mehr erfüllen könnten (vgl. Verfassungsgericht Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, a.a.O., S. 12 des Umdrucks). Davon kann nach den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung nicht ausgegangen werden.
Soweit die Beschwerdeführer bezogen auf Art. 99 Satz 2 LV weiter - und der Sache nach vorrangig - rügen, daß der Gesetzgeber die Großen kreisangehörigen Städte zu Lasten der Kreiskassen begünstige und sich dadurch seiner Verpflichtung entziehe, selbst für einen Finanzausgleich zu sorgen, so läßt auch dies nicht einmal die Möglichkeit einer Verletzung des Art. 99 Satz 2 LV erkennen. Mit den angegriffenen Normen überantwortet der Gesetzgeber die Durchführung eines Finanzausgleichs für die Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder nicht insgesamt den Beschwerdeführern. Er verändert lediglich den Verteilungsmaßstab für den weiterhin von ihm geleisteten Finanzausgleich (§ 7 Abs. 3 GFG 1997) bzw. trifft zusätzlich zu dem allgemeinen Finanzausgleich für einen Einzelaspekt eine Regelung für den innerkreislichen Lastenausgleich (§ 7 Abs. 5 GFG 1998). Daß die dadurch erreichte Verbesserung der Finanzausstattung der beiden Städte mit einer Belastung der Beschwerdeführer einhergeht, ist - solange ihnen hierdurch die Wahrnehmung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben nicht gänzlich unmöglich gemacht wird (s.o.) - nicht an Art. 99 Satz 2 LV, sondern an Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV zu messen.

5. Die Kommunalverfassungsbeschwerden sind dagegen gemäß Art. 100 LV, §§ 12 Nr. 5, 51 VerfGGBbg zulässig, soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Finanzhoheit und einen Eingriff in die von ihnen eigenverantwortlich wahrzunehmenden kreislichen Ausgleichsaufgaben geltend machen.

a. Insbesondere sind die Beschwerdeführer diesbezüglich beschwerdebefugt. Es erscheint zumindest möglich, daß der Gesetzgeber mit den angegriffenen Vorschriften in ihre Finanzhoheit und die ihnen obliegenden Ausgleichsaufgaben eingegriffen hat. §§ 7 Abs. 3 GFG 1997 und 7 Abs. 5 GFG 1998 bezwecken einen innerkreislichen Finanzausgleich und können dadurch den Gestaltungsspielraum der Beschwerdeführer bei der eigenverantwortlichen Einnahmenbeschaffung (hier: über die Kreisumlage) und der eigenverantwortlichen Wahrnehmung eines innerkreislichen Ausgleichs beeinträchtigen.

b. Für die kommunalen Verfassungsbeschwerden besteht ein Rechtsschutzbedürfnis für eine verfassungsgerichtliche Überprüfung nicht nur bzgl. des GFG 1998, sondern auch bzgl. des GFG 1997. Dies gilt ungeachtet dessen, daß das Haushaltsjahr 1997 bereits abgelaufen ist. Dabei kann offen bleiben, ob und inwieweit das GFG 1997 auch nach Ablauf des Haushaltsjahres noch rechtliche Wirkungen zeitigt (vgl. Verfassungsgericht Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, a.a.O., Seite 19 des Umdrucks). Denn ein Rechtsschutzbedürfnis für die kommunalen Verfassungsbeschwerden, auch soweit sie sich gegen das GFG 1997 richten, ist jedenfalls deshalb gegeben, weil nicht auszuschließen ist, daß eine gleiche oder ähnliche Regelung in die Gemeindefinanzierungsgesetze der kommenden Jahre aufgenommen wird (vgl. zu diesem Aspekt BVerfGE 81, 138, 140 m.w.N.). Zwar hat der Gesetzgeber § 7 Abs. 3 GFG 1997 in seiner konkreten Ausgestaltung im GFG 1998 nicht wiederholt, sondern durch eine modifizierte Vorschrift ersetzt. Ausweislich des bisherigen Ganges der Gesetzgebung hat sich aber eine bestimmte gesetzgeberische Praxis zu der Frage, wie ein kostenmäßiger Ausgleich für die Wahrnehmung kreislicher Aufgaben durch die Großen kreisangehörigen Städte erfolgen soll, noch nicht in einer Weise verfestigt, die zukünftig eine (erneute) Regelung auf der Linie des § 7 Abs. 3 GFG 1997 ausgeschlossen erscheinen lassen würde. Die Beschwerdeführer haben deshalb ein berechtigtes Interesse daran, beide bislang vom Gesetzgeber gewählten Wege verfassungsgerichtlich überprüfen zu lassen.

II.

Die Verfassungsbeschwerden sind, soweit sie sich gegen § 7 Abs. 3 GFG 1997 richten, begründet. Beide angegriffenen Vorschriften greifen in die Finanzhoheit (dazu 1.) und die den Beschwerdeführern obliegenden innerkreislichen Ausgleichsaufgaben (dazu 2.) ein. § 7 Abs. 3 GFG 1997 genügt nicht den Anforderungen, die an einen solchen Eingriff zu stellen sind; § 7 Abs. 5 GFG 1998 hält dagegen der verfassungsgerichtlichen Überprüfung stand (dazu 3.).

1.a. Kommunale Selbstverwaltung im Sinne des Art. 97 LV bedeutet die eigenverantwortliche Wahrnehmung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Hierzu gehört die Finanzhoheit, also die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens (vgl. Verfassungsgericht Brandenburg, Urteil vom 17. Juli 1997 - VfGBbg 1/97 -, S. 20 des Umdrucks, vorgesehen zur Veröffentlichung in LVerfGE 7, Teil Brandenburg, Nr. 2; BVerfGE 26, 228, 244; 71, 25, 36). Zur Finanzhoheit zählt die Befugnis, sich die Mittel zur Bestreitung der Aufgabenwahrnehmung zumindest teilweise aus eigenem Recht verschaffen zu können. Dazu trägt bei den Krei-sen, die an der bundesverfassungsrechtlichen Ertragsverteilung in Art. 106 Grundgesetz (GG) nicht (unmittelbar) beteiligt sind, in besonderem Maße die Kreisumlage bei. Sie hat sich, ausgehend von den Regelungen der Preußischen Kreisordnung vom 13. Dezember 1872 über die “Kreissteuern”, von einem Instrument zur ergänzenden Deckung des Spitzenbedarfs zu einem wesentlichen Finanzierungselement der Landkreise entwickelt (vgl. BVerfGE 23, 353, 366 ff.; Jurkschat, Die Finanzordnung im kreisangehörigen Raum - Rechtliche Grenzen der Kreisumlage, 1995, S. 7 ff.; zur heutigen tatsächlichen Bedeutung für die Kreise: Kirchhof, DVBl. 1995, 1057, 1061; Schoch, Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisumlage, 1995, S. 17). Angesichts ihrer Bedeutung für die Landkreise und ihrer weit zurückreichenden kommunalrechtlichen Tradition zählt das Recht zur eigenverantwortlichen Erhebung der Kreisumlage, wie es in Brandenburg durch § 65 Abs. 1 LKrO geregelt ist, zur Finanzhoheit der Landkreise und unterfällt damit der kommunalen Selbstverwaltung (Nds. StGH, DVBl. 1998, 185, 189; OVG Brandenburg, LKV 1998, 23; VerfGH NW, Urteil vom 13. August 1996 - VerfGH 23/94 -, S. 7 des Entscheidungsumdrucks; OVG Schleswig, DVBl. 1995, 469, 470; Schoch, a.a.O., S. 69, m.w.N.; Friauf/Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, 1980, S. 10 f.). Eingeschlossen - neben der Befugnis zur Erhebung der Kreisumlage an sich - ist das Recht zur eigenverantwortlichen Festsetzung des Umlagesatzes (VerfGH NW, a.a.O.; VerfGH NW, DVBl. 1983, 714, wo zugleich auf die Satzungshoheit abgestellt wird; Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 1990, Rdn. 814; Kirchhof, Kreisordnung für Nordrhein-Westfalen, Stand Dezember 1997, § 56, Anm. 3.2 m.w.N.).

Auch das Recht zur Festsetzung individueller Mehr- oder Minderbelastungen, wie es in Brandenburg den Landkreisen nach § 65 Abs. 3 LKrO zusteht und um dessen Beeinträchtigung es den Beschwerdeführern hier geht, kann zum verfassungsrechtlichen Schutzbereich der Finanzhoheit gezählt werden. Art. 97 LV gewährleistet auch den Landkreisen jedenfalls im Rahmen ihres gesetzlich zugewiesenen (Selbstverwaltungs-)Aufgabenbereichs in mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbarer Weise (vgl. hierzu Verfassungsgericht Brandenburg, Urteil vom 19. Mai 1994 - VfGBbg 9/93 -, LVerfGE 2, 93, 102) das Recht der Selbstverwaltung. Der Landesgesetzgeber hat den Landkreisen in Brandenburg zufolge § 65 Abs. 3 LKrO im Zusammenhang mit der Erhebung der Kreisumlage das Recht zur Mehr- oder Minderbelastung der kreisangehörigen Gemeinden bei der Kreisumlage eingeräumt. Das Institut der Mehr- oder Minderbelastung (sog. “gespaltene Kreisumlage”) ist ein Teilaspekt des geschichtlich gewachsenen Bildes der Kreisumlage (vgl. zu den Vorläufern im preußischen Rechtskreis etwa BVerwGE 10, 224 ff.), das der Minderung möglicher ungleichmäßiger Wirkungen der Kreisumlage dient (vgl. Bodenstaff, Die Mehr- oder Minderbelastung kreisangehöriger Gemeinden, 1963, S. 66). Es wurde früher in den meisten Flächenstaaten praktiziert (vgl. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 1990, Rdn. 836) und findet sich weiterhin in dieser oder ähnlicher Form auch in anderen Bundesländern (vgl. im einzelnen Henneke, Der Landkreis, 1997, 135, 143 ff.).

b. In das Recht der Beschwerdeführer zur eigenverantwortlichen Gestaltung der Kreisumlage hat der Gesetzgeber mit § 7 Abs. 3 GFG 1997 und § 7 Abs. 5 GFG 1998 eingegriffen.

aa. Durch § 7 Abs. 3 GFG 1997 ist den Beschwerdeführern das Recht zur Festsetzung der Kreisumlage zwar nicht im Sinne einer “Hochzonung” entzogen worden. Die Beschwerdeführer waren auch 1997 nicht gehindert, zur ergänzenden Finanzierung ihrer Aufgaben eine Kreisumlage zu erheben und dabei Differenzierungen nach Maßgabe des § 65 Abs. 3 LKrO vorzunehmen. Zur Selbstverwaltungsgarantie gehört aber nicht nur die Möglichkeit der Aufgabenwahrnehmung, sondern auch die Eigenverantwortlichkeit der Erledigung (Autonomie). Eben diese wollte der Gesetzgeber, wie die Entstehungsgeschichte der Norm zeigt, beschränken. Im einzelnen:

Ausgangspunkt war die zusätzliche finanzielle Belastung der beiden Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder durch die Weiterführung von Kreisaufgaben nach dem Aufgabensicherungsgesetz, ohne daß der Gesetzgeber zugleich eine entsprechende Regelung über den Kostenausgleich getroffen hatte. Eine zunächst im Aufgabensicherungsgesetz beabsichtigte Kostenregelung wurde im Zuge der parlamentarischen Beratungen wieder verworfen, weil der Gesetzgeber die (ergänzende) Zuweisung von Mitteln durch die Gemeindefinanzierungsgesetze und - dies war wohl der wesentliche Gedanke - die Möglichkeit einer Kreisumlagedifferenzierung nach § 65 Abs. 3 LKrO für ausreichend erachtete (vgl. Protokoll der 86. Sitzung des Ausschusses für Inneres vom 24. November 1993, Ausschußprotokoll 1/918, unautorisierte Fassung). Der Gesetzgeber hat zunächst darauf vertraut, daß ein Kostenausgleich, in dessen Interesse er selbst in den Jahren 1994 bis 1996 Vorwegschlüsselzuweisungen vorgenommen hat, im übrigen auf kreislicher Ebene bei der Ausgestaltung der Kreisumlage erfolgen werde. Entgegen diesen Erwartungen haben aber die Beschwerdeführer die Wahrnehmung von kreislichen Aufgaben durch die beiden Städte bei der Kreisumlage nicht entsprechend berücksichtigt und auch sonst insoweit keine ausgleichenden Leistungen erbracht. Aus diesem Grunde hat sich der Gesetzgeber Ende 1996, nachdem den Beschwerdeführern zuvor durch das Oberverwaltungsgericht des Landes Brandenburg eine rechtsfehlerfreie Erhebung der Kreisumlage bescheinigt worden war und eine einvernehmliche Lösung zwischen den beteiligten Körperschaften nicht mehr zu erwarten stand, zu einem Eingreifen veranlaßt gesehen. Die Abgeordnete Stark hat hierzu bei der 2. Lesung des Gesetzes in aller Deutlichkeit ausgeführt:

Wir greifen jetzt als Landesgesetzgeber ein Stück weit in kommunale Selbstverwaltung ein und sagen: Den Konflikt, den ihr über die Jahre nicht gelöst habt, versuchen wir jetzt dahingehend zu lösen, daß wir trennen zwischen Schlüsselzuweisungen Kreis und Schlüsselzuweisungen Stadt, um diesen ewig andauernden und - so wie es uns scheint - nicht friedlich zu lösenden Konflikt sozusagen praktisch zu bewältigen (Plenarprotokoll 2/48, S. 4395, Sitzung vom 12. Dezember 1996).

Der Gesetzgeber ist mithin tätig geworden, um Entscheidungen der Beschwerdeführer zu korrigieren. Damit hat er der Sache nach in das Recht der Beschwerdeführer eingegriffen, selbst darüber zu entscheiden, ob und in welchem Maße bei der Festsetzung der Kreisumlage die Wahrnehmung kreislicher Aufgaben durch die Großen kreisangehörigen Städte Berücksichtigung findet. Ebenso wie gesetzliche Vorgaben über eine Differenzierung der Kreisumlage in die Finanzhoheit der Landkreise eingreifen, weil sie die “eigenverantwortliche” Erhebung der Kreisumlage berühren, (vgl. hierzu etwa VerfGH NW, DVBl. 1983, 714; Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 1990, Rdn. 840 f.), greift auch § 7 Abs. 3 GFG 1997 in die Finanzhoheit der Beschwerdeführer ein. Die Regelung enthält zwar keine Vorgaben für eine bestimmte Gestaltung der Kreisumlage, führt aber - und eben darauf kam es dem Gesetzgeber an - ebenfalls im Ergebnis dazu, daß die Beschwerdeführer in ihrem Gestaltungsspielraum durch Festlegungen zugunsten der Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder beschnitten werden.

bb. § 7 Abs. 5 GFG 1998 liegt - wenn auch unter Einräumung eines gewissen Spielraums für die betroffenen Landkreise (s. unten 3.b.bb.(4)) - von seiner Intention und seinem Ergebnis her auf der Linie des § 7 Abs. 3 GFG 1997. Die Norm ähnelt, wie dies auch die Landesregierung der Sache nach einräumt, in ihren Wirkungen einer gesetzlichen Differenzierung der Kreisumlage. Sie beeinträchtigt damit das von der Finanzhoheit umfaßte Recht der Beschwerdeführer, bei der Festsetzung der Kreisumlage eigenverantwortlich über Mehr- oder Minderbelastungen zu entscheiden. Ebenso greift § 7 Abs. 5 GFG 1998 in die von der Finanzhoheit umfaßte Ausgabenhoheit der Beschwerdeführer ein, indem er ihnen die Verpflichtung zu einem Kostenausgleich auferlegt und ihnen dadurch in dem Maße des durch § 7 Abs. 5 GFG 1998 Vorgegebenen die Möglichkeit nimmt, eigenverantwortlich über die Verwendung dieser Haushaltsmittel zu entscheiden.

2. Weiter greifen die angegriffenen Normen in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführer ein, indem dadurch ihre innerkreisliche Ausgleichskompetenz beeinträchtigt wird.

a. Art. 97 LV garantiert den Landkreisen in Übereinstimmung mit Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG das Recht der Selbstverwaltung jedenfalls im Rahmen ihres gesetzlich zugewiesenen (Selbstverwaltungs-)Aufgabenbereichs (s. oben 1.a.). Innerhalb dieses Bereichs ist ihnen verfassungsrechtlich die Eigenverantwortung verbürgt (BVerfGE 83, 363, 383). Der Landesgesetzgeber hat den Landkreisen in Brandenburg gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 LKrO neben den übergemeindlichen Aufgaben die Wahrnehmung von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zugewiesen. Sie zählen traditionell zu den überörtlichen Selbstverwaltungsangelegenheiten, die von den Kreisen wahrgenommen werden (vgl. BVerfGE 79, 127, 152; 58, 177, 196; OVG Schleswig, DVBl. 1995, 469 mit Anm. Henneke; Vogelsang/Lübking/Jahn, Kommunale Selbstverwaltung, 2. Aufl. 1997; Henneke, Kreisrecht in den Ländern, 1994, S. 29 ff.). Die Wahrnehmung dieser Aufgaben unterfällt der verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsgarantie.

Dies gilt - soweit es vorliegend Bedeutung gewinnt - auch im Lichte der sog. “Rastede”-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 79, 127 ff.). Zwar sind im Schrifttum als Reaktion auf diese Entscheidung vereinzelt verfassungsrechtliche Bedenken an der Wahrnehmung dieser Aufgaben durch und ihre Zuweisung mittels Generalklauseln (wie etwa § 2 Abs. 1 LkrO) an die Landkreise geäußert worden, weil dies die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden verletze (vgl. etwa Schmidt-Jortzig, DÖV 1993, 973, 981). Jedenfalls für die Wahrnehmung der hier in Rede stehenden Ausgleichsaufgaben greifen diese Bedenken aber nicht durch, weil durch sie die Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden lediglich unterstützt und ihnen nicht - im Sinne einer “Hochzonung” - entzogen werden (vgl. BVerwG, NVwZ 1998, 63, 64 u. DVBl. 1996, 1063; OVG Brandenburg, LKV 1998, 23, 24; OVG Schleswig, DVBl. 1995, 469, 472; Schoch, DVBl. 1995, 1047, 1049 ff.).

Im Rahmen ihrer Ausgleichsaufgaben bestimmen die Kreise eigenverantwortlich über Art und Maß finanzieller Erleichterungen für ihre kreisangehörigen Gemeinden. Dabei kann dahinstehen, wieweit diese Befugnis im Lichte des Selbstverwaltungsrechts der kreisangehörigen Gemeinden im einzelnen reicht und welche Art der Finanzhilfen zulässig sind (vgl. hierzu Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, 1995, S. 50 ff.; s. auch OVGRheinland-Pfalz, DVBl. 1993, 895 ff; Henneke, Kreisrecht der Länder, 1994, 33 f.). Das Selbstverwaltungsrecht der kreisangehörigen Gemeinden hindert die Kreise jedenfalls grundsätzlich nicht daran, im Rahmen ihrer Ausgleichsaufgaben einzelnen kreisangehörigen Gemeinden wegen besonderer Belastungen zweckgebundene Zuweisungen oder finanzielle Erleichterungen zugute kommen zu lassen, weil dies die gemeindliche Selbstverwaltung nicht einschränkt, sondern stärkt (vgl. BVerwG, NVwZ 1998, 63, 65 u. DVBl. 1996, 1063).

b. Können die Kreise danach im Rahmen ihrer Ausgleichsaufgaben eigenverantwortlich über Hilfestellungen für einzelne Gemeinden entscheiden, so beeinträchtigen §§ 7 Abs. 3 GFG 1997, 7 Abs. 5 GFG 1998 dieses(Selbstverwaltungs-)Recht. Die Vorschriften nehmen ihnen die Entscheidung, ob und wie sie gegenüber den Großen kreisangehörigen Städten im Kreisgebiet ausgleichend tätig werden, aus der Hand. Insoweit greift der Einwand zu kurz, die Beschwerdeführer seien in ihren Möglichkeiten, einzelnen Gemeinden Hilfestellungen zu gewähren, nicht beeinträchtigt worden. Das Recht der eigenverantwortlichen Wahrnehmung dieser Aufgabe beinhaltet die Freiheit, selbst pflichtgemäß darüber entscheiden zu können, ob eine solche Unterstützung aus Kreismitteln erfolgt oder nicht. Eben diese Entscheidung hat der Gesetzgeber den Beschwerdeführern mit den angegriffenen Vorschriften abgenommen, indem er an ihrer Stelle und auf ihre Kosten einen solchen Ausgleich angeordnet hat.

Dem läßt sich nicht mit Erfolg entgegenhalten, daß die Möglichkeit des Ausgleichs für die Kreise nur im Rahmen der vorgefundenen Finanzausstattung der Gemeinden bestehe, die sie als gegeben hinzunehmen hätten. Zwar bleibt es dem Land, selbstverständlich, unbenommen, seinerseits aus besonderen Gründen die Finanzkraft einzelner Gemeinden zu stärken; die Kreise haben in dieser Hinsicht kein “Monopol”. Vorliegend geht es aber nicht darum, daß die beiden Städte überhaupt bezuschußt werden, sondern daß dies auf Kosten der Beschwerdeführer geschieht und sich die angegriffenen Regelungen damit letztlich als gesetzgeberisch angeordneter kreisinterner Ausgleich darstellen, zu dem die Beschwerdeführer selbst keinen Anlaß gesehen haben.

3. § 7 Abs. 3 GFG 1997 genügt nicht den Anforderungen, die nach der Verfassung an einen derartigen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung zu stellen sind. § 7 Abs. 5 GFG 1998 ist hingegen mit der Landesverfassung vereinbar.

a. In formeller Hinsicht hat der Gesetzgeber die Anhörungspflichten aus Art. 97 Abs. 4 LV beachtet. Danach sind die Gemeinden und Gemeindeverbände in Gestalt ihrer kommunalen Spitzenverbände rechtzeitig zu hören, bevor durch Gesetz oder Rechtsverordnung allgemeine Fragen geregelt werden, die sie unmittelbar berühren. Die kommunalen Spitzenverbände sind zum Entwurf des GFG 1997 in der Sitzung des Innenausschusses am 17. Oktober 1996 und zum Entwurf des GFG 1998 in der Sitzung des Innenausschusses vom 30. Oktober 1997 - und damit rechtzeitig - angehört worden. Eine Pflicht zur nochmaligen Anhörung zu der in ihren endgültigen Fassungen jeweils erst im Laufe der weiteren parlamentarischen Beratungen eingefügten §§ 7 Abs. 3 GFG 1997, 7 Abs. 5 GFG 1998 ergibt sich aus Art. 97 Abs. 4 LV nicht. Die angegriffenen Vorschriften betreffen keine “allgemeine Frage”, die “die” Gemeinden und Gemeindeverbände unmittelbar berührt, sondern nur die betreffenden Kreise und Großen kreisangehörigen Städte. Art. 97 Abs. 4 LV verpflichtet den Gesetzgeber nicht, einen Gesetzentwurf in der Fassung zu verabschieden, die den kommunalen Spitzenverbänden zur Stellungnahme vorgelegen hat. Es kann und darf ihm nicht verwehrt sein, aktuelle Entwicklungen oder neue Erkenntnisse, die er etwa durch die Anhörungen oder auf andere Weise gewonnen hat, im weiteren Gesetzgebungsverfahren aufzugreifen, soweit dadurch - wie hier - der Gesamtrahmen des Gesetzgebungsvorhabens nicht geändert wird (vgl. BVerfGE 50, 195, 203; VerfG Sachsen-Anhalt, LKV 1995, 75; StGH Baden-Württemberg, ESVGH 23, 2, 20).

Ob neben einer Anhörung der kommunalen Spitzenverbände auch eine Pflicht zur Anhörung der Beschwerdeführer selbst bestanden hat, bedarf hier keiner Entscheidung. Freilich ist in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, daß die kommunale Selbstverwaltungsgarantie i.V. mit dem Rechtsstaatsprinzip den Normgeber verpflichtet, vor dem Erlaß von Gesetzen, die substantiell in die Rechtssphäre einzelner Kommunen eingreifen, diese Körperschaften anzuhören (vgl. etwa Verfassungsgericht Brandenburg, Urteil vom 14. Juli 1994 - VfGBbg 4/93 - LVerfGE 2, 125, 134 m.w.N.; BVerfGE 59, 216, 227; BVerfGE 56, 295, 320; BVerfGE 76, 107, 122). Es erscheint danach zumindest nicht von vornherein ausgeschlossen, daß eine solche Anhörungspflicht auch für §§ 7 Abs. 3 GFG 1997, 7 Abs. 5 GFG 1998 bestanden hat, mit denen der Gesetzgeber gezielt und für einen Einzelfall in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführer eingegriffen hat. Letztlich kann diese Frage jedoch dahinstehen, weil bezogen auf § 7 Abs. 5 GFG 1998 eine solche individuelle Anhörung der Beschwerdeführer zu der den wesentlichen Regelungsgedanken der späteren Gesetzesfassung bereits enthaltenen Entwurfsfassung stattgefunden hat und § 7 Abs. 3 GFG 1997, zu dem die Beschwerdeführer nicht angehört worden sind, jedenfalls aus anderen - materiellen - Gründen, wie im folgenden dargelegt, nicht mit der Landesverfassung vereinbar ist.

b. Mit § 7 Abs. 3 GFG 1997 hat sich der Gesetzgeber über die ihm durch Art. 97 LV gesetzten Grenzen hinweggesetzt.

aa. Der unantastbare Kernbereich (Wesensgehalt) der Selbstverwaltungsgarantie wird durch die angegriffenen Normen nicht berührt. Der Kernbereich garantiert den Landkreisen Schutz vor einer Aushöhlung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben (vgl. zum sog. “Aushöhlungsverbot” BVerfGE 7, 358; 21, 117, 120; 76, 107, 119; bezogen auf die Landkreise s. Schoch, Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisumlage, S. 61 f.). Er ist verletzt, wenn die eigenverantwortliche Wahrnehmung der Selbstverwaltungsaufgabe gleichsam erstickt wird (vgl. BVerfG, DVBl. 1995, 290 ff.). So liegt es hier nicht. Den Beschwerdeführern bleibt die eigenverantwortliche Haushaltswirtschaft und die Wahrnehmung von Ausgleichsaufgaben in ihrer Substanz erhalten. Die diesbezüglichen Befugnisse sind lediglich in einem Teilbereich, nämlich soweit es bei der Finanzsituation der Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder um die Berücksichtigung der von ihnen wahrzunehmenden kreislichen Aufgaben geht, betroffen.

bb. Außerhalb des Kernbereichs ist der Gesetzgeber befugt, das Selbstverwaltungsrecht zu regeln und näher auszugestalten. Dabei muß sein Handeln durch tragfähige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein (BVerfG, NVwZ 1988, 47, 49). Insoweit hat der Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative (BVerfG, NVwZ 1982, 367). Unbeschadet dessen muß der Eingriff in die Selbstverwaltung auch in diesem Bereich auf das sachlich notwendige Maß begrenzt bleiben, die Verhältnismäßigkeit wahren und das Willkürverbot beachten (vgl. Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Aufl. 1997, Rdn. 84 m.w.N.). Dem wird § 7 Abs. 3 GFG 1997 nicht gerecht, wogegen § 7 Abs. 5 GFG 1998 mit der Landesverfassung vereinbar ist. Im einzelnen:

(1) Der mit den angegriffenen Vorschriften angestrebte innerkreisliche Lastenausgleich läßt sich durch tragfähige Gründe des gemeinen Wohls rechtfertigen. Der Gesetzgeber wollte auf diese Weise der finanziellen Belastung der Städte Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder durch die Wahrnehmung von kreislichen Aufgaben nach dem Aufgabensicherungsgesetz Rechnung tragen und sie, wenn nicht auffangen, so doch abmildern. Die hinreichende Ausstattung der Gemeinden zur Wahrnehmung der ihnen obliegenden Aufgaben liegt im öffentlichen Interesse. Sie ist vom Land in geeigneter Weise zu gewährleisten (Art. 97 Abs. 1, 99 LV). Dem wollte das Land hier nachkommen.

(2) Es lassen sich des weiteren sachgerechte Gründe dafür aufzeigen, daß die den beiden Städten nach §§ 7 Abs. 3 GFG 1997, 7 Abs. 5 GFG 1998 zugute kommenden Leistungen nur zu Lasten der Beschwerdeführer gehen und nicht wie in den Jahren 1994 bis 1996 als Vorwegschlüsselzuweisungen von dem auf alle Gemeinden und Kreise zu verteilenden Gesamtbetrag abgezogen werden. Letzteres hätte wie in den Vorjahren alle Gemeinden und Gemeindeverbände anteilig belastet, obwohl es hier der Sache nach nur um eine Frage des Ausgleichs innerhalb der betroffenen Kreise geht. Es erscheint deshalb im Grundsatz sachgerecht, nur diejenigen Landkreise zu belasten, die durch die Wahrnehmung von Aufgaben durch die Großen kreisangehörigen Städte entlastet werden.

Ob der Gesetzgeber, wie die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang geltend machen, durch §§ 7 Abs. 3 GFG 1997, 7 Abs. 5 GFG 1998 die “Leistungsfähigkeit” der beiden Städte, wie sie nach § 69 Abs. 2 Satz 1 KJHG Voraussetzung für ihre Bestimmung zum örtlichen Träger der Jugendhilfe ist, erst herbeigeführt hat, betrifft nicht die Vereinbarkeit der hier angegriffenen Vorschriften mit der Landesverfassung, sondern die Frage, ob die diesbezügliche Aufgabenzuweisung an die beiden Städte unter Absicherung ihrer Leistungsfähigkeit für diese Aufgabe mit dem Bundesrecht in Einklang bleibt. Das erkennende Gericht ist der Auffassung, daß dies der Fall ist.

(3) § 7 Abs. 3 GFG 1997 verstößt jedoch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Gesetzgeberische Eingriffe in das kommunale Selbstverwaltungsrecht müssen den bestehenden Gestaltungsspielraum der Kommunen so weit wie möglich und vertretbar wahren und dürfen ihn nicht durch gesetzliche Festlegungen, für die in dieser Regelungsdichte keine triftigen Gründe bestehen, auf Null schrumpfen lassen. Der Gesetzgeber kann der Wahrnehmung der Selbstverwaltungsaufgaben durch die Kommunen zwar Richtung und Rahmen vorgeben. Er darf sich jedoch nicht ohne Not gewissermaßen an die Stelle der Selbstverwaltungskörperschaft setzen und eine ihr obliegende Angelegenheit gleichsam “durchentscheiden”.

So aber verhält es sich bei § 7 Abs. 3 GFG 1997. Die Regelung wirkt sich - wie ausgeführt - als ein gesetzgeberisch angeordneter kreisinterner Ausgleich auf Kosten der Kreiskassen aus, bei dem die Höhe der zu Lasten der Beschwerdeführer gehenden Ausgleichszahlung unterschiedslos für beide Landkreise durch den Gesetzgeber fixiert wird, ohne daß ihnen selbst in dieser Hinsicht noch eine eigene Gestaltungs- und Einflußmöglichkeit verbleibt. Den Beschwerdeführern wird etwa die Möglichkeit genommen, insoweit neben den bei den beiden Städten anfallenden Kosten und dem Maß der eigenen Entlastung die bei einem kreisinternen Ausgleich ebenfalls Berücksichtigung verdienende - mindestens aber zulässigerweise berücksichtigungsfähige - finanzielle Gesamtsituation im Kreis und im Verhältnis der kreisangehörigen Gemeinden untereinander in die Abwägung und Entscheidung einzubeziehen. Wie die Berechnung des Betrages von 9 Mio. DM zeigt und entsprechend dem Vorbringen der Landesregierung war der Gesetzgeber für das Jahr 1997 bestrebt, die Kosten der von den Städten Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder wahrzunehmenden kreislichen Aufgaben nicht nur anteilig, sondern (annähernd) vollständig abzudecken.

Diese Einschränkung des kreislichen Gestaltungsspielraums war der Sache nach nicht erforderlich und deshalb unverhältnismäßig. Der Gesetzgeber hätte, wie schon die Nachfolgeregelung des § 7 Abs. 5 GFG 1998 zeigt, auch für das Haushaltsjahr 1997 einen Weg wählen können, der die Beschwerdeführer zwar auf einen angemessenen kreisinternen Ausgleich in seinen Grundzügen festlegte, ihnen jedoch Spielraum für eine eigenverantwortliche Ausgestaltung beließ.

(4) § 7 Abs. 5 GFG 1998 läßt sich mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Einklang bringen. Er läßt bei sachgerechter Auslegung den betroffenen Landkreisen einen hinreichenden Gestaltungsspielraum bei der Gewährung des Kostenausgleichs.

Den Beschwerdeführern ist allerdings zuzugestehen, daß der Begriff “Kostenausgleich” in § 7 Abs. 5 Satz 1 GFG 1998 für sich genommen nicht eindeutig erkennen läßt, ob damit - ohne Abwägungsspielraum - eine Pflicht zur vollständigen Erstattung der genannten Kosten gemeint ist oder - Spielraum lassend - nur die Pflicht zu einer angemessenen Beteiligung an diesen Kosten. Die in Satz 3 der Norm vorgegebene Methode zur Berechnung des Abschlags anhand der “Nettoausgaben” könnte ein Argument dafür liefern, daß auch der Kostenausgleich insgesamt in dieser Weise, also orientiert an den tatsächlichen (vollen) Kosten festzusetzen ist. Allerdings zeigt Satz 2, wonach der Landkreis bei der Festsetzung des Kostenausgleiches “insbesondere” die Aufgabenart, seine eigene Entlastung sowie Einnahmen der Großen kreisangehörigen Stadt durch die Wahrnehmung der kreislichen Aufgaben “berücksichtigt”, daß der Gesetzgeber den betreffenden Landkreisen die Möglichkeit belassen wollte, neben den im Gesetz genannten Aspekten nach eigenem Dafürhalten weitere Umstände in die Entscheidung über den Kostenausgleich einzubeziehen. Dies bestätigt sich bei einem Blick auf die Entstehung der Norm. Während die ursprüngliche Fassung im Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drs. 2/4301) noch ein festes Berechnungssystem vorsah, wurde im weiteren Verlauf der parlamentarischen Beratungen im Interesse einer “kommunalfreundlichen Regelung” von derlei starren Vorgaben Abstand genommen zugunsten der dann Gesetz gewordenen Formulierung (vgl. Begründung zum Änderungsantrag vom 3. Dezember 1997, Anlage zu LT-Drs. 2/4521).

Mit diesem - von der Landesregierung geteilten - Verständnis der Norm bleibt § 7 Abs. 5 GFG 1998 im Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgebot der Landesverfassung. Die Vorschrift verlangt von den Beschwerdeführern keine “Vollfinanzierung” der in Rede stehenden Aufgaben, sondern läßt Raum für einen nur anteiligen Ausgleich der den Großen kreisangehörigen Städten für die Wahrnehmung kreislicher Aufgaben entstehenden Kosten. Bei der Bestimmung der angemessenen Höhe des Ausgleichsbetrages ist ihnen ein Gestaltungsspielraum eingeräumt, in dessen Rahmen sie neben den in § 7 Abs. 5 Satz 2 GFG 1998 beispielhaft genannten Aspekten weitere ihnen sachgerecht erscheinende Umstände berücksichtigen können.

(5) In der hier vorgenommenen Auslegung verstößt § 7 Abs. 5 GFG 1998 auch nicht aus anderen Gründen gegen das verfassungsrechtlich geschützte Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Landkreise.

(a) Das von den Beschwerdeführern als verletzt gerügte Gebot der Einheitlichkeit von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung steht § 7 Abs. 5 GFG 1998 nicht entgegen. Dabei bedarf es hier keiner Entscheidung, ob - und ggfls. mit welchem Inhalt - der landesverfassungsrechtlichen Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung ein solches kommunalrechtliches Konnexitätsprinzip zu entnehmen ist (vgl. hierzu etwa v. Mutius/Dreher, Reform der Kreisfinanzen, 1990, S. 86 ff., m.w.N.). § 7 Abs. 5 GFG 1998 entläßt die Großen kreisangehörigen Städte nicht aus der Finanzierungsverantwortung für die von ihnen an Stelle der Kreise wahrzunehmenden Selbstverwaltungsaufgaben und Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung. Er verpflichtet die betreffenden Kreise lediglich zu einem angemessenen Ausgleich für die mit der Aufgabenwahrnehmung durch diese Städte einhergehenden Entlastung auf Kreisebene.

(b) Der Gesetzgeber hat mit § 7 Abs. 5 GFG 1998 das von den Beschwerdeführern als verletzt gerügte Gebot der kommunalen Gleichbehandlung gewahrt. Es liegt in der Hand der Beschwerdeführer, die von ihnen dargestellten Auswirkungen, namentlich eine ungerechtfertigte Besserstellung der Städte Schwedt/Oder und Eisenhüttenstadt, durch eine sachgerechte Bemessung des Kostenausgleichs zu vermeiden. Dies gilt auch für die von den Beschwerdeführern unter Hinweis auf § 4 Abs. 3 Ausführungsgesetz zum Bundessozialhilfegesetz gerügte Doppelfinanzierung der beiden Städte bei den Aufgaben des örtlichen Trägers der Sozialhilfe. Ein Kostenausgleich nach § 7 Abs. 5 GFG 1998 erfolgt im übrigen schon nach dem Wortlaut des Satzes 1 der Vorschrift nur, “sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist”, so daß ggfls. gesetzliche Sonderregelungen § 7 Abs. 5 GFG 1997 vorgehen.

(c) Die Regelung der Abschlagszahlung - § 7 Abs. 5 Satz 3 GFG 1998 - wirft keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Fragen auf. Die Vorschrift ist insbesondere hinreichend bestimmt. Es liegt in der Natur der Sache, daß im Falle einer Abschlagszahlung bei der nachfolgenden endgültigen Festsetzung des Kostenausgleichs nach § 7 Abs. 5 Satz 1 und 2 GFG 1998 eine Nachberechnung erfolgt, die ggfls. auch zu einer Rückerstattungspflicht der Großen kreisangehörigen Stadt führen kann. Im übrigen lag es in der Hand der Beschwerdeführer, eine solche Abschlagszahlung durch Festsetzung des Kostenausgleichs bis zum 31. März 1998 zu vermeiden.

III.

Das Gericht bestimmt abweichend von § 29 Abs. 2 Satz 3 Hs. 1 VerfGGBbg nach § 29 Abs. 2 Satz 3 Hs. 2 VerfGGBbg, daß § 7 Abs. 3 GFG 1997 - ungeachtet der Unvereinbarkeit mit der Landesverfassung - in Geltung bleibt. Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und der verläßlichen Haushaltswirtschaft stehen einem rückwirkenden Eingriff in das Haushaltsgefüge und Haushaltsrecht des bereits abgelaufenen Haushaltsjahres 1997 entgegen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, S. 30 f. des Umdrucks, vorgesehen zur Veröffentlichung in LVerfGE 7, Teil Brandenburg, Nr. 10, LKV 1998, 195 ff.).

IV.

Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 32 Abs. 7 VerfGGBbg. Da die Beschwerdeführer mit den gegen § 7 Abs. 3 GFG 1997 gerichteten Verfassungsbeschwerden - unbeschadet der vom Gericht aus den genannten Gründen angeordneten Fortgeltung der Norm - in der Sache Erfolg haben, erscheint eine hälftige Auslagenerstattung angemessen.

V.

Der Gegenstandswert für die vier Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren (VfgBbg 38/97, 39/97, 21/98 und 24/98) beträgt je 200.000 DM, für die gemeinsame Verhandlung und Entscheidung vom 15. Oktober 1998 insgesamt 800.000 DM.