In dem Verfassungsbeschwerdeverfahren

M.,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte C., M., D. und W.,

betreffend §§ 44 Abs. 2, 51 Abs. 3, 73 Abs. 1 Nr. 26 desBrandenburgischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege vom 25. Juli 1992 (GVBl. 1 3. 208) sowie §§ 20 Abs. 3,47 Abs. 2 Nr. 1 des Waldgesetzes des Landes Brandenburg vom17. Juni 1991 (GVBl. S. 213)

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburgam 15. September 1994
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Prof. Dr. Mitzner, Prof. Dr. Schöneburg, Prof. Dr. Schröder und Weisberg- Schwarz

für R e c h t erkannt:

Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

G r ü n d e :

A.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Regelung des Reitens in Wald und Flur im Land Brandenburg.

I.

Art. 75 Nr. 3 GG enthält für den Bereich “Naturschutz- und die Landschaftspflege“ eine bundesrechtliche Rahmenkompetenz. Nachdem eine seit 1970 von der Bundesregierung betriebene Grundgesetzänderung nicht zum Erfolg geführt hatte, aufgrund derer eine Vollkompetenz für den genannten Sachbereich geschaffen werden sollte, beschloß der Bundestag am 10. November 1976 das Naturschutzgesetz, das am 24. Dezember 1976 in Kraft trat. Es enthält, auch nach mehreren inzwischen erfolgten Gesetzesänderungen, bis auf wenige in § 4 genannte Ausnahmen bloße Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung. Zu diesen Rahmenvorschriften gehört § 27 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG), der das sogenannte Betretungsrecht der Flur regelt. § 27 BNatSchG hat folgenden Wortlaut:

(1) Das Betreten der Flur auf Straßen und Wegen sowie auf ungenutzten Grundflächen zum Zwecke der Erholung ist auf eigene Gefahr gestattet.

(2) Die Länder regeln die Einzelheiten. Sie können das Betreten aus wichtigen Gründen, insbesondere aus solchen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Feldschutzes und der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung, zum Schutze der Erholungsuchenden oder zur Vermeidung erheblicher Schäden oder zur Wahrung anderer schutzwürdiger Interessen des Grundstücksbesitzers einschränken sowie andere Benutzungsarten ganz oder teilweise dem Betreten gleichstellen.

(3) Weitergehende Vorschriften der Länder und Befugnisse zum Betreten von Teilen der Flur bleiben unberührt.

Eine vergleichbare Regelung enthält § 14 des Bundeswaldgesetzes (BWa1dG). Diese Norm lautet:

(1) Das Betreten des Waldes zum Zwecke der Erholung ist gestattet. Das Radfahren, das Fahren mitKrankenfahrstühlen und das Reiten im Walde ist nur auf Straßen und Wegen gestattet. Die Benutzung geschieht auf eigene Gefahr.

(2) Die Länder regeln die Einzelheiten. Sie können das Betreten des Waldes aus wichtigem Grund, insbesondere des Forstschutzes, der Wald- oder Wildbewirtschaftung, zum Schutze der Waldbesucher oder zur Vermeidung erheblicher Schäden oder zur Wahrung anderer schutzwürdiger Interessen des Waldbesitzers, einschränken und andere Benutzungsarten ganz oder teilweise dem Betreten gleichstellen.

Das Land Brandenburg hat in Ausfüllung der bundesrechtlichen Rahmenvorschriften sowohl das Gesetz über Natur- und Landschaftspflege (Brandenburgisches Naturschutzgesetz -BbgNatSchG) vom 25. Juni 1992 (GVBl. I S. 208) als auch dasWaldgesetz (LWaldG) vom 17. Juni 1991 (GVBl. S. 213) erlassen.

Das BbgNatSchG regelt in § 44 die Betretungsbefugnis in freier Landschaft. Die Norm hat folgenden Wortlaut:

(1) In der freien Landschaft ist das Betreten der privaten Wege und Pfade, der Wirtschaftswege sowie der Feldraine, Heide-, Öd- und Brachflächen zum Zwecke der Erholung auf eigene Gefahr gestattet, soweit sich nicht aus den Bestimmungen dieses Gesetzes oder aus anderen Rechtsvorschriften Abweichungen ergeben. Die Betretungsbefugnis gilt auch für landwirtschaftliche Flächen außerhalb der Nutzzeit. Als Nutzzeit gilt die Zeit zwischen der Saat oder Bestellung und der Ernte, bei Grünland die Zeit des Aufwuchses.

(2) Abs. 1 gilt sinngemäß für das Fahren mit Krankenfahrstühlen sowie für das Radfahren auf Wegen. Es gilt nicht für das Reiten und Fahren mit motorisierten oder bespannten Fahrzeugen.

(3) Die Vorschriften des Landeswaldgesetzes über das Betreten und Befahren des Waldes bleiben unberührt.

Im Hinblick auf das Reiten trifft § 51 Abs. 3 BbgNatSchG folgende Regelung:

Auf Flächen außerhalb der Wege sowie auf markierten Wanderwegen darf nicht geritten oder gefahren werden, sofern es nicht nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erlaubt ist. Dies gilt nicht für den land- und forstwirtschaftlichen Verkehr. § 44 Abs. 2 S. 1 bleibt unberührt.

Das LWaldG enthält unter Bezugnahme auf § 14 BWaldG zwei Normen, die das Betretungsrecht regeln. Im Hinblick auf das Reiten im Wald ist § 20 Abs. 3 LWa1dG von Bedeutung, der wie folgt lautet:

Das Reiten im Walde ist nur auf gekennzeichneten Wegen gestattet. Dafür soll die untere Forstbehörde im Zusammenwirken mit den Waldbesitzern und der zuständigen unteren Landesbehörde geeignete Wege ausweisen, die mit Reitwegen außerhalb des Waldes Verbindung haben. Die untere Forstbehörde kann die Kennzeichnung der Reittiere verlangen. Das Nähere wird durch Rechtsverordnung der obersten Forstbehörde geregelt.

§ 73 Abs. 1 Nr. 26 des BbgNatSchG und § 47 Abs. 2 Nr. 1 LWa1dG legen fest, daß das Reiten entgegen den Vorschriften der beiden genannten Landesgesetze als Ordnungswidrigkeit verfolgt werden kann.

II.

Mit ihrer am 6. Mai 1994 erhobenen Verfassungsbeschwerde wendet sich die in Berlin wohnende Beschwerdeführerin gegen die Regelungen der §§ 44 Abs. 2, 51 Abs. 3, 73 Abs. 1 Nr. 26 BbgNatSchG sowie der §§ 20 Abs. 3, 47 Abs. 2 Nr. 1 LWaldG, die mit Art. 40 Abs. 3, 5 Abs. 2, 10 und 12 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV) unvereinbar und deshalb nichtig seien.

Sie bezeichnet sich als begeisterte Anhängerin des Freizeitreitens und Freizeitgespannfahrens. Freizeitreiten und Freizeitgespannfahren bedeuteten vor allem Genuß der Natur durch Ausritte und Fahrten auf dafür geeigneten Wegen in Wald und Flur. Ihr werde durch die angegriffenen Regelungen das Reiten und Gespannfahren generell verboten und somit unmöglich gemacht. Reitwege seien durch die zuständigen Behörden weder ausgewiesen worden noch sei dieses beabsichtigt. Die Forstämter hätten auf ihre entsprechenden Anfragen hin nicht geantwortet.

Sie sei durch die angegriffenen Bestimmungen gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Durch das generelle Reitverbot werde sie als Reiterin von der Erholung in der Natur völlig ausgeschlossen. Ihr sei es nicht möglich, eine Abhilfe durch den Gebrauch anderer Rechtsbehelfe als der Verfassungsbeschwerde zu bewirken. Überdies sei der von ihr vorgetragene Sachverhalt von allgemeiner Bedeutung für die gesamte Freizeitgruppe der Reiter und Gespannfahrer. Würde sie auf einen etwaigen Rechtsweg verwiesen, stellte dies einen schweren unabwendbaren Nachteil dar, weil der lange Weg durch die Instanzen viel Zeit beanspruchen würde, in der sie als Reiterin von der Erholung in der freien Natur völlig ausgeschlossen bleibe.

Zur Sache selbst trägt die Beschwerdeführerin vor, daß das Pferd ein Kulturgut höchsten Ranges darstelle und auch mit der Entwicklung des Landes Brandenburg eng verbunden sei. Der Mensch in der heutigen Zeit sei auf das “Kulturgut Pferd“ angewiesen, weil er infolge des modernen Arbeitsprozesses des Gegensätzlichen und Naturhaften bedürfe. Die Erholung in freier Natur sei von existentieller Bedeutung, die nirgendwo inniger erlebt werde als in der Symbiose zwischen Pferd und Reiter.

Der Art. 40 Abs. 3 LV entnehmbaren Verpflichtung von Land, Gemeinden und Gemeindeverbänden, der Allgemeinheit den Zugang zur Natur zu ermöglichen, entspreche ein grundrechtlich geschützter Anspruch auf freien Zugang zur Natur - und zwar auch mit dem Pferd oder dem Pferdegespann. Sowohl die Rechtslage als auch die tatsächliche Situation verletzten dieses Grund-recht.

Dadurch werde im Hinblick auf die Freizeitgruppe der Reiter auch der Gleichheitssatz des Art. 12 LV rechtswidrig beeinträchtigt, weil andere Freizeitgruppen wie Wanderer oder Radfahrer den Zugang zur Natur genießen könnten, ohne daß es für diese Bevorzugung einen sachlichen Grund gebe. Die angegriffenen Gesetzesbestimmungen verletzten überdies das Übermaßverbot und berührten die als verletzt gerügten Grundrechte in ihrem Wesensgehalt.

III.

Zu der Verfassungsbeschwerde hat die Landesregierung des Landes Brandenburg Stellung genommen. Sie hält schon die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht für gegeben, weil sie gemäß § 47 Abs. 3 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGbbg) innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des LWaldG und des BbgNatSchG hätte erhoben werden müssen. Es führe nicht zur Zulässigkeit, daß sowohl das LWaldG als auch das BbgNatSchG bereits vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 47 Abs. 3 VerfGGBbg am 13. Juli 1993 länger als ein Jahr bestanden haben. Das Fehlen einer dem § 93 Abs. 4 Bundesverfassungsgerichtsgesetz entsprechenden Übergangsregelung mache den Willen des brandenburgischen Gesetzgebers deutlich, eine Gesetzesverfassungsbeschwerde bei derartigen Fallkonstellationen auszuschließen. Die Beschwerdeführerin habe die Möglichkeit gehabt, innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten beider Gesetze Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht zu erheben.

Unter Bezugnahme auf ein Sondervotum des Bundesverfassungsrichters Grimm zu einer früheren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 80, 137, 164 ff.) stellt die Landesregierung überdies in Frage, ob es ein “Grundrecht auf Reiten“ überhaupt gebe. Bei Zugrundelegung der Auffassung des Bundesverfassungsrichters Grimm fehle es schon an der Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung.

Die Beschwerdeführerin habe es außerdem unterlassen, vor Einschaltung des Verfassungsgerichts die zuständigen Behörden zu veranlassen, weitere Reitwege anzulegen. Diese Möglichkeit habe bestanden, weil jedenfalls bei den Waldwegen noch keine vollständige Ausweisung erfolgt sei. Insoweit fehle es deshalb an der Unmittelbarkeit der geltend gemachten Grundrechtsbeeinträchtigung.

Auch sei das Rechtsschutzbedürfnis zweifelhaft. Die Beschwerdeführerin könne ihr Ziel mit der Verfassungsbeschwerde nicht erreichen, weil bei Aufhebung der von ihr beanstandeten Regelungen die privaten Grundeigentümer ihr den Zutritt zu ihren Grundstücken nach §§ 903, 1004 BGB verwehren könnten.

Die Verfassungsbeschwerde sei auch unbegründet. Die Beschwerdeführerin könne nach geltendem Recht auf allen dem Gemeingebrauch gewidmeten Straßen und Wegen reiten sowie auf den privaten Wegen, deren Eigentümer ihr Einverständnis dazu gäben. § 51 Abs. 3 BbgNatSchG erlaube darüber hinaus das Reiten auf allen Wegen, sofern es sich nicht um markierte Wanderwege handele. Eine stichprobenartige Umfrage bei den Landkreisen habe ergeben, daß erst 10 bis 20 % aller Wanderwege markiert worden seien. Es werde darüber hinaus in den Kreisen an der Ausarbeitung eines umfassenden Reitwegenetzes gearbeitet. Im Vorgriff darauf seien aber bereits Reitwege geschaffen worden. So bestünden z.B. im Elbe-Elster-Kreis Reitwege in einer Länge von 150 km. In der Schorfheide seien ca. 50 % aller Wanderwege als Reitwege markiert.

Im Wald seien auf der Grundlage des § 20 Abs. 3 LWaldG i.V.m. der Verordnung über das Reiten im Wald vom 4. Juni 1993 (GVBl. II S. 272) bisher 2.216 km ausgewiesene und gekennzeichnete Reitwege geschaffen worden. Die Ausweisung weiterer dem Reitsport zur Verfügung stehender Wege sei geplant. Deren Länge werde sich insgesamt auf 2.535 km belaufen.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Es kann dahingestellt bleiben, ob die (Gesetzes-)Verfassungsbeschwerde bereits wegen einer Versäumung der einjährigen Einlegungsfrist nach § 47 Abs. 3 VerfGGBbg unzulässig ist oder ob diese Frist erst mit Inkrafttreten des VerfGGBbg oder mit der Aufnahme der Arbeit durch das Verfassungsgericht zu laufen beginnt bzw. im Hinblick hierauf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren ist, wenn anschließend binnen angemessener Frist das Verfassungsgericht angerufen wird (VerfGBbg, Beschluß vom 19. Mai 1994 - VfGBbg 6/93 -‚ insoweit in NJ 1994, 414 nicht mit abgedruckt; zur Veröffentlichung vorgesehen in LKV 1994).

Denn jedenfalls steht der Zulässigkeit der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde entgegen wie er in § 45 Abs. 2 VerfGGBbg seinen Ausdruck gefunden hat.

I.

Zwar ist in bezug auf die unmittelbar angegriffenen Gesetzesbestimmungen (§§ 44 Abs. 2, 51 Abs. 3, 73 Abs. 1 Nr. 26 BbgNatSchG und §§ 20 Abs. 3, 47 Abs. 2 Nr. 1 LWa1dG) kein gleichartigen, nämlich gezielt auf den Bestand dieser Bestimmungen gerichteter Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten zu erlangen. Gleichwohl muß sich die Beschwerdeführerin darauf verweisen lassen, auf dem Verwaltungsrechtsweg eine Reihe tatsächlicher und einfachrechtlicher Fragen klären zu lassen, bevor das Verfassungsgericht in eine im wesentlichen am Verfassungsrecht des Landes Brandenburg orientierte Prüfung der Angelegenheit eintritt. Zum Beispiel ist daran zu denken, daß die Beschwerdeführerin gegen das zuständige Amt für Forstwirtschaft bzw. die untere Naturschutzbehörde Klage auf Feststellung erhebt, bestimmte, genauer bezeichnete Wege ohne Bindung an das BbgNatSchG bzw. das LWa1dG benutzen zu dürfen (vgl. BVerwGE 71, 324 ff.) . Der Subsidiaritätsgrundsatz dient auch einer sachgerechten Aufgabenverteilung zwischen dem Verfassungsgericht und den Fachgerichten. Danach obliegt es vorrangig den Fachgerichten, einfachrechtliche Vorschriften auszulegen und die zur Anwendung der Vorschriften erforderlichen Ermittlungen sowie die Würdigung des Sachverhalts vorzunehmen (BVerfGE 86, 382, 388).

2. Von einer Verweisung auf den Verwaltungsrechtsweg wäre allerdings abzusehen, wenn dort effektiver Rechtsschutz nicht zu erwarten wäre. Insbesondere wenn entsprechende Klagen aller Voraussicht nach schon aus Zulässigkeitsgründen scheitern würden, könnte es der Beschwerdeführerin nicht zugemutet werden, sich zuerst an das Fachgericht zu wenden. Ein solcher Fall liegt jedoch nicht vor.

a) So scheidet das Bestehen eines (einfachrechtlichen) subjektiven öffentlichen Rechts entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht von vornherein schon deshalb aus, weil im Lande Brandenburg das Reiten in Wald und Flur generell untersagt wäre. Was zunächst das Reiten im Wald angeht, so ist dieses nach dem Wortlaut des § 20 Abs. 3 LWaldG auf dafür gekennzeichneten Wegen ausdrücklich gestattet. Ob aus dieser Regelung auch ein subjektives öffentli ches Recht erwächst, ist zwar nicht sicher, kann jedoch auch nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Selbst wenn - ähnlich wie im allgemeinen Straßen- und Wegerecht - einiges dagegen spricht, ein Recht auf die Ausweisung bestimmter Reitwege zu bejahen, bestehen unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die das Reiten dem Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG zu ordnet (BVerfGE 80, l37, 154 f.), immerhin Anhaltspunkte für einen individuellen Anspruch auf die Einrichtung von Waldwegen in geeignetem und genügendem Umfang (so etwa Dörr, Erholungsfunktion des Waldes, Heidelberg 1986, 246). In diesem Zusammenhang wäre auch bereits durch die Verwaltungsgerichte zu prüfen, ob und wenn ja in welchem Umfang Art. 40 Abs. 3 LV Einfluß auf die einfachrechtliche Lage hat (vgl. insoweit in bezug auf die ähnliche Vorschrift des Art. 141 Abs. 3 S. 1 der Bayerischen Landesverfassung: VGH München, Natur und Recht 1991, 184 f.).

b) Auch im Hinblick auf die in Frage stehenden Regelungen des BbgNatSchG ist der Beschwerdeführerin die Anrufung des Verwaltungsgerichts nicht unzumutbar. Insoweit gelten in verfahrensrechtlicher Hinsicht die gleichen Erwägungen wie in bezug auf die angegriffenen Vorschriften des LWaldG. Ein Unterschied unter materiellrechtlichen Aspekten könnte allenfalls darin liegen, daß § 44 Abs. 2 S. 2 BbgNatSchG das Reiten in freier Landschaft und auf privaten Wegen und Pfaden anders als das Waldgesetz generell auszuschließen scheint. Das Bestehen eines subjektiven öffentlichen Rechts der Beschwerdeführerin liegt deshalb möglicherweise weniger nahe. Gleichwohl steht auch hier die Klärung einfachrechtlicher Fragen durch das Verwaltungsgericht noch aus. So wird zu prüfen sein, in welchem Verhältnis der mögliche generelle Ausschluß der Reiter von der naturschutzrechtlichen Betretungsbefugnis durch § 44 BbgNatSchG zu § 20 Abs. 3 LWaldG steht, der vom Betreten - möglicherweise auch privater - Reitwege außerhalb des Waldes ausgeht, und ob die Auffassung der Landeregierung zutrifft, § 51 Abs. 3 BbgNatSchG erlaube das Reiten auf Wegen, sofern es sich nicht um markierte Wanderwege handele.

Weiter wird fachgerichtlich zu klären sein, ob § 44 Abs. 2 S. 2 BbgNatSchG sich noch im Rahmen des Bundesrechts hält. Das Bundesverfassungsgericht hat die Vereinbarkeit des mit § 44 Abs. 2 S. 2 BbgNatSchG vergleichbaren § 50 Abs. 2 S. 1 des nordrhein-westfälischen Landschaftsgesetzes 1980 mit § 27 BNatschG zwar bejaht (BVerfGE 80, 137, 159), brauchte sich allerdings nicht mit der Frage auseinanderzusetzen, ob ein gänzlicher Ausschluß des Reitens auf privaten Wegen und Pfaden (bundes-) verfassungsgemäß ist (dazu Pie1ow, Natur und Recht 1980, 53), weil das nordrhein-westfälische Landschaftsgesetz 1980 kein generelles Reitverbot aussprach. Auch dieser Aspekt spricht für eine vorrangige Inanspruchnahme der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Es entspricht der Rollenverteilung innerhalb des Gesamtrechtsschutzsystems, daß das Landesverfassungsgericht sich erst dann - unter dem Gesichtspunkt des Art. 40 Abs. 3 LV - mit der Sache befaßt, wenn geklärt ist, ob die hier interessierenden. Vorschriften nicht aus außerhalb der Landesverfassung liegenden Gründen, hier: wegen Unvereinbarkeit mit Bundesrecht, keine Anwendung finden können.

II.

1. Die Auffassung der Beschwerdeführenin, eine Entscheidung vor Erschöpfung des Rechtsweges käme nach der sinngemäß anwendbaren Vorschrift des § 45 Abs. 2 S. 2 VerfGGBbg deshalb in Betracht, weil der Verfassungsbeschwerde allgemeine Bedeutung zukomme, trifft nicht zu. Selbst wenn eine allgemeine Bedeutung im Hinblick auf eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle angenommen werden könnte, wofür bereits keine hinreichenden Anhaltspunkte ersichtlich sind, käme eine Vorabentscheidung des Verfassungsgerichts nicht in Betracht. Auch eine unterstellte allgemeine Bedeutung führt angesichts der Ausgestaltung des § 45 Abs. 2 S. 2 VerfGGBbg als Kann-Vorschrift nicht zwangsläufig zu einer Entscheidung des Verfassungsgerichts ohne vorherige Erschöpfung des Rechtswegs. Eine solche “Durchgriffsentscheidung“ bleibt vielmehr auch in diesen Fällen schon nach dem Wortlaut des § 45 Abs. 2 LVGGBbg die Ausnahme (“im Ausnahmefall“). Die “allgemeine Bedeutung“ ist nur ein Aspekt unter mehreren, die im Rahmen einer Abwägung für und wider eine sofortige Sachentscheidung zu berücksichtigen sind (vgl. BVerfGE 86, 382, 388).

Die dargelegten teilweise schwierigen Fragen des einfachen Rechts, aber auch der Umstand, daß noch nicht alle notwendigen tatsächlichen Feststellungen getroffen sind, machen es hier notwendig, die Beschwerdeführerin auf den Verwaltungsrechtsweg zu verweisen.

2. Das gilt auch mit Blick auf die von der Beschwerdeführerin behaupteten jedoch nicht näher substantiierten schweren und unabwendbaren Nachteile. Sollten solche bestehen, hätte die Beschwerdeführerin die Möglichkeit, um vorläufigen Rechtsschutz bei den Verwaltungsgerichten nachzusuchen (BVerfGE 82, 382, 389).