Landkreis Spree-Neiße,
vertreten durch den Landrat,
Heinrich-Heine-Straße 1,
03149 Forst,

Beschwerdeführer,

Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte Prof. Dr. S. & Dr. E.-S.,

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Prof. Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will

am 10. März 2005

b e s c h l o s s e n :

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird teils verworfen, im übrigen zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die gesetzliche Ausgliederung dreier bislang kreisangehöriger Gemeinden und deren Eingliederung in die kreisfreie Stadt Cottbus bei gleichzeitiger Änderung der Kreisgrenzen.

I.

1. Der Beschwerdeführer ist - neben vier kreisfreien Städten - einer der im Jahr 1992 gebildeten 14 Landkreise des Landes Brandenburg. Der Beschwerdeführer hatte im Jahr 2001 ca. 151.000 Einwohner auf einer Grundfläche von rund 1.650 km², wovon auf das Amt Neuhausen/Spree ca. 11.000 Einwohner und die amtsangehörigen Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch ca. 5.000 Einwohner entfielen. In diesen Gemeinden waren ca. 6 % der Betriebe und 7 % der Arbeitsplätze im Gebiet des Beschwerdeführers angesiedelt. Die baulich miteinander verbundenen Gemeinden Groß Gaglow und Gallinchen reichen von Süden unmittelbar an die Bundesautobahn 15 heran, die dort von mehreren in den unmittelbar anschließenden Cottbusser Süden (Stadtteil Sachsendorf/Madlow) und in das Stadtzentrum führenden Straßen gequert wird. Die Gemeinde Kiekebusch grenzt im Westen, Norden und Osten unmittelbar an Cottbusser Stadtgebiet und ist damit teils lockerer (Cottbus-Madlow, Cottbus-Branitz) teils enger (Cottbus-Kahren-Karlshof) städtebaulich verbunden. In Cottbus lebten im Jahr 2001 ca. 106.000 Einwohner auf 150 km².

2. Die Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch beantragten im August 1993 ihre Herauslösung aus dem Amt Neuhausen/Spree und die Bildung einer amtsfreien Gemeinde, weil das Amt kein homogenes Gebilde sei. Es bestehe aus drei „Stadtrandgemeinden“ mit umfangreicher gewerblicher Entwicklung neben 15 landwirtschaftlich geprägten Gemeinden. Das Innenministerium lehnte ab, insbesondere weil damals weder die drei noch die im Amt verbleibenden Gemeinden mehr als 5.000 Einwohner gehabt hätten.

3. Nach erheblichem Bevölkerungszuwachs beabsichtigte der Gesetzgeber seit dem Jahr 2001, aus 15 der 18 Gemeinden des südlich von Cottbus im Gebiet des Beschwerdeführers liegenden Amtes Neuhausen/Spree - mit Ausnahme der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch - eine amtsfreie Gemeinde bei unveränderter Kreiszugehörigkeit zu bilden. Der Kreistag des Beschwerdeführers lehnte dies mit Beschlüssen vom 12. September 2001 und 28. November 2001 ab. Nachdem zunächst das Landesverfassungsgericht die betreffende gesetzliche Regelung wegen unterbliebener Bevölkerungsanhörung für nichtig erklärt hatte (Beschluß vom 16. Oktober 2003 - VfGBbg 67/03 -), regelten diese 15 Gemeinden ihren Zusammenschluß im Jahr 2004 mit Genehmigung der Landesregierung vertraglich.

4. Bereits Ende April/Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern Unterlagen für eine Anhörung der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch sowie der Stadt Cottbus und des Beschwerdeführers zu der insoweit ebenfalls seit 2001 beabsichtigten Eingliederung der Gemeinden nach Cottbus mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. An den Landrat des Beschwerdeführers wurden Mitte Mai 2002 Unterlagen zur Bevölkerungsanhörung versandt. Für die Anhörung der Bevölkerung stand ein Monat zur Verfügung. Anschließend befürwortete die Stadt Cottbus den Entwurf, die drei Gemeinden lehnten ihn ab. Mit Beschluß vom 26. Juni 2002 lehnte auch der Kreistag des Beschwerdeführers unter Bezugnahme auf ein dem Innenministerium im März 2002 übersandtes Gutachten „Auswirkungen einer möglichen Eingemeindung der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch in die Stadt Cottbus“ eines Instituts für Arbeitsmarkt und Beschäftigungsentwicklung den Neugliederungsvorschlag ab und sprach sich für die Bildung einer amtsfreien Gemeinde aus allen 18 Gemeinden des Amtes Neuhausen/Spree aus. Die Ausgliederung dreier Gemeinden, die nach Wirtschaftskraft und Einwohnerzahl zu den im Landkreis stärksten zählen, werde ihn empfindlich schwächen und sei abzulehnen. Dies wiederholte der Landrat des Beschwerdeführers in einem an die Landtagsfraktionen und das Innenministerium gerichteten Schreiben vom 29. Juli 2002.

5. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 1 des Entwurfs zum Zweiten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die kreisfreie Stadt Cottbus und das Amt Neuhausen/Spree (2. GemGebRefGBbg) sah u.a. die Eingliederung der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch nach Cottbus unter Änderung der Kreisgrenzen vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Für den 06. November 2002 erging zur Anhörung des Beschwerdeführers mit am 15. Oktober 2002 eingegangenem Schreiben eine Einladung an den Landrat. Dieser sowie die ehrenamtlichen Bürgermeister der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch rügten vor dem Ausschuß eine zu kurze Vorbereitungszeit. Den Gemeinden und dem Beschwerdeführer wurden daraufhin weitere drei Wochen für eine Stellungnahme eingeräumt. Mit Beschluß vom 13. November 2002 lehnte der Kreistag des Beschwerdeführers die Aus- und Eingliederung der drei Gemeinden erneut aus wirtschaftlichen und finanziellen Erwägungen ab. Mit Schreiben vom 28. November 2002 übermittelte der Beschwerdeführer dem Landtag ein im Anhörungstermin angekündigtes Konzept für einen aus der kreisfreien Stadt Cottbus und dem Beschwerdeführer gebildeten „Regionalkreis“ nach dem Modell „Regionalkreis Hannover“ mit dem Bemerken, daß es hierfür umfangreicher Vorarbeiten, 2,5 bis 3 Jahre Zeit, gegenseitigen Vertrauens, wissenschaftlicher Begleitung und politischer Unterstützung bedürfe. Das Gesetz wurde im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 1 Abs. 1 und Abs. 4 des 2. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 68), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. § 11 des Gesetzes), lautet:

§ 1
Kreisfreie Stadt Cottbus
und Verwaltungseinheit Amt Neuhausen/Spree

(1) Die Gemeinden Groß Gaglow, Gallinchen und Kiekebusch des Amtes Neuhausen/Spree, Landkreis Spree-Neiße, werden in die kreisfreie Stadt Cottbus eingegliedert.

...

(4) Die Grenzen der kreisfreien Stadt Cottbus und des Landkreises Spree-Neiße werden entsprechend geändert.

II.

Der Beschwerdeführer hat am 21. Mai 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Er macht geltend, ein erheblicher Anhörungsmangel liege darin, daß der im Mai 2002 ausgelegte Entwurf des Innenministeriums, anders als der Gesetzentwurf im September 2002, noch keine verbindlichen Leitbildbestimmungen aufgezeigt habe. Insoweit sei die Anhörungsfrist zu kurz gewesen. Daran ändere auch die gewährte Nachfrist nichts, weil dies der Innenausschuß nur als Formalie verstanden und sich mit den ergänzenden Stellungnahmen inhaltlich nicht befaßt habe. Der Gesetzgeber sei durch die Ämterbildung im Jahr 1992 gebunden und habe diesen Aspekt nicht gesehen. Er habe mit der Eingliederung der drei Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch nach Cottbus eine nur unter erhöhten Voraussetzungen mögliche und hier unzulässige wiederholte Neugliederung vorgenommen. Kommunen und Bevölkerung hätten sich auf den bisherigen Zustand eingestellt, nachdem im Jahr 1992 bei der gesetzlichen Abgrenzung von kreisfreier Stadt und Kreisgebiet bereits weitere Eingemeindungen erörtert aber abgelehnt wurden. Der Gesetzgeber werde seinen Neugliederungszielen nicht gerecht, indem er den kreisangehörigen Raum des bisherigen Amtes Neuhausen/Spree durch Eingliederung einiger Gemeinden nach Cottbus schwäche. Er sei sonst davon ausgegangen, daß im Umland der Kernstädte vielmehr besonders einwohnerstarke und leistungsfähige Gemeinden erforderlich seien. Die Ausgliederung der drei Gemeinden habe für den Beschwerdeführer im Jahr 2004 über 2 Mio. Euro Einnahmeausfälle insbesondere an Schlüsselzuweisungen und aus der Kreisumlage sowie einen Personalüberhang von 26 Verwaltungsstellen zur Folge. Der Beschwerdeführer verfüge bereits jetzt über keinen ausgeglichenen Haushalt. Die Eingliederung der drei Gemeinden nach Cottbus sei nicht erforderlich, ihr Verbleib im Landkreis die eindeutig bessere Alternative. Die Probleme der Stadt Cottbus würden nicht gelöst. Der Zusammenschluß aller 18 Gemeinden des bisherigen Amtes biete hingegen den Vorteil einer stärkeren Gemeinde Neuhausen/Spree; der bisher in einer kommunalen Einheit verfaßte Raum bliebe erhalten. Eine bessere Alternative sei auch die Bildung eines Regionalkreises - vergleichbar dem Großraum Hannover - unter Einschluß der Stadt Cottbus und des Beschwerdeführers.

Der Beschwerdeführer beantragt festzustellen:

§ 1 des Zweiten Gesetzes zur landesweiten Gebietsreform im Lande Brandenburg ist verfassungswidrig-nichtig.

III.

Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg, der Landkreistag Brandenburg, die Stadt Cottbus sowie die Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

Die Landesregierung verteidigt die beanstandete gesetzliche Regelung. Sie macht geltend, der Anhörungsentwurf des Innenministeriums und der Gesetzentwurf hätten eine im wesentlichen identische Begründung enthalten. Es habe auf der Hand gelegen, daß das Innenministerium den Anhörungsentwurf nur auf der Grundlage seiner dem Beschwerdeführer seit dem Jahr 2000 bekannten und vom Gesetzgeber später gebilligten Leitlinien erarbeiten konnte und erarbeitet habe. Auch der Beschwerdeführer habe sich bereits in seinen Stellungnahmen zum Anhörungsentwurf ausdrücklich auf diese Leitlinien bezogen. Die Anhörungsfrist sei angemessen gewesen. Eine Mehrfachneugliederung liege nicht vor. Der Gesetzgeber wolle sein Konzept der Kreisgebietsreform des Jahres 1992 nicht revidieren. Sein Ziel sei eine Reform der Gemeindeebene, nicht aber der Kreisebene. Es gehe allenfalls um begrenzte Anpassungen des Kreisgebiets, um einer nach zehn Jahren deutlichen dysfunktionalen Entwicklung auf der Gemeindeebene sinnvoll zu begegnen. Ein Bestands- und Vertrauensschutz ergebe sich für den Beschwerdeführer nicht daraus, daß im Jahr 1993 nur sieben Gemeinden nach Cottbus eingegliedert wurden, nicht aber Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch. Die damalige Eingliederung habe lediglich den Willen einiger Gemeinden mit Zustimmung des betroffenen Landkreises vollzogen. Ein Präjudiz gegen eine etwa später erforderlich werdende und ggf. gegen den Willen der Gemeinden zu vollziehende Gebietsreform liege darin nicht. An der seinerzeitigen freiwilligen Amtsbildung sei der Gesetzgeber nicht beteiligt gewesen. Zudem habe der Gesetzgeber Vertrauensschutzinteressen der amtsangehörigen Gemeinden und der Landkreise dadurch besonders berücksichtigt, daß nach seinem Leitbild - von Ausnahmen abgesehen - Gemeindezusammenschlüsse innerhalb der Grenzen bestehender Ämter und der Landkreise erfolgen sollten. Das Vorliegen einer Ausnahme habe er bei ausführlicher Abwägung hinreichend begründet. Die finanziellen Auswirkungen der Reform seien deutlich geringer als vom Beschwerdeführer dargestellt. Jedenfalls führe sie zu keiner Bestandsgefährdung oder deutlich verringerten Funktionsfähigkeit des Beschwerdeführers. Weil die Stadt Cottbus als Oberzentrum und regionales Entwicklungszentrum im Rahmen des Gesamtkonzepts der polyzentrischen Landesentwicklung eine überaus wichtige Stellung einnehme, komme ihrer Stabilisierung und Fortentwicklung die Bedeutung eines überragenden Gemeinwohlbelanges zu. Es sei berücksichtigt worden, daß Entwicklungsvorteile des Beschwerdeführers zu einem nicht unerheblichen Teil auf Kosten der Stadt Cottbus erlangt worden seien. Der Erhalt des bisherigen Gebietsstandes des Beschwerdeführers hätte keine Lösung der Stadt-Umland-Problematik erbracht, sondern schon mittelfristig eine weitere Verschlechterung und sei ungeeignet, die Ziele der Gemeindegebietsreform zu erreichen. Das Leitbild strebe nicht vorrangig an, isoliert starke Umlandgemeinden zu bilden, sondern sehe, soweit möglich, zunächst die Eingemeindung als Mittel zur Lösung der Stadt-Umland-Problematik vor. Immerhin habe auch der Beschwerdeführer einen gesteigerten Koordinationsbedarf anerkannt, indem er die mit der „Region Hannover“ gefundene Lösung als vorbildlich angeführt habe, zumal diese zu einem intensiveren Eingriff - nämlich der Auflösung des Beschwerdeführers - geführt hätte. Der Gesetzgeber habe diese Neugliederungsalternative als nicht leitbildgerecht verwerfen dürfen, weil damit eine zusätzliche Verwaltungsebene im Land Brandenburg geschaffen worden wäre. Außerdem gründe die Region Hannover auf Jahrzehnte währender Erfahrung interkommunaler Zusammenarbeit im insgesamt stark verdichteten Großraum Hannover. Bei der Stadt Cottbus und dem Beschwerdeführer - mit Ausnahme einiger weniger Gemeinden - handele es sich hingegen siedlungsstrukturell um höchst unterschiedliche Gebilde. Schon bisherige Versuche einer Kooperation hätten eher in einer Ausgrenzung der Stadt Cottbus gemündet.

Der Landkreistag schloß sich den Ausführungen des Beschwerdeführers an. Er ergänzte, die Leitbildvorgaben des Gesetzgebers seien zu vage und würden den tiefgreifenden Auswirkungen der Eingliederung einer kreisangehörigen Gemeinde in eine kreisfreie Stadt nicht gerecht. Es sei inkonsistent, über Stadtgrenzen im Lande Brandenburg hinweg einzugemeinden, während dies über die Stadt- und Landesgrenze zu Berlin nicht erfolge. Die Auswirkungen auf den verbleibenden kreisangehörigen Raum seien nicht berücksichtigt worden. Die Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion des Beschwerdeführers zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und Stabilisierung der ländlichen Bereiche werde nachhaltig beeinträchtigt, zumal der Erlaß eines vom Gesetzgeber angekündigten Finanzausgleichsgesetzes wohl auf unabsehbare Zeit vertagt werde. Eine statt dessen erforderliche Erhöhung der Kreisumlage um 2 % erscheine nicht realisierbar.

B.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.

I.

Sie ist nur in begrenztem Umfang zulässig.

1. Insoweit sich der Beschwerdeführer gegen die ihn gar nicht erwähnenden Absätze 2 und 3 dieser Vorschrift wendet, ist der Antrag unzulässig. Eine eigene Betroffenheit hat er bezogen auf diese Absätze bereits nicht dargelegt (zu diesem Erfordernis bei der kommunalen Verfassungsbeschwerde: u.a. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg zu Bd. 13, 116, 131 = LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642). Seitdem das Verfassungsgericht die Absätze 2 und 3 der Vorschrift in einem anderen Verfahren für nichtig erklärt hat (Beschluß vom 16. Oktober 2003 - VfGBbg 67/03 - [Groß Oßnig u.a.]), geht ein betreffender Antrag ohnehin ins Leere.

2. Im übrigen ist die kommunale Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers gemäß Art. 100 Verfassung des Landes Brandenburg (LV), §§ 12 Nr. 5, 51 Verfassungsgerichtsgesetz des Landes Brandenburg (VerfGGBbg) statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist der Beschwerdeführer beschwerdebefugt. Es besteht die Möglichkeit, daß er durch die bereits in § 1 Abs. 1 des 2. GemGebRefG bestimmte und in Absatz 4 insoweit betonte Kreisgrenzen überschreitende Neugliederung in seinem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 97, 98 LV verletzt worden ist. Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände erstreckt sich auch darauf, im Rahmen einer Neugliederungsmaßnahme geltend machen zu können, die sie betreffenden Bestands- und Gebietsänderungen entsprächen nicht dem öffentlichen Wohl im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV (s. bereits Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 14. Juli 1994 - VfGBbg 4/93 -, LVerfGE 2, 125 = LKV 1995, 37, 118, und vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, LVerfGE 2, 143).

II.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Änderung des Gebiets von Gemeindeverbänden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und Abs. 3 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür ebenfalls nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 3 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden (s. dazu im folgenden 1.). Auch materiell ist die Änderung des Gebiets des Beschwerdeführers im Zuge der Gemeindeneugliederung mit der Landesverfassung vereinbar (s. dazu nachfolgend 2.).

1. Die Verfassung des Landes Brandenburg verlangt vor einer Änderung des Gebiets von Gemeindeverbänden bzw. vor deren Auflösung die Anhörung der gewählten Vertretung des Gemeindeverbandes (Art. 98 Abs. 3 Satz 3 LV). Die Anhörung ist ohne Verstoß gegen die Landesverfassung durchgeführt worden.

Die Anhörung der von der Gebietsänderung betroffenen Gemeindeverbände verfolgt als ein verfahrensrechtliches Sicherungsinstrument ihrer Selbstverwaltungsgarantie die Zwecke, dem Gesetzgeber eine umfassende Entscheidungsgrundlage zu vermitteln und die Gemeindeverbände als Rechtsträger nicht zum bloßen Regelungsobjekt werden zu lassen. Art. 98 Abs. 3 S. 3 LV läßt, da weder bestimmte Verfahren noch bestimmte Förmlichkeiten angeordnet werden, alle Modalitäten der Anhörung zu, die sicherstellen, daß die in der gewählten Vertretung des Gemeindeverbandes stattgefundene Meinungsbildung dem Gesetzgeber zur Kenntnis gelangt. Voraussetzung einer sachgerechten Stellungnahme ist, daß der Anhörung die rechtzeitige Information über die beabsichtigte Regelung einschließlich ihres wesentlichen Inhalts und ihrer maßgeblichen Begründung vorausgeht (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 14. Juli 1994 - VfGBbg 4/93 - und vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, a.a.O.).

Gemessen an diesen verfassungsrechtlichen Erfordernissen ist die Anhörung des Beschwerdeführers unter zeitlichem und inhaltlichem Aspekt ausreichend gewesen. Insbesondere war das Neugliederungsvorhaben mit, was die Eingemeindung nach Cottbus und damit auch die Änderung des Kreisgebiets anbelangt, unverändertem Inhalt schon lange angekündigt, kam also nicht überraschend. Der Beschwerdeführer war bereits im Vorfeld der Gesetzesinitiative der Landesregierung angehört und damit mehrfach befaßt worden. Schon im Jahr 2001 wurden die Möglichkeiten einer Gemeindeneugliederung im Bereich Cottbus/Amt Neuhausen zwischen Gemeinden, dem Beschwerdeführer und der Landesregierung erörtert. Der Kreistag des Beschwerdeführers lehnte es u.a. mit Beschlüssen vom 12. September 2001 und 28. November 2001 ausdrücklich ab, die Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch nach Cottbus auszugliedern und lediglich aus den verbleibenden 15 Gemeinden des Amtes Neuhausen/Spree eine amtsfreie Gemeinde zu bilden. Des weiteren hatte der Beschwerdeführer ein Gutachten zu den „Auswirkungen einer möglichen Eingemeindung der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch in die Stadt Cottbus“ erstellen lassen und bereits im März 2002 dem Innenministerium übersandt. Der Beschwerdeführer hatte danach im Frühsommer 2002 Gelegenheit gehabt, binnen eines Monats zu Gegenstand, Zielsetzung und Inhalt des damaligen und die Absichten des Vorjahres aufrechterhaltenden Referentenentwurfes Stellung zu nehmen, und hierzu entsprechendes Material erhalten. Dazu hatte der Beschwerdeführer am 26. Juni 2002 erneut einen Ablehnungsbeschluß gefaßt und eine mehrere Seiten umfassende Stellungnahme abgegeben. Schließlich reichte es aus, daß, wie der Vorsitzende des Innenausschusses dem Landrat in der Anhörung am 06. November 2002 mitteilte (Ausschußprotokoll 3/648, S. 95), dem Beschwerdeführer für eine schriftliche Stellungnahme eine Nachfrist bis zum 03. Dezember 2002 eingeräumt worden ist.

Die durchgeführte Anhörung des Beschwerdeführers ist hier auch nicht deshalb obsolet geworden, weil danach der Gesetzentwurf geändert worden ist. Eine erneute Anhörung ist nur geboten, wenn es zu einer wesentlichen Änderung kommt (vgl. BVerfGE 50, 195, 203; SächsVerfGH LVerfGE 11, 356, 386; NdsStGH NJW 1979, 2301; StGH BW DÖV 1976, 245; VerfGH NW OVGE 26, 306). Das war hier auch insoweit nicht der Fall, wie der Beschwerdeführer rügt, in den Gesetzentwurf seien im September 2002 ausdrückliche Leitbildformulierungen eingefügt worden. Denn zum einen ergaben sich die für die konkrete Neugliederungsentscheidung maßgeblichen Leitbildgründe bereits aus der eingehenden Begründung des Anhörungsentwurfs. Zum anderen entsprachen diese den dem Beschwerdeführer seit dem Jahr 2000 bekannten und vom Gesetzgeber nur später auch formal übernommenen Leitlinien des Innenministeriums. Davon, daß sie den Entwürfen und der Beurteilung etwaiger Alternativen von Anfang an zugrunde lagen, ist auch der Beschwerdeführer ausgegangen, wie u.a. der Kreistagsbeschluß vom 26. Juni 2002 zum Ausdruck bringt. Der im Gesetzentwurf neu hinzugefügte § 1 Absatz 4 des 2. GemGebRefG, wonach die Grenzen des Landkreises und der Stadt Cottbus „entsprechend geändert“ werden, ist lediglich die Verdeutlichung einer zwangsläufigen und erkennbaren Folge der bereits im ersten Absatz dieser Vorschrift bezeichneten Eingliederung. Auch die weiteren Änderungen überwiegend redaktioneller Art - zugleich mit den Veränderungen in der Begründung des Gesetzes – erachtet das Landesverfassungsgericht als für das Schicksal des Beschwerdeführers unbedeutend.

Es besteht ferner kein faßbarer Grund für die Annahme, daß die Anhörung vor dem Innenausschuß des Landtages nicht ergebnisoffen und nur „pro forma“ durchgeführt worden wäre. Daß es aus den Ausschußberatungen zu den Neugliederungsgesetzen heraus kaum zu Änderungen an dem Gesetzentwurf gekommen sei, trifft nicht zu. Im übrigen ergäbe sich daraus, daß es vergleichsweise wenige Änderungen gegeben hat, lediglich, daß die Abgeordneten keinen Anlaß zu Änderungen gesehen haben, nicht aber, daß sie zu Änderungen von vornherein nicht bereit gewesen wären.

Im Hinblick darauf, daß die Landesverfassung - anders als gemäß Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV bei einer Änderung des Gemeindegebiets - nach Art. 98 Abs. 3 LV kein eigenständiges Gebot der Bevölkerungsanhörung aus Gründen der Kreisgebietsänderung enthält, kann dahinstehen, ob der Beschwerdeführer einen betreffenden Anhörungsmangel rügen kann. Denn der Wille der Bevölkerung der unmittelbar betroffenen Gebiete ist dem Gesetzgeber durch die Stellungnahmen der auszugliedernden Gemeinden wie auch des Beschwerdeführers hinlänglich zur Kenntnis gebracht worden (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschlüsse vom heutigen Tage - VfGBbg 77/03, 82/03 und 83/03 -, [Gallinchen, Groß Gaglow, Kiekebusch]).

2. Die Änderung des Kreisgebiets des Beschwerdeführers im Zuge der Eingliederung der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch nach Cottbus bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung. Die Neugliederung verstößt nicht gegen das öffentliche Wohl im Sinne des Art. 98 Abs. 1 LV.

a) In das Gebiet eines Gemeindeverbandes kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes „öffentliches Wohl“ ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich – in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen – ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann.

Das Verfassungsgericht überprüft zunächst, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle nicht eingeschränkt (BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]; SächsVerfGH, Urteile vom 18. Juni 1999 - Vf.51-VIII-98 -, LVerfGE 10, 375, 394 [Markkleeberg] und vom 05. November 1999 - Vf. 133-VII-98 -, UA S. 13; ThürVerfGH LVerfGE 5, 391, 427 f. [Jena]; Dombert, NordÖR 2004, 6, 7 m.w.N.; s. auch Stüer, DVBl 1977, 1, 3; zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle gesetzlicher Planungsentscheidungen s. auch BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1, 22 f. [Südumfahrung Stendal]; 76, 107, 121 f.).

Das Verfassungsgericht prüft sodann, ob der Gesetzgeber den ermittelten Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Hierbei darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Wertordnung der Verfassung widersprechen. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 – VfGBbg 27/97 –, LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, UA S. 20, LKV 2002, 573, 575; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 101/03 -, a.a.O.).

b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die durch die Eingliederung dreier Gemeinden nach Cottbus bedingte Kreisgebietsänderung Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:

aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt.

Die örtlichen Verhältnisse sind sowohl im Hinblick auf die allgemeinen Strukturprobleme und die Verflechtung, die sich aus der unmittelbaren Nachbarschaft der auszugliedernden Gemeinden zu Cottbus ergeben, als auch auf die konkreten Strukturdaten des Beschwerdeführers in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/4881, S. 90 ff.) Er hat sich dabei auch mit den wesentlichen Strukturdaten auseinandergesetzt, die ihm der Beschwerdeführer mit dem von ihm veranlaßten Gutachten im März 2002 unterbreitete (s. LT-Drucksache 3/4881, S. 87 ff. und 118 ff.). Dazu zählen insbesondere die Angaben zu dem Verlust an Fläche, Einwohnern und Betrieben von 0,8 %, ca. 7 % bzw. ca. 6 % sowie zu finanziellen Auswirkungen bei Zuweisungen und der Kreisumlage. Ebenso hat der Gesetzgeber die städtebauliche Entwicklung der drei Gemeinden und deren hohen Einwohnerzuwachs in den letzten Jahren im Blick gehabt. Danach hat sich die Einwohnerzahl der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch allein in den Jahren 1992 bis 2001 mehr als verdoppelt, und dieser - gerade auch dem Beschwerdeführer zugute kommende - Zuwachs um ca. 2.700 Einwohner beruhte wesentlich auf einem Zuzug bislang Cottbusser Einwohner (ca. 2.670 gegenüber ca. 400 Wegzügen nach Cottbus), insbesondere jüngerer Haushalte mit höherem Einkommen, die Wohneigentum erwerben wollten und konnten. Die verdichteten Siedlungsbereiche der Gemeinden Groß Gaglow und Gallinchen mit u.a. den Gewerbegebieten „Lausitz-Park Cottbus“ sowie „Am Seegraben“ grenzen an das mit ca. 20.000 Einwohnern größte industriell errichtete Wohngebiet des Landes, den südlichsten Cottbusser Stadtteil Sachsendorf/Madlow, und sind von ihm wegen der dazwischen verlaufenden vier Straßen auch durch die Autobahn nicht nachhaltig getrennt. Für die an drei Seiten von Cottbusser Stadtgebiet umschlossene Gemeinde Kiekebusch hat der Gesetzgeber ebenfalls eine unmittelbare bauliche Verflechtung und das Entstehen eines gehobenen durch städtische Einflüsse überprägten Wohnstandorts mit einer überdurchschnittlich hohen Zahl von Freiberuflern, deren Dienstleistungen von Cottbussern nachgefragt werden, festgestellt. Zu den zahlreichen neuen Gewerbeansiedlungen im betreffenden Gebiet des Beschwerdeführers zählt insbesondere ein Multiplexkino in Groß Gaglow mit 2.100 Sitzplätzen in acht Sälen, das - nach den unwidersprochenen Angaben des Gesetzgebers - errichtet wurde, obwohl der Bebauungsplan auf Klage der Stadt Cottbus verwaltungsgerichtlich für nichtig erklärt wurde. Den Ausbauzustand der Verbindungsstraßen ermittelte der Gesetzgeber als gut bis sehr gut und damit verbunden eine Zunahme des Individual- und Berufspendlerverkehrs - unabhängig vom Fernverkehr auf der Bundesstraße 97 - von ca. 19.000 im Jahr 1992 auf über 32.000 Fahrten täglich zwischen Cottbus und den drei Vorstadtgemeinden im Jahr 1999. Er sah auch, daß die drei Gemeinden über mehrere Stadtbuslinien in das Cottbusser Netz des Öffentlichen Personennahverkehrs integriert sind und das Wasserwerk Cottbus-Sachsendorf sowie die Cottbusser Kläranlage zur Ver- und Entsorgung in Anspruch genommen werden. Der Gesetzgeber hielt fest, daß über 70 % (615) der Schüler der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch im Jahr 2000 Schulen aller Art in Cottbus besuchten. Einige Kinder wurden in Cottbusser Kinderkrippen und Kindergärten betreut. Gesehen wurde auch, daß Rettungsdienst und Feuerwehr der Stadt Cottbus sich in Bezug auf vor allem diese Gemeinden - insbesondere betreffend Schwerpunktobjekte wie das Gewerbegebiet „Am Seegraben“ - zur unmittelbaren Hilfeleistung auch ohne formelle Anforderung durch den jeweiligen Träger des Brandschutzes verpflichtet haben. Eine außerordentliche Anzahl und Vielfalt öffentlicher Einrichtungen insbesondere der Kultur, des Sports und an Dienstleistungen wie des Gesundheits- und Sozialwesens (s. LT-Drucksache 3/4881, S. 101 ff.) in der nach der Landeshauptstadt zweitgrößten Stadt des Landes Brandenburg durfte der Gesetzgeber ebenso berücksichtigen wie den offenkundigen Umstand, daß solche Einrichtungen auch aus dem Umland und insbesondere den unmittelbar angrenzenden Gemeinden in Anspruch genommen werden.

Dabei kommt es nicht darauf an, ob von dem Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt worden sind. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob der Gesetzgeber die für die Durchführung des von ihm gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten und es möglich ist, daß die Neugliederung bei Zugrundelegung des behaupteten abweichenden Sachverhalts anders ausgefallen wäre, besteht deshalb eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen hat der Beschwerdeführer indes nicht mitgeteilt (vgl. zu den Sachverhaltsbeanstandungen der drei Gemeinden: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschlüsse vom heutigen Tage - VfGBbg 77/03, 82/03 und 83/03 -, a.a.O.).

bb) Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen Wohls zur Seite. Er beruft sich ausweislich der Gesetzesbegründung und der Beschlußempfehlung des Innenausschusses für die Eingliederung der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch in die kreisfreie Stadt Cottbus und die dadurch bedingte Kreisgebietsänderung wesentlich auf die Notwendigkeit, die brandenburgische Gemeindestruktur im Umland regionaler Zentren zu ändern (vgl. 2. c) und 2. d) aa) und bb) des Leitbildes, LT-Drucksache 3/4881, S. 14 f.).

(1) Daß die Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland ein Grund des öffentlichen Wohls ist, der eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag, hat das Landesverfassungsgericht bereits in seinen Urteilen vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und - VfGBbg 97/03 - (in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte, s. etwa SächsVerfGH SächsVBl 1999, 236, 239; ThürVerfGH NVwZ-RR 1997, 639, 643) entschieden. Auch im Schrifttum wird dies grundsätzlich nicht in Zweifel gezogen (s. etwa Hoppe/Stüer, DVBl 1992, 641, 642 f.; v. Unruh/Thieme/Scheuner, Die Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 116, 118 f.). Das Stadt-Umland-Verhältnis wirft eine Reihe schwieriger Abklärungs- und Koordinationsfragen auf. Planung und Betrieb öffentlicher Einrichtungen - Kindergärten und -krippen, Schulen (einschließlich weiterführender Schulen), Horte, Sportstätten, Bibliotheken, Schwimmbäder, Feuerwehren, Kultureinrichtungen (etwa: Kulturhäuser, Heimatmuseen) - erfordern Abstimmung und Absprache. Auch im Hinblick auf den Öffentlichen Personennahverkehr, Infrastrukturausbau, die Wirtschaftsförderung, Abfall- und Abwasserbeseitigung sowie Trinkwasserversorgung empfiehlt sich ein gemeinsames Handeln. Es kommt dabei nicht darauf an, daß die Eingliederung nicht alle Strukturprobleme der Stadt Cottbus nachhaltig lösen wird. Vielmehr kann auch eine Verbesserung der Verwaltung des Gesamtraumes die Neugliederung rechtfertigen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, u.a. Urteil vom 26. August 2004 - VfGBbg 230/03 - und Beschluß vom 16. September 2004 - VfGBbg 102/03 -). Einer solchen Verbesserung dient hier die Umsetzung der Leitbildbestimmungen.

(2) Aufgrund entstandener Disparitäten in der Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch sowie des Beschwerdeführers in diesem Bereich zu Lasten der Stadt Cottbus, die sich infolge - an den jeweiligen Eigeninteressen orientierter und nahezu immer streitiger - kommunaler Planungen vertieften, durfte der Gesetzgeber die Eingliederung in den Zentralort regeln, weil sie zur gemeinsamen Erledigung wichtiger Verwaltungsaufgaben erforderlich war und bei enger baulicher Verflechtung die Erfüllung wesentlicher kommunaler Aufgaben erleichtert oder verbessert (vgl. Ziff. 2. c) Satz 5 Regelbeispiele cc) und aa) des Leitbildes). Diese Leitbildbestimmungen und ihre Umsetzung begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Daß Umverteilungsprozesse zu Lasten des städtischen Zentrums und zu ihren Gunsten stattgefunden haben, verneinen weder der Beschwerdeführer noch die drei Gemeinden. So gibt es eine nicht unerhebliche Zahl vorher in Cottbus ansässiger Gewerbebetriebe, die sich im Gebiet dieser Gemeinden niedergelassen haben. Auch der Einwand der Gemeinden, daß in noch höherem Maße Existenzgründer und Gewerbetreibende aus anderen Bundesländern sich in ihren Gewerbegebieten angesiedelt hätten, unterstreicht die Stadt-Umland-Problematik nur. Denn ihre große Anzahl und Vielfalt ist offenkundig - teilweise zudem mit ihrer Standortwerbung (Gewerbegebiet „Lausitzpark Cottbus“ in Groß Gaglow) - vornehmlich auf das Kundenpotential der Stadt Cottbus ausgerichtet und dimensioniert. Als markantes Beispiel hat der Gesetzgeber das im weniger als 1.500 Einwohner zählenden Groß Gaglow errichtete und mit der Stadt Cottbus wegen deren eigener Vorhaben und vorhandener Kinos auch verwaltungsgerichtlich umstrittene Multiplexkino mit acht Sälen und 2.100 Sitzplätzen benannt. Auch eigenes wirtschaftliches Geschick und Standortvorteile der drei Gemeinden wie die Nähe zu den Cottbusser Autobahnanschlußstellen lassen den Umstand nicht entfallen, daß sie sich in den unmittelbaren Cottbusser Wirtschaftsraum eingeflochten haben und entscheidend von diesem ihre Leistungskraft beziehen, während die Wirtschaftsstärke in Cottbus (auch) dadurch bedingt nachläßt bzw. entsprechende Zuwächse oder zumindest eine Stabilisierung dort ausbleiben. Als weiteren Aspekt der Stadt-Umland-Problematik durfte der Gesetzgeber auf den Bevölkerungsrückgang in Cottbus Bezug nehmen, der zu einem nicht geringen Teil mit einem starken Anstieg der Einwohnerzahlen in Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch korrespondierte. So ist die Verdopplung der Einwohnerzahl dieser Gemeinden in den letzten Jahren ein typisches Element der Suburbanisierung, die der Gesetzgeber als bewältigungsbedürftig ansehen darf. Es ist verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber eine zunehmende Teilung zwischen überwiegend in Cottbus lokalisierter Arbeit und Freizeitaktivität einerseits, andererseits Wohnen bzw. Einkaufen unmittelbar außerhalb der Stadtgrenze, dadurch überwinden möchte, daß er einen einheitlichen Verwaltungsraum für die am engsten miteinander verflochtenen Stadt- und Umlandbereiche auch bei Überschreitung bisheriger Kreisgrenzen herstellt.

cc) Zur Bewältigung dieser Strukturfragen sind die Eingliederung der Gemeinden Gallinchen, Groß Gaglow und Kiekebusch nach Cottbus und die dadurch bedingte Kreisgebietsänderung nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung von Strukturproblemen im Cottbusser Stadt-Umland-Bereich durch die Zusammenführung in einen einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.

dd) Die durch die Gemeindeneingliederung nach Cottbus bedingte Kreisgebietsänderung ist nicht unverhältnismäßig.