VfGBbg 53/11 | Verfassungsgericht des Landes Brandenburg

VerfGBbg, Urteil vom 6. August 2013 - VfGBbg 53/11 -

Verfahrensart:	Kommunalverfassungsbeschwerde Hauptsache
entscheidungserhebliche Vorschriften:	- LV, Art. 97; LV, Art. 99 Satz 2; LV, Art 99 Satz 3 - VerfGGBbg, § 20 Abs. 1 Satz 2; VerfGGBbg, § 51 Abs. 2 - BbgFAG, § 9 Abs. 4; BbgFAG, § 16 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4; BbgFAG, § 17a
Schlagworte:	- kommunale Selbstverwaltung - Finanzhoheit - Finanzausgleichsumlage - abundante Gemeinden - horizontaler Finanzausgleich - gewogener Durchschnittshebesatz - fiktive Realsteuerkraft - Härtefallklausel - Nivellierung - Übernivellierung - Anhörung der kommunalen Spitzenverbände - Frist - Begründungserfordernis
nichtamtlicher Leitsatz:	1. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 97 Abs. 1 der Landesverfassung steht der Erhebung einer Finanzausgleichsumlage von nach dem Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetz als besonders finanzkräftig geltenden (sog. abundanten) Gemeinden nicht entgegen, sofern die vereinnahmten Mittel im kommunalen Raum verbleiben. Der von Art. 99 Satz 2 der Landesverfassung geforderte Finanzausgleich ist auf eine Angleichung der kommunalen Finanzkräfte gerichtet. Diesem Zweck dienen die Erhebung der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG und die Verteilung des Umlageaufkommens an bedürftige Kommunen im Rahmen des Finanzausgleichs. 2. Mit den Regelungen zur Ausformung der Finanzausgleichsumlage hat der Gesetzgeber seinen weiten Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Es ist nicht ersichtlich, dass die Erhebung der Umlage zu unangemessenen Belastungen der abundanten Gemeinden führen könnte. Ferner ist unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots nicht zu beanstanden, dass bei der Bemessung des Umlagebetrages nicht die tatsächlichen Realsteueraufkommen der abundanten Gemeinden zugrunde gelegt werden, sondern die anhand durchschnittlicher Hebesätze ermittelten Realsteuer-kraftmesszahlen, wie sie auch für die Feststellung der Bedürftigkeit von Gemeinden im Sinne des kommunalen Finanzausgleichs maßgeblich sind.
Fundstellen:	- DVBl 18/2013, S. 1180 ff. - NVwZ 22/2013, S. 1480 f.
Zitiervorschlag:	VerfGBbg, Urteil vom 6. August 2013 - VfGBbg 53/11 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de

VERFASSUNGSGERICHT
DES LANDES BRANDENBURG

VfGBbg 53/11

IM NAMEN DES VOLKES

U r t e i l

In dem kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren

der Stadt Liebenwalde,
vertreten durch den Bürgermeister,
Marktplatz 20,
16559 Liebenwalde,

Beschwerdeführerin,

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt M.

wegen § 17a des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes in der Fassung des Dritten Gesetzes zu Änderung des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes vom 18. Dezember 2012 (GVBl 2012 I Nr. 43)

hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
durch die Verfassungsrichter Möller, Dr. Becker, Dielitz, Dresen, Dr. Lammer, Nitsche und Schmidt

auf die mündliche Verhandlung vom 17. Mai 2013

für R e c h t erkannt:

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

G r ü n d e:

Gegenstand der kommunalen Verfassungsbeschwerde ist § 17a des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes (BbgFAG) in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des BbgFAG vom 18. Dezember 2012. Mit dieser Vorschrift wird bestimmten Gemeinden eine Finanzausgleichsumlage auferlegt, die erstmals für das Jahr 2011 erhoben wurde und jeweils zum 25. Februar des auf das Ausgleichsjahr folgenden Jahres fällig ist. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie werde hierdurch in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 97 Abs. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV) verletzt.

1. In den Flächenländern der Bundesrepublik bestehen Finanzausgleichsgesetze, auf deren Grundlage den Gemeinden, Landkreisen und kreisfreien Städten in Ergänzung ihrer eigenen Einnahmen (etwa Steuern, Gebühren, Beiträgen, Kreisumlage) die für die Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Finanzmittel bereitgestellt werden (vgl. Art. 99 Satz 2 LV). Das diesem Zweck dienende BbgFAG erfüllt für Brandenburg zugleich die Pflicht der Länder aus Art. 106 Abs. 7 Grundgesetz (GG), die Gemeinden am Landesanteil des gesamten Gemeinschaftssteueraufkommens (Art. 106 Abs. 3 GG) zu beteiligen (vgl. Henneke, in: Henneke/Plünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006, S. 445), indem ein bestimmter Prozentsatz dieses Landesanteils (sog. Verbundquote) im Finanzausgleich als Teil der zur Verteilung an die Kommunen bestimmten Verbundmasse zur Verfügung gestellt wird (§ 1 Abs. 2, § 3 Abs. 1 Nr. 1 BbgFAG).

Das BbgFAG sieht für solche Kommunen Schlüsselzuweisungen vor (allgemeine und investive Schlüsselzuweisungen, §§ 6, 13 BbgFAG), deren Bedarfsmesszahl ihre Steuerkraftmesszahl übersteigt (bedürftige Kommunen). Die Bedarfsmesszahl drückt die durchschnittliche Aufgabenbelastung einer Kommune aus, die Steuerkraftmess- bzw. Umlagekraftmesszahl ihre Finanzkraft. Bei den Gemeinden wird die Bedarfsmesszahl nach der Einwohnerzahl mit der Maßgabe berechnet, dass eine größere Einwohnerzahl mit einer überproportional höheren Aufgabenbelastung verbunden ist. Diese sog. „Einwohnerveredelung“ findet ihren Niederschlag im nach Einwohnerzahlen gestaffelten Hauptansatz gemäß § 8 Abs. 2 BbgFAG.

Die Steuerkraftmesszahl entspricht der Summe der Steuerkraftzahlen einer Gemeinde bezüglich Grundsteuern, Gewerbesteuer, ihres Anteils an der Einkommens- und Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 5, 5a GG) und ihrer Ausgleichsleistungen nach dem Familienlastenausgleich gemäß § 17 BbgFAG. Ausgangspunkt für die Ermittlung der Steuerkraftzahl bei Grund- und Gewerbesteuer ist jeweils das Ist-Aufkommen des vorvergangenen Jahres (§ 9 Abs. 3 Satz 1 BbgFAG). Dieses Aufkommen wird durch den von der Gemeinde für die jeweilige Steuerart festgesetzten Hebesatz geteilt (§ 9 Abs. 3 Satz 2 BbgFAG) und dann vervielfältigt mit dem gewogenen durchschnittlichen Hebesatz aller Gemeinden für die jeweilige Steuerart (9 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BbgFAG); der zum 1. Januar 2013 durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes vom 18. Dezember 2012 (GVBl 2012 I Nr. 43) eingeführte § 9 Abs. 4 BbgFAG definiert den Begriff des gewogenen durchschnittlichen Hebesatzes. Die derart ermittelte Steuerkraftzahl mindert sich bei der Gewerbesteuer um die den Gemeinden nach Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG i. V. m. § 6 Gemeindefinanzreformgesetz (GemFinRefG) auferlegte Gewerbesteuerumlage (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 a. E. BbgFAG). Mit den allgemeinen Schlüsselzuweisungen wird die Differenz zwischen Bedarfsmesszahl und Steuerkraftmesszahl zu 75 % ausgeglichen (§ 6 Abs. 1 BbgFAG).

2. Zum 1. Januar 2011 erfolgte eine Novellierung des BbgFAG, der die turnusmäßig alle drei Jahre stattfindende Überprüfung der Verbundquote und des Hauptansatzes (§ 3 Abs. 5, § 8 Abs. 3 BbgFAG) zugrundeliegt. In diesem Zusammenhang hat sich der Brandenburger Gesetzgeber dafür entschieden, einen Teil der den Finanzbedarf übersteigenden Steuerkraft als besonders finanzkräftig geltender Gemeinden mittels einer Finanzausgleichsumlage abzuschöpfen und umzuverteilen; vergleichbare Regelungen gibt es in anderen Ländern (etwa Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern). Die Finanzausgleichsumlage soll das bestehende Finanzausgleichssystem stärken und diese Gemeinden an der Finanzierung des kommunalen Finanzausgleichs angemessen beteiligen (S. 4 der Begründung zum Entwurf des Zweiten Gesetzes zur Änderung des BbgFAG vom 20. September 2010 – Ds. 5/2012). Der Gesetzgeber hat sie in § 17a BbgFAG - eingeführt mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des BbgFAG vom 20. Dezember 2010 (GVBl 2010 I Nr. 44) – geregelt.

§ 17a BbgFAG lautet:

§ 17a Finanzausgleichsumlage

(1)Von kreisangehörigen Gemeinden, deren Steuerkraftmesszahl nach § 9 die Bedarfsmesszahl nach § 7 im Ausgleichsjahr um mehr als 15 vom Hundert übersteigt, wird im Folgejahr eine Finanzausgleichsumlage erhoben. Die Finanzausgleichsumlage beträgt 25 vom Hundert des Differenzbetrages zwischen der Steuerkraftmesszahl und der um 15 vom Hundert erhöhten Bedarfsmesszahl.

(2)Die Finanzausgleichsumlage ist zum 25. Februar des Folgejahres fällig. Rechtsbehelfe gegen die Festsetzung der Finanzausgleichsumlage haben keine aufschiebende Wirkung. Das Land kann für rückständige Beträge Verzugszinsen in Höhe von 3 vom Hundert über dem jeweiligen Basiszinssatz fordern.

(3)Das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage fließt im Fälligkeitsjahr nach Absatz 2 Satz 1 in Höhe des Kreisumlagesatzes des vorvergangenen Jahres dem jeweiligen Landkreis zu, in dem sich die finanzausgleichsumlagepflichtige Gemeinde befindet. Das Land leitet den Anteil nach Satz 1 unverzüglich an den jeweiligen Landkreis weiter. Der verbleibende Betrag wird nach § 1 Absatz 4 im kommunalen Finanzausgleich des Fälligkeitsjahres nach Absatz 2 Satz 1 bereitgestellt.

Hiernach ist eine Gemeinde umlagepflichtig (abundant), wenn ihre Steuerkraftmesszahl die Bedarfsmesszahl um mehr als 15 % übersteigt. Die Umlage beträgt 25 % der Differenz zwischen der Steuerkraftmesszahl und 115 % der Bedarfsmesszahl. Bei den Grundlagen für die Kreisumlage (§ 18 Abs. 1 BbgFAG) wird die Finanzausgleichsumlage abgezogen (§ 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG). Zum Ausgleich hierdurch eintretender Verluste der Landkreise mit abundanten Gemeinden fließt ein Betrag der Finanzausgleichsumlage in Höhe des Kreisumlagesatzes des vorvergangenen Jahres dem Landkreis zu, dem die jeweilige abundante Gemeinde angehört (§ 17a Abs. 3 Satz 1 BbgFAG). Soweit das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage nicht nach § 17a Abs. 3 Satz 1 BbgFAG den Landkreisen zusteht, wird es zusammen mit der Verbundmasse zur nach § 5 BbgFAG zu verteilenden Finanzausgleichsmasse.

3. Die Beschwerdeführerin zählte im Jahr 2011 mit sieben und im Jahr 2012 mit zehn weiteren Gemeinden zu den abundanten Gemeinden. Sie wurde mit Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 2. Februar 2012 zur Zahlung einer Finanzausgleichsumlage für das Jahr 2011 in Höhe von 8.882.299,00 € verpflichtet; hiergegen erhob sie eine - noch rechtshängige - Klage. Für das Jahr 2012 wurde sie mit Bescheid vom 13. Februar 2013 zur Zahlung einer Finanzausgleichsumlage in Höhe von 7.175.110,00 € herangezogen. Insgesamt beläuft sich die von den abundanten Gemeinden für das Jahr 2011 aufzubringende Finanzausgleichsumlage auf 28.176.786,00 € (für das Jahr 2012: 30.760.953,00 €), von denen 11.232.607,00 € nach § 17a Abs. 3 Satz 1 BbgFAG den Landkreisen zufließen. Das Gesamtvolumen der Finanzausgleichsmasse gemäß § 1 Abs. 4 BbgFAG für das Jahr 2012 beträgt ohne das Aufkommen der im Jahre 2012 zur Zahlung fälligen Finanzausgleichsumlage (Ausgleichsjahr 2011) 1.876.662.000,00 €.

II.

Am 20. Oktober 2011 hat die Beschwerdeführerin kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie ist der Auffassung, § 17a BbgFAG verletze ihr Recht der Selbstverwaltung aus Art. 97 Abs. 1 LV in seinem Kernbereich, jedenfalls aber in seinem ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten Randbereich.

1. Zum Recht der Selbstverwaltung gehöre die Befugnis, eigenverantwortlich über ihre Haushaltsmittel zu entscheiden (Finanzhoheit). Gegenleistungsfrei auf ihre Haushaltsmittel zugreifen könne das Land daher nur, wenn die Verfassung selbst oder ein sie konkretisierendes Gesetz dies erlaube.

Die Verfassung enthalte eine solche Erlaubnis nicht. § 17a BbgFAG sei keine verfassungskonforme Konkretisierung der Verfassung. Die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers im Randbereich der Selbstverwaltung gestatte es lediglich, den Gemeinden Aufgaben jenseits des Kernbereichs zu entziehen oder durch die Verteilung finanzieller Mittel den Randbereich zu gestalten, nicht jedoch durch die Auferlegung von Zahlungspflichten in die Finanzhoheit einzugreifen. Art. 99 Abs. 2 LV enthalte keine Ermächtigung, die in Rede stehende Finanzausgleichsumlage zu erheben. Seine verfassungsrechtliche Pflicht, durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen, dass die Gemeinden ihre Aufgaben wahrnehmen können, habe das Land aus eigenen Mitteln zu erfüllen; es könne hierfür nicht auf durch Art. 97 Abs. 1 LV geschützte Haushaltsmittel der Gemeinden zurückgreifen.

Die bundesstaatliche Finanzverfassung (insbesondere Art. 106 GG), die hinsichtlich der Finanzausstattung der Gemeinden die Schutznorm des Art. 97 Abs. 1 LV konkretisiere, weise den Gemeinden Steueraufkommen (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG) oder Anteile an Steueraufkommen zu (Art. 106 Abs. 5 und 5a, Art. 106 Abs. 7 GG) zu und verpflichte sie nicht zur Zahlung gegenleistungsfreier Entgelte an das Land. Art. 106 Abs. 6 Satz 4 und 5 GG mit der Umlagebeteiligung von Bund und Ländern an der gemeindlichen Gewerbesteuer sei als Ausnahmeregelung und lex specialis einer Erweiterung seines Anwendungsbereiches nicht zugänglich. Zudem habe die Gewerbesteuerumlage Entgeltcharakter; die durch die Gewerbesteuer erfasste Wertschöpfung beruhe auch auf der Schaffung von Infraktruktureinrichtungen durch Bund und Länder für die örtliche Wirtschaft. Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG verhalte sich nur zu den „Bemessungsgrundlagen für die Erhebung von Umlagen“, gebe jedoch keine Auskunft über die Berechtigung, Umlagen zu erheben. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Februar 1991 (Bundesverfassungsgericht - BVerfG - BVerfGE 83, 363 ff) habe eine Krankenhausumlage und damit einen Sonderlastenausgleich (= Zweckumlage) betroffen, die mit dem gegenleistungsfreien Entzug von Haushaltsmitteln nicht vergleichbar sei. Das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage verbleibe - anders als bei der genannten Krankenhausumlage - nicht im kommunalen Bereich. Schon aus der Gesetzesbegründung zu § 17a BbgFAG ergebe sich, dass die Finanzausgleichsumlage dem Ausgleichsfonds nach § 16 BbgFAG zugeführt und in diesem Umfang die Zahlung des Landes in den Ausgleichsfonds gekürzt werde; die Finanzausgleichsumlage komme also als Ersparnis mittelbar dem Landeshaushalt zugute. Darüber hinaus würden den zur Verteilung an die Gemeinden nach dem BbgFAG vorgesehenen Mitteln, zu denen nach § 1 Abs. 4 BbgFAG das Finanzausgleichsumlage-Aufkommen gehöre, zunächst der auf die Finanzausgleichsumlage entfallende Kreisumlagesatz (§ 17a Abs. 3 BbgFAG) und weitere 50.000.000,00 € zur Konsolidierung des Landeshaushalts (§ 3 Abs. 2 BbgFAG) sowie zudem 17.000.000,00 € für die Förderung von Theatern und Orchestern (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BbgFAG) entnommen und damit dem kommunalen Bereich entzogen. Dieser erhielte lediglich 67,8 % des danach verbleibenden Betrages (§ 5 Abs. 2 BbgFAG) und damit einen verschwindend geringen Anteil am Finanzausgleichsumlage-Aufkommen. Unabhängig davon könnten Verbleib und Verwendung der Umlage im kommunalen Bereich deren Beschaffung nicht rechtfertigen.

2. § 17a BbgFAG verletze zudem die gemeindliche Finanzhoheit, weil die Bemessungsgrundlage für die Berechnung der Finanzausgleichsumlage sachwidrig sei, indem sie bezüglich der Grund- und Gewerbesteuer an eine fiktive Steuerkraft anknüpfe („gewogener Durchschnittshebesatz“). Die Anknüpfung an eine fiktive Steuerkraft sei berechtigt, soweit es um die Feststellung der Bedürftigkeit einer Gemeinde gehe; diese soll ihre Bedürftigkeit nicht zu Lasten anderer Gemeinden durch unnötig niedrige Hebesätze und Steuereinnahmen („Steueroase“) herbeiführen oder vergrößern. Die Belastung einer Gemeinde mit dem Entzug von Haushaltsmitteln müsse hingegen nach ihrer realen Steuerkraft, d. h. nach dem erzielten Steueraufkommen, bemessen werden. Im Rahmen der Gesetze habe die Gemeinde die Freiheit, ihre Hebesätze festzulegen. Die Abschöpfung abundanter Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen nach Maßgabe ihrer fiktiven Steuerkraft beschneide diese Freiheit, indem sie diese Gemeinden zu einer Anhebung ihrer Hebesätze zwinge mit dem Preis, Gewerbesteuerzahler zu verlieren. Ferner nivelliere die Anknüpfung an eine fiktive Steuerkraft zwischen den Gemeinden bestehende Finanzkraftunterschiede. Der Gesetzgeber habe insoweit auch keine Vorsorge dagegen getroffen – insbesondere nicht in Gestalt einer gesetzlichen Härtefallregelung -, dass den bereits mit der Gewerbesteuer- und der Kreisumlage belasteten Gemeinden durch die Finanzausgleichsumlage über die verfassungsrechtlich zulässige Grenze hinaus Haushaltsmittel entzogen werden. Diese Gefahr drohe auch, weil die der Bemessung der Finanzausgleichsumlage u. a. zugrundeliegende Definition der Gewerbesteuerkraft nach § 9 Abs. 2 und 3 BbgFAG Steuerertragsverluste der Gemeinden infolge unvorhersehbarer Gewerbesteuerrückzahlungen nicht berücksichtige, und damit im Einzelfall ein tatsächlich nicht vorhandenes Steueraufkommen abgeschöpft werde.

3. § 17a BbgFAG sei auch verfassungswidrig, weil im Gesetzgebungsverfahren ihr vom Gesetzgeber zu beachtendes und aus dem Rechtsstaatsprinzip erwachsendes Recht auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Die Anhörung der kommunalen Spitzenverbände, insbesondere des Städte- und Gemeindebundes, nach Art. 97 Abs. 4 LV sei nicht ausreichend gewesen, weil die Fi-nanzausgleichsumlage nicht alle Gemeinden unmittelbar betreffe, sondern nur die abundanten Gemeinden. Diese hätten selbst angehört werden müssen, was aber nicht geschehen sei. Zwar habe sich ihr Bürgermeister in der Sitzung des Landtags-Ausschusses für Haushalt und Finanzen vom 28. Oktober 2010 zur Finanzausgleichsumlage äußern können und habe dies auch getan. Er habe der Sitzung jedoch nur als Zuschauer beigewohnt und sei dann spontan aufgefordert worden, sich zu erklären. Die Anhörung sei damit nicht in einem geordneten Verfahren unter förmlicher Eröffnung des Beschlussgegenstandes und Einräumung einer ausreichenden Äußerungsfrist durchgeführt worden. Über die Ausübung des Anhörungsrechts hätte zuvor nach § 29 Abs. 1 Kommunalverfassung des Landes Brandenburg (BbgKVerf) die Stadtverordnetenversammlung entscheiden müssen, weil die Anhörung kein Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne von § 54 Abs. 1 Nr. 5 BbgKVerf sei. Der Städte- und Gemeindebund als Vertreter divergierender Interessen (der abundanten und der bedürftigen Gemeinden) hätte sich nicht sachgerecht äußern können.

4. Mit Schriftsatz vom 30. März 2013 macht die Beschwerdeführerin zudem geltend, § 17a BbgFAG sei außerdem nichtig, weil die Bestimmung auf § 9 Abs. 2 BbgFAG Bezug nehme und diese Norm verfassungswidrig sei. § 9 Abs. 2 BbgFAG verstoße gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Bestimmtheitsgebot; dem hierin verwendeten Begriff des gewogenen Durchschnittshebesatzes fehle die erforderliche anwendungsfähige Kontur. Zu deren Schärfung könne auf die vom Statistischen Bundesamt zur Berechnung des gewogenen Durchschnittshebesatzes herangezogene Formel, auf die das Land in den gegen die Umlagebescheide angestrengten verwaltungsgerichtlichen Verfahren hingewiesen habe, nicht zurückgegriffen werden, weil dessen Erhebungen, Erkenntnissen und Mitteilungen nicht die Qualität einer Rechtsquelle zukomme. Die Definition des Begriffs in § 9 Abs. 4 BbgFAG habe mit einem gewogenen Durchschnittshebesatz nichts zu tun, weil sie die Maßstäbe nicht vorhalte, nach denen die Einzelwerte ein unterschiedliches Gewicht bekommen („gewogen“ werden), bevor aus ihnen ein Durchschnitt gebildet werde.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen,

dass § 17a des BbgFAG vom 29. Juni 2004 in der Fassung des Gesetzes vom 18. Dezember 2012 (GVBl I Nr. 43) ihr durch die Verfassung des Landes Brandenburg begründetes Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt und nichtig ist.

III.

Der Landtag, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund und der Landkreistag Brandenburg hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

1. Die Landesregierung hält § 17a BbgFAG für verfassungsgemäß.

a. Die Beschwerdeführerin habe nicht individuell angehört werden müssen. Individuelle Anhörungen sehe die Landesverfassung nur bei Gemeindegebietsänderungen vor (Art. 98 Abs. 3 LV). Auch das Rechtsstaatsprinzip gebiete eine individuelle Anhörung nicht, weil die kommunalen Spitzenverbände zu einer ausgewogenen Darstellung der relevanten Fakten sowie der divergierenden Interessen in der Lage gewesen seien und § 17a BbgFAG eine nicht abschließend bestimmte Gruppe von Gemeinden als Umlagepflichtige betreffe. Darüber hinaus sei ihr Bürgermeister und damit die Beschwerdeführerin in der Sitzung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen vom 28. Oktober 2010 angehört worden.

b. Die Erhebung einer allgemeinen Finanzausgleichsumlage zum Zwecke des interkommunalen horizontalen Ausgleichs der allgemeinen Finanzkraft sei zulässig. Einer besonderen verfassungsrechtlichen Ermächtigung hierfür bedürfe es nicht. Die Finanzausgleichsumlage sei ein zulässiges Element des in Art. 99 Satz 2 LV geforderten Finanzausgleichs. Art. 99 Satz 2 LV sei offen formuliert und schließe einen horizontalen Finanzausgleich nicht aus. Dies ergebe sich gesetzessystematisch aus dem Verhältnis dieser Bestimmung zu Art. 99 Satz 3 LV, der als lex specialis den vertikalen Finanzausgleich betreffe, und der historischen Auslegung, der zufolge der Verfassungsgeber mit Art. 99 S. 2 LV einen „Binnenausgleich“ habe regeln wollen. Der Gesetzgeber sei zudem durch Art. 97 Abs. 5 LV befugt, das Selbstverwaltungsrecht auszugestalten und habe insbesondere bei der Ausgestaltung des gemeindlichen Finanzausgleichs nach Art. 99 Satz 2 und 3 LV einen weiten Ermessensspielraum. Der Finanzausgleichsumlage stehe auch nicht die in Art. 106 Abs. 5 bis 7 GG geregelte Steuerertragshoheit entgegen; nach Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG könnten die Grund- und Gewerbesteuer sowie der Gemeindeanteil an der Einkommen- und Umsatzsteuer zur Grundlage von Umlagen gemacht werden. Dass das Grundgesetz die Erhebung von im kommunalen Raum verbleibenden Umlagen nicht verbiete, habe das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden. Die Finanzausgleichsumlage verbleibe vollständig im kommunalen Raum. Nach Abzug eines Betrages in Höhe des Kreisumlagesatzes werde die Finanzausgleichsumlage nicht dem Ausgleichsfonds (§ 16 BbgFAG), sondern der Verbundmasse zugeführt und bilde mit dieser die Finanzausgleichsmasse, § 17 Abs. 3 Satz 3, § 1 Abs. 4 BbgFAG.

c. Die Finanzausgleichsumlage berühre nicht den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Sie sei so moderat ausgestaltet, dass die von ihr betroffenen Gemeinden auch nach ihrer Erhebung über einen tatsächlichen Finanzkraftüberschuss verfügten. Deren zum Kernbereich gehörende finanzielle Mindestausstattung zur Erfüllung eines Minimums an freiwilligen Aufgaben der Selbstverwaltung sei nicht in Frage gestellt. Der durch die Finanzausgleichsumlage bewirkte Eingriff in den Randbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (gemeindliche Finanzhoheit) sei durch tragfähige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, verhältnismäßig und verstoße nicht gegen das Willkürverbot. Die Finanzausgleichsumlage diene der Stärkung des bestehenden Ausgleichssystems und damit der Vorgabe des Art. 99 Satz 2 LV, für alle Gemeinden die finanziellen Voraussetzungen zur Erfüllung ihrer Aufgaben zu schaffen. In Anbetracht der moderaten Abschöpfung der überschießenden Finanzkraft abundanter Gemeinden drohe keine unzulässige Nivellierung der Finanzkraftunterschiede. Die teilweise Anwendung fiktiver Hebesätze zur Ermittlung der Steuerkraftmesszahl sei sachgerecht, insbesondere weil sie eine Hebesatzgestaltung zu Lasten Dritter im System des Finanzausgleichs verhindere.

2. Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg ist der Ansicht, § 17a BbgFAG sei verfassungsgemäß.

a. Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG erlaube es den Ländern, die Gewerbesteuer, die Grundsteuer und die Gemeindeanteile an der Einkommens- und Umsatzsteuer zur Bemessungsgrundlage von Umlagen zu machen. Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG garantiere den Gemeinden nur eine mit Hebesatzrecht ausgestattete wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle, nicht jedoch ein bestimmtes Steueraufkommen. Eine Doppelbelastung der abundanten Gemeinden werde durch die Berücksichtigung der Finanzausgleichsumlage bei den Umlagegrundlagen für die Kreisumlage ausgeschlossen. Auch verbleibe das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage vollständig im kommunalen Raum.

b. Beteiligung und Anhörung der Beschwerdeführerin im Gesetzgebungsverfahren hätten gemäß Art. 97 Abs. 4 LV über die kommunalen Spitzenverbände ordnungsgemäß stattgefunden. Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg habe die Finanzausgleichsumlage und deren interkommunale Wirkungen aus der Sicht aller Gemeinden betrachtet und gewürdigt und zu diesem Zwecke auch Stellungnahmen einzelner Gemeinden eingeholt, u. a. die der Beschwerdeführerin. Divergierende Gemeindeinteressen gebe es im Gesetzgebungsverfahren gar nicht selten; dies hindere ihn jedoch nicht, sachgerecht Stellung zu nehmen.

3. Der Landkreistag Brandenburg hält § 17a BbgFAG ebenfalls für verfassungsgemäß. Die Finanzausgleichsumlage stärke durch Inanspruchnahme überproportional steuerkräftiger Gemeinden die Funktion des Finanzausgleichs und sei daher im verfassungsrechtlichen System des Finanzausgleichs angelegt. Für sie bestehe in Anbetracht der unverändert krisenhaften Situation der Kommunalfinanzen auch ein starkes Regelungsbedürfnis.

Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist zulässig, aber unbegründet.

1. Unzulässig ist der Vortrag aus dem Schriftsatz vom 30. März 2013, die Nichtigkeit von § 17a BbgFAG ergebe sich aus der Verfassungswidrigkeit von § 9 Abs. 2 BbgFAG, die wiederum auf der Verwendung des gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot verstoßenden Begriffs des gewogenen Durchschnittshebesatzes beruhe. Diesen Vortrag kann das Gericht nicht berücksichtigen, weil er nicht binnen der in § 51 Abs. 2 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) bestimmten Frist von einem Jahr nach Inkrafttreten von § 17a BbgFAG in das Verfahren eingeführt wurde. Diese Frist gilt nicht nur für die Erhebung, sondern auch für die Begründung der Kommunalverfassungsbeschwerde (Beschluss vom 18. August 2005 – VfGBbg 41/05 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Nach Fristablauf ist es zwar noch statthaft, die (fristgemäße) Begründung der Verfassungsbeschwerde durch weiteren Vortrag zu ergänzen oder zu vertiefen (vgl. Beschluss vom 18. August 2005, a. a. O.; zur Verfassungsbeschwerde nach Bundesrecht: BVerfGE 81, 208, 214 f; 84, 212, 223). Das Vorbringen aus dem Schriftsatz vom 30. März 2013 geht über eine solche Ergänzung oder Vertiefung aber hinaus. Die Beschwerdeführerin führt einen neuen, selbständigen und nicht bereits in der Beschwerdeschrift angelegten Angriff auf § 17a BbgFAG, indem sie dessen Nichtigkeit (erstmals) mit der vermeintlichen Verfassungswidrigkeit einer anderen Norm (§ 9 Abs. 2 BbgFAG) begründet.

Unabhängig davon zeigt dieses Vorbringen die Möglichkeit einer Verletzung des Selbstverwaltungsrechts der Beschwerdeführerin infolge rechtsstaatswidriger Unbestimmtheit von § 9 Abs. 2 BbgFAG und § 17a BbgFAG nicht auf und genügt damit nicht dem Begründungserfordernis des § 20 Abs. 1 Satz 2 VerfGGBbg (vgl. zu dessen Anwendbarkeit auf Kommunalverfassungsbeschwerden zuletzt Urteil vom 20. November 2008 – VfGBbg 30/07 -, LVerfGE 19, 103, 126 f). Die Beschwerdeführerin kann auch vor Einführung von § 9 Abs. 4 BbgFAG über die Bedeutung des Begriffs des gewogenen Durchschnittshebesatzes nicht im Unklaren gewesen sein. Der Begriff des gewogenen Durchschnittshebesatzes wird außer in § 9 Abs. 2 BbgFAG in einer Vielzahl von Finanzausgleichsgesetzen der Länder als Faktor zur Bestimmung der gemeindlichen Realsteuerkraftzahl verwendet (vgl. auch zur Kreisumlage § 12 Satz 1 BbgFAG: „… gewogene Durchschnitt der Umlagesätze …“). Seit jeher liegt diesem finanzwirtschaftlichen Terminus und seiner konkreten Anwendung im Rahmen von Erhebungen des Statistisches Bundesamtes und der Statistischen Ämter der Länder die Definition zugrunde, wie sie seit dem 1. Januar 2013 klarstellend § 9 Abs. 4 BbgFAG enthält (Summe Ist-Aufkommen X 100 geteilt durch Summe der Grundbeträge; vgl. Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, Stand April 2013). Dieser Durchschnittshebesatz ist – anders als der sich aus der schlichten Bildung des arithmetischen Mittels der Hebesätze ergebende Wert – ein gewogener, weil bei seiner Ermittlung das hebesatzbereinigte Ist-Aufkommen der einzelnen Gemeinden (Grundbetrag nach § 9 Abs. 3 BbgFAG) berücksichtigt wird, also deren hebesatzunabhängige Steuerkraft; er bringt damit zum Ausdruck, inwieweit das Gesamt-Steueraufkommen aller Gemeinden auf den von ihnen festgesetzten Hebesätzen beruht und minimiert stärker als es die Bildung eines arithmetischen Mittels vermag die Bedeutung von „Ausreißern“ (besonders niedrige oder besonders hohe Hebesätze).

2. Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist am 20. Oktober 2011 und damit fristgerecht innerhalb eines Jahres seit dem Inkrafttreten von § 17a BbgFAG erhoben worden. Die Beschwerdeführerin ist auch beschwerdebefugt; sie kann entsprechend Art. 100 LV, § 51 Abs. 1 VerfGGBbg geltend machen, durch § 17a BbgFAG selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihrem Recht der Selbstverwaltung aus Art. 97 Abs. 1 LV betroffen zu sein. Aufgrund der genannten Bestimmung sind bereits die Zahlungsbescheide vom 2. Februar 2012 und 13. Februar 2013 an die Beschwerdeführerin ergangen. Es ist nicht von vornherein und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die Belastung mit einer allgemeinen Umlage rechtswidrig in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin eingreift. Denn das Recht der Selbstverwaltung umfasst auch die Finanzhoheit in Form der Garantie einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft (st. Rechtsprechung, etwa Urteil vom 22. November 2007 - VfGBbg 75/05 -, LVerfGE 18, 159, 188), und im Umfang der Umlageverpflichtung kann die Beschwerdeführerin nicht frei über die Verwendung ihrer Haushaltsmittel entscheiden.

a. Das unmittelbare Betroffensein durch § 17a BbgFAG ist nicht deshalb zu verneinen, weil diese Norm durch einen die Zahlungspflicht konkretisierenden und festsetzenden Bescheid vollzogen wird. Die Kommunalbeschwerde ist als Rechtssatzverfassungsbeschwerde ausgestaltet und nur als solche statthaft, Art. 100 LV; dem Erfordernis der Gesetzesvollziehung durch einen Bescheid kann für die Frage des unmittelbaren Betroffenseins durch das zu vollziehende Gesetz daher grundsätzlich keine Bedeutung zukommen.

Die gegen die Beschwerdeführerin ergangenen Zahlungsbescheide könnten - anders als etwa eine gesetzeskonkretisierende Rechtsverordnung (vgl. BVerfGE 71, 25, 35 f; 76, 107, 113) - nach Durchlaufen des Verwaltungsrechtsweges nicht zum Gegenstand einer Kommunalverfassungsbeschwerde gemacht werden, weil diese nur gegen ein Gesetz erhoben werden kann. Gegen die fachgerichtliche Endentscheidung wäre eine Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin nicht zulässig, weil das Selbstverwaltungsrecht kein Grundrecht im Sinne von § 45 Abs. 1 VerfGGBbg ist (Urteil vom 20. Januar 2000 - VfGBbg 53/98, 3/99 - DVBl 2000, 981, 983; Beschluss vom 21. Oktober 1999 - VfGBbg 26/99 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de) und die Gemeinden - jenseits der Prozessgrundrechte - Grundrechtsschutz nicht genießen (vgl. etwa Beschluss vom 15. April 2011 - VfGBbg 50/10 -, NVwZ-RR 2011, 714 nur LS; BVerfGE 62, 82, 103). Im fachgerichtlichen Verfahren gegen den Zahlungsbescheid könnte die Beschwerdeführerin aber die Nichtigerklärung von § 17a BbgFAG durch das Verwaltungsgericht nicht erreichen, weil dieses keine Kompetenz hat, formelle Gesetze zu verwerfen. Davon dass das Fachgericht die Norm für verfassungswidrig hält und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, Art. 113 Nr. 3 LV, § 42 VerfGGBbg (Verfahren der konkreten Normenkontrolle) dem Landesverfassungsgericht vorlegt, kann es wiederum nicht abhängen, ob dieses die Norm auf ihre Vereinbarkeit mit dem Recht der kommunalen Selbstverwaltung prüft und ggf. verwirft; denn nach Art. 100, 113 Nr. 5 LV, § 12 Nr. 5 VerfGGBbg kann die Beschwerdeführerin das Landesverfassungsgericht aus eigenem Recht mit dieser Prüfung befassen. Schließlich dürfte regelmäßig die Jahresfrist des § 51 Abs. 2 VerfGGBbg abgelaufen sein, wäre die beschwerdeführende Gemeinde vor Erhebung der Kommunalverfassungsbeschwerde gehalten, fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen.

Um den durch die Kommunalverfassungsbeschwerde verbürgten verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz der Gemeinden gegen ihr Selbstverwaltungsrecht betreffende Gesetze nicht zu verkürzen, können diese daher grundsätzlich nicht darauf verwiesen werden, vor Erhebung der Kommunalverfassungsbeschwerde fachgerichtlichen Rechtsschutz gegen einen gesetzesvollziehenden Einzelakt zu suchen (Urteil vom 20. November 2008, a. a. O., S. 120; Urteil vom 14. Februar 2002 - VfGBbg 17/01 -, LVerfGE 13, 97, 110; Urteil vom 20. Januar 2000, a. a. O.; BVerfGE 71, 25, 35 f; 76, 107, 113).

b. Der Subsidaritätsgrundsatz steht der Zulässigkeit der kommunalen Verfassungsbeschwerde ebenfalls nicht entgegen. Er kann für diese allenfalls in abgeschwächter Form Geltung beanspruchen (vgl. Urteil vom 20. November 2008, a. a. O., Urteil vom 14. Februar 2002, a. a. O., Urteil vom 20. Januar 2000, a. a. O.). Dies folgt im Wesentlichen aus ihrem Charakter als Rechtssatzverfassungsbeschwerde und den damit einhergehenden Implikationen (zu a.). Unter Subsidiaritätsgesichtspunkten kann die kommunale Verfassungsbeschwerde daher nur in Ausnahmefällen unzulässig sein. Dies kommt in Betracht, wenn eine Gemeinde, die eine unzureichende Finanzausstattung geltend macht, auch ohne Inanspruchnahme des Verfassungsgerichts wirkungsvollen Rechtsschutz erlangen kann, indem sie die Zuweisung von Mitteln aus dem Ausgleichsfonds nach § 16 BbgFAG beantragt (Beschluss vom 18. Mai 2006 - VfGBbg 39/04 -, LVerfGE 17, 103, 116; Urteil vom 22. November 2007, a. a. O., S. 187). Die Beschwerdeführerin rügt jedoch nicht die Beeinträchtigung ihres Selbstverwaltungsrechts wegen unzureichender Finanzausstattung, sondern sieht sich wegen der gesetzlich angeordneten Belastung mit einer allgemeinen Umlage in ihrer Finanzhoheit verletzt. Dass ihr zuzumuten sein könnte, diese Verletzung ausnahmsweise auf andere Weise geltend zu machen als mit der von der Landesverfassung hierfür vorgesehenen Kommunalverfassungsbeschwerde, ist nicht ersichtlich.

II.

Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist unbegründet. § 17a BbgFAG verletzt die Beschwerdeführerin nicht in ihrem Recht der Selbstverwaltung aus Art. 97 Abs. 1 LV. § 17a BbgFAG greift zwar in den Schutzbereich dieses Rechts ein (1.). Der Eingriff ist jedoch gerechtfertigt (2.). § 17 a BbgFAG ist formell verfassungsgemäß (2.a.) und verstößt auch in materieller Hinsicht (2.b.) nicht gegen das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin. Die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG berührt nicht dessen absolut geschützten Kernbereich (2.b.aa.). Jenseits seines Kernbereichs schützt das Selbstverwaltungsrecht die Gemeinden nicht davor, dass die mit dem kommunalen Finanzausgleich bezweckten Wirkungen mittels Abschöpfung und Umverteilung überschießender gemeindlicher Finanzkraft verstärkt werden; das hierzu geschaffene Instrument der Finanzausgleichsumlage wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (2.b.bb.). Schließlich überschreitet § 17a BbgFAG nicht die Grenzen, die Finanzausgleichsmechanismen durch das Willkürverbot gesetzt sind (2.b.cc.).

1. Die Belastung abundanter Gemeinden mit der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG stellt einen Eingriff in die durch Art. 97 Abs. 1 LV geschützte Finanzhoheit der Beschwerdeführerin dar. Die Finanzhoheit sichert den Gemeinden das eigene Wirtschaften mit ihren Haushaltsmitteln, also insbesondere die Freiheit, über ihre Einnahmen und Ausgaben zu entscheiden, sowie - im Vorfeld hierzu - sich eigene Einnahmequellen in Form von Steuern zu erschließen (Art. 99 Satz 1 LV). Im Verbund mit der Planungs-, Organisations- und Personalhoheit gewährleistet die Finanzhoheit, dass die Gemeinden die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich wahrnehmen können (Beschluss vom 18. Mai 2006, a. a. O., S. 113; BVerfGE 71, 25, 36). Diese Gewährleistung wird in dem Umfang eingeschränkt, wie abundanten Gemeinden durch eine Umlage Haushaltsmittel und damit die Freiheit, über sie nach eigenen Zwecksetzungen zu disponieren, entzogen werden (vgl. Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 13. Januar 2004 - VerfGH 16/02 -, DVBl 2004, 662 zu einer Pflicht der Gemeinden, sich an einer Krankenhausumlage zu beteiligen; Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern - VerfG MV -, Beschluss vom 26. Januar 2012 - VerfG MV 33/10 -, zitiert nach juris Rn. 75; Obermann, Abundanzumlage bei „reichen“ Gemeinden als Notnagel der Kommunalfinanzierung?, LKV 2011, 289, 293).

Zwar könnten Bedenken an der Eingriffsqualität der Finanzausgleichsumlage aus einem Verständnis der Finanzhoheit resultieren, wonach diese die Gemeinden nur davor schütze, dass ihnen das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben (insgesamt) aus der Hand genommen werde, nicht jedoch vor dem Entzug einzelner Einnahmen oder der Belastung mit kostenträchtigen Aufgaben schlechthin (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Januar 1999 - 2 BvR 929/97 -, NVwZ 1999, 520, 521; BVerfG, Beschluss vom 15. November 1993 – 2 BvR 1199/91 -, LKV 1994, 145). Nach der Landesverfassung erschöpft sich jedoch die Gewährleistung der Finanzhoheit gerade nicht in einem derartigen Abwehrschutz vor ihrer vollkommenen Beseitigung; vielmehr verpflichtet sie das Land sogar, die Gemeinden mit den Mitteln auszustatten, die für die eigenverantwortliche Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sind (Urteil vom 22. November 2007, a. a. O., S. 188).

Auch ist mit der Finanzausgleichsumlage ein zielgerichteter Zugriff auf den Gesamthaushalt der abundanten Gemeinden verbunden (vgl. Verfassungsgerichtshof Sachsen – SächsVerfGH -, Urteil vom 29. Januar 2010 – Vf. 25-VIII-09 -, LVerfGE 21, 317, 352). Dieser betrifft die gemeindliche Finanzverantwortung stärker, als wenn den Gemeinden lediglich bestimmte Einnahmen verwehrt (etwa keine Wegentgelte für die Durchleitung von Telekommunikationsleitungen nach § 50 Abs. 1 Satz 1 Telekommunikationsgesetz, vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Januar 1999, a. a. O.) oder mit finanziellen Belastungen verbundene Aufgaben auferlegt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. November 1993, a. a. O.).

2. Die Beeinträchtigung der Finanzhoheit durch § 17a BbgFAG ist gerechtfertigt.

a. § 17a BbgFAG ist formell verfassungsgemäß. Insbesondere leidet das Gesetzgebungsverfahren nicht an einem Anhörungsmangel, der das verfassungsgemäße Zustandekommen der Norm in Frage stellen könnte.

Im Gesetzgebungsverfahren hat eine Anhörung der kommunalen Spitzenverbände gemäß Art. 97 Abs. 4 LV stattgefunden. Nach Art. 97 Abs. 4 LV sind die Gemeinden und Gemeindeverbände in Gestalt ihrer kommunalen Spitzenverbände rechtzeitig zu hören, bevor durch Gesetz oder Rechtsverordnung allgemeine Fragen geregelt werden, die sie unmittelbar berühren. Die Einführung einer Finanzausgleichsumlage für abundante Gemeinden nach § 17a BbgFAG ist eine allgemeine und die Gemeinden und Gemeindeverbände unmittelbar berührende Frage im Sinne dieser Verfassungsbestimmung. Die Finanzausgleichsumlage betrifft unmittelbar eine nicht abschließend bestimmte Gruppe finanzkräftiger Gemeinden (im Jahr 2011 waren es acht, im Jahr 2012 elf Gemeinden); die Regelung des § 17a BbgFAG gilt allgemein, potentiell kann jede Gemeinde umlagepflichtig werden. Darüber hinaus erhöht die Finanzausgleichsumlage die Finanzausgleichsmasse und wirkt sich auf die Kreisumlage aus; auch in dieser Hinsicht ist sie von allgemeiner und unmittelbarer Bedeutung für die Gemeinden und Gemeindeverbände (vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 338 f). Eine individuelle Anhörung der Beschwerdeführerin war demgegenüber verfassungsrechtlich nicht geboten. Nach den Bestimmungen der Landesverfassung findet eine individuelle Anhörung der von einem künftigen Gesetz Betroffenen nur bei Gemeindegebietsänderungen statt (Art. 98 Abs. 2 und 3 LV).

b. § 17a BbgFAG ist materiell verfassungsgemäß. Die Norm greift nicht verfassungswidrig in den Schutzbereich des Selbstverwaltungsrechts der Beschwerdeführerin aus Art. 97 Abs. 1 LV ein.

aa. § 17a BbgFAG berührt nicht dessen vor jedweder Beeinträchtigung geschützten Kernbereich.

Ein Element des Kernbereichs des Selbstverwaltungsrechts ist die Befugnis der Gemeinden, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft anzunehmen, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung zugewiesen sind (Universalität des gemeindlichen Wirkungskreises bzw. gemeindliche Allzuständigkeit; BVerfGE 79, 127, 146). Darüber hinaus schützt der Kernbereich die Gemeinden vor einer völligen Beseitigung und Aushöhlung der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung (Urteil vom 20. November 2008, a. a. O., S. 123; BVerfGE 1, 17, 174 f; 38, 258, 278 f; 103, 332, 365 ff), wobei weder der Aufgabenbestand noch das Maß der Eigenverantwortlichkeit gegenständlich fest umschrieben, sondern unter Rückgriff auf die geschichtliche Entwicklung und die traditionellen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung zu bestimmen sind (BVerfGE 79, 127, 146; 59, 216, 226; 76 107, 118). Schließlich gehört zum Kernbereich der Selbstverwaltung eine finanzielle Mindestausstattung, die den Gemeinden eine sinnvolle Betätigung der Selbstverwaltung im Sinne der Wahrnehmung eines Minimums an freiwilligen Aufgaben der Selbstverwaltung ermöglicht (Urteil vom 22. November 2007, a. a. O., S. 188).

Die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG belastet die Beschwerdeführerin mit einer allgemeinen Zahlungspflicht. Sie stellt damit das grundsätzliche Aufgabenzugriffsrecht der Beschwerdeführerin im Sinne der gemeindlichen Allzuständigkeit nicht in Frage. Weder entzieht sie der Beschwerdeführerin Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, noch beseitigt sie deren Eigenverantwortlichkeit bei Erfüllung dieser Aufgaben. Auch ist nicht vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass die Finanzausgleichsumlage den Haushalt der Beschwerdeführerin so sehr in Anspruch nähme, dass diese nicht mehr über eine finanzielle Mindestausstattung verfügte. Die Beschwerdeführerin hat insoweit nicht geltend gemacht, infolge der Belastung mit der Finanzausgleichsumlage und Pflichtaufgaben trotz Ausschöpfung aller Einsparmöglichkeiten die Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben in keiner Weise finanzieren zu können (vgl. zu den Anforderungen an die Darlegung einer Verletzung des Anspruchs auf finanzielle Mindestausstattung Urteil vom 22. November 2007, a. a. O., S. 186). Eine derartige Annahme liegt im Übrigen auch fern, da die Umlage, wie sie der Brandenburgische Gesetzgeber ausgestaltet hat, nur für die die Bedarfsmesszahl um 15 % übersteigende Steuerkraft anfällt und hiervon dann lediglich ein Viertel abgeschöpft wird.

bb. Der Eingriff in die Finanzhoheit der Beschwerdeführerin durch die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG ist durch tragfähige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Insbesondere handelt es sich bei der Finanzausgleichsumlage um ein nach Maßgabe des Selbstverwaltungsrechts legitimes Mittel zur Erreichung der mit ihr intendierten Zwecke.

(1.) Mit der Erhebung der Finanzausgleichsumlage verfolgt der Gesetzgeber einen Gemeinwohlzweck. Sie soll das bestehende Finanzausgleichssystem festigen, indem sie die Verbundmasse und damit die an die bedürftigen Kommunen zu verteilende Schlüsselmasse erhöht und die Umverteilungswirkung des bestehenden Ausgleichssystems im Sinne der Angleichung der gemeindlichen Finanzkraft stärkt (vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, a. a. O.). Hiernach handelt es sich bei der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG um ein Instrument des Gesetzgebers, das dazu beiträgt, dass er seiner Verpflichtung aus Art. 99 Satz 2 LV nachkommt, durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen, dass die Kommunen ihre Aufgaben erfüllen können.

(2.) Die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG ist ein geeignetes Mittel, diesen Gemeinwohlzweck zu erreichen. Sie schmälert die Finanzkraft der abundanten Gemeinden, vergrößert die zu verteilende Finanzausgleichsmasse und erhöht dadurch die Finanzkraft der in den Genuss der Schlüsselzuweisungen kommenden bedürftigen Kommunen. Der Geeignetheit der Finanzausgleichsumlage in diesem Sinne steht nicht entgegen, dass es das Selbstverwaltungsrecht generell verböte, im Rahmen des Finanzausgleichs Gemeinden mit gesetzlich geregelten Zahlungspflichten zu belasten. Vielmehr darf der Gesetzgeber grundsätzlich einzelne Gemeinden mittels einer Umlage zur Stärkung des kommunalen Finanzausgleichs und seiner Wirkungen heranziehen; der Finanzausgleich muss nicht ausschließlich mit Landesmitteln hergestellt werden.

(a.) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin bedarf es nicht einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ermächtigung zur Erhebung der Finanzausgleichsumlage. Das Recht der Selbstverwaltung einschließlich der die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung begründenden gemeindlichen Hoheiten ist eine institutionelle Garantie und als solche auf eine gesetzliche Ausgestaltung und Formung angelegt, wie es in Art. 97 Abs. 5 LV („Das Nähere regelt ein Gesetz“), aber auch in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG („… im Rahmen der Gesetze …“) zum Ausdruck kommt (vgl. BVerfGE 79, 127, 143). Die Ausgestaltungsbefugnis wird als Gesetzesvorbehalt interpretiert (BVerfGE, a. a. O.; Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 2012, Art. 97 Nr. 7), der Ausgestaltungsauftrag und Eingriffsermächtigung in sich vereint (Nierhaus, in: Sachs, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 61 spricht insoweit von „ambivalenter Doppelfunktion“). Diese Annäherung an die Grundrechtsdogmatik (vgl. Dreier, in: Dreier, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 118) entspricht der subjektiven Rechtsstellung, aus der heraus die Gemeinden rechtswidrige Beeinträchtigungen der Selbstverwaltungsgarantie abzuwehren in der Lage sind; sie können nicht nur die Kommunalverfassungsbeschwerde gegen Rechtssätze erheben, sondern auch gegen Einzelakte vor dem Verwaltungsgericht die ihnen durch die Selbstverwaltungsgarantie verbürgten Positionen als subjektive Rechte in Stellung bringen. In seiner Funktion als Eingriffsermächtigung erlaubt der kommunalverfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt grundsätzlich Einschränkungen des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts durch jede Rechtsnorm im materiellen Sinne; Verfassungsrang muss sie nicht haben. Soweit die sog. Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt, der Gesetzgeber habe die politischen Leitentscheidungen von allgemeiner Bedeutung selbst zu treffen, und die Einführung einer Finanzausgleichsumlage wie der verfahrensgegenständlichen eine politische Leitentscheidung in diesem Sinne sein sollte, trägt dem § 17a BbgFAG als formelles Parlamentsgesetz ausreichend Rechnung.

(b.) Art. 99 LV verbietet die Erhebung einer Finanzausgleichsumlage in Gestalt von § 17a BbgFAG nicht.

(aa.) Das zur Finanzhoheit gehörende Recht der Gemeinden aus Art. 99 Satz 1 LV, sich eigene Steuerquellen zu erschließen, wird durch die Finanzausgleichsumlage nicht betroffen. Das sog. Steuerfindungsrecht des Art. 99 Satz 1 LV ist von vorneherein auf örtlich radizierte Verbrauchs- und Aufwandsteuern beschränkt, die bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig sind. Dies ergibt sich aus Art. 105 Abs. 2a GG, der den Ländern nur insoweit eine - auf die Gemeinden übertragbare - Gesetzgebungskompetenz zuweist (Lieber, a. a. O., Art. 99 Nr. 2). Die Finanzausgleichsumlage knüpft allein an bundesrechtlich geregelte Steuern (Grund-, Gewerbe-, Einkommens- und Umsatzsteuer) und Familienlastenausgleichsleistungen nach § 17 BbgFAG an. Die teilweise Abschöpfung der Finanzkraft abundanter Gemeinden hinsichtlich dieser Steuern und Leistungen durch die Finanzausgleichsumlage berührt die Gemeinden daher nicht in ihrem Steuerfindungsrecht.

(bb.) Art. 99 Satz 2 und 3 LV sichert das Recht der kommunalen Selbstverwaltung durch einen Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Finanzausstattung durch das Land. Dieser Anspruch soll ihnen die eigenverantwortliche Wahrnehmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ermöglichen (Urteil vom 22. November 2007, a. a. O., S. 188; Urteil vom 16. September 1999 - VfGBbg 28/98 -, LVerfGE 10, 237, 240). Die in Erfüllung des Finanzausstattungsanspruchs erfolgenden Mittelzuweisungen aus dem Finanzausgleich sind Teil der „Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung“, wie Art. 28 Abs. 2 Satz 3 1. Halbsatz GG die Finanzhoheit bezeichnet (Beschluss vom 18. Mai 2006, a. a. O.; Verfassungsgerichtshof Thüringen, Urteil vom 21. Juni 2005 - VerfGH 28/03 -, LVerfGE 16, 593, 620 f). Der Anspruch auf Finanzausstattung steht nur insoweit unter dem Vorbehalt der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes, wie nicht die zum unantastbaren Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehörende Mindestfinanzausstattung betroffen ist (Urteil vom 22. November 2007, a. a. O., Urteil vom 18. Dezember 1997, a. a. O.).

Ausgehend von diesen Grundsätzen hindert Art. 99 Satz 2 und 3 LV die Erhebung einer Finanzausgleichsumlage nicht.

Art. 99 Satz 2 LV enthält den Auftrag an das Land, durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen, dass die Kommunen ihre Aufgaben erfüllen können. Art. 99 Satz 3 LV konkretisiert diese Aufforderung durch die Vorgabe, dass im Rahmen des Finanzausgleichs die Kommunen an den Steuereinnahmen des Landes zu beteiligen sind (vgl. auch die entsprechende Regelung für die Länder in Art. 106 Abs. 7 GG). Art. 99 Satz 2 und 3 LV untersagen damit weder bei isolierter Betrachtung ihres Wortlauts noch in der Zusammenschau die Belastung von Gemeinden mit Zahlungspflichten zum Zwecke des Finanzausgleichs. Im Gegenteil spricht das Verhältnis der beiden Sätze zueinander eher für deren Zulässigkeit. Art. 99 Satz 3 LV begründet ausdrücklich nur einen Mindestinhalt des Finanzausgleichs, indem er ihm lediglich ein bestimmendes Element mit vertikaler Stoßrichtung zuweist (Beteiligung der Kommunen am Landessteueraufkommen „im Rahmen des Finanzausgleichs“ = vertikaler Finanzausgleich). Dies markiert die Auslegungs- und Gestaltungsspielräume, nach denen es dem Gesetzgeber bei der Umsetzung der allgemeineren, Art. 99 Satz 3 LV überwölbenden Bestimmung des Art. 99 Satz 2 LV grundsätzlich auch erlaubt ist, den Finanzausgleich mittels horizontaler Komponenten wie der Abschöpfung finanzkräftiger zugunsten bedürftiger Kommunen durch eine Finanzausgleichsumlage zu bewirken bzw. zu ergänzen. Zum einen dient ein solches Instrument gerade dem vom Gesetzgeber verfolgten Zweck, im Rahmen des von Art. 99 Satz 2 LV geforderten Finanzausgleichs um der kommunalen Aufgabenwahrnehmung Willen durch Förderung finanzschwächerer Gemeinden zwischen den Kommunen bestehende Finanzkraftunterschiede zu mildern (s. oben, vgl. auch SächsVerfGH, a. a. O., S. 340, Niedersächsischer Staatsgerichtshof - NdsStGH -, Urteil vom 16. Mai 2001 - StGH 6/99 -, LVerfGE 12, 255, 280 f). Zum anderen verpflichtet die Verfassung den Gesetzgeber ohne Rücksicht auf die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes, die Kommunen mit einer finanziellen Mindestausstattung zu versehen. Vor diesem Hintergrund ist der Gesetzgeber nicht gezwungen, seinen Auftrag aus Art. 99 Satz 2 LV, durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen, dass die Kommunen (hier insbesondere die finanzschwachen) ihre Aufgaben erledigen können, allein durch den Einsatz von Landesmitteln (vertikaler Finanzausgleich) zu erfüllen. Vielmehr steht es ihm frei, den vertikalen Finanzausgleich mit der horizontalen Abschöpfung und Umverteilung überschießender gemeindlicher Finanzkraft (interkommunaler horizontaler Finanzausgleich) zu kombinieren (vgl. SächsVerfGH, a. a. O.; VerfG MV, a. a. O., Rn. 68 ff).

Das Verfassungsgericht hat in der Vergangenheit immer wieder betont, dass der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Finanzausgleichs nach Art. 99 Satz 2 LV über einen weiten Ermessensspielraum verfügt (jeweils zur Verbundquote, Urteil vom 16. September 1999, a. a. O., S. 243; Urteil vom 22. November 2007, a. a. O., S. 191 f; einen weiten Spielraum für die Gestaltung des Finanzausgleichs billigt auch das Bundesverfassungsgericht dem Landesgesetzgeber zu, BVerfGE 23, 353, 369). In seinem Urteil vom 16. September 2009 (a. a. O., S. 251 f) hat das Verfassungsgericht keine grundsätzlichen Vorbehalte gegen die Einführung einer Finanzausgleichsumlage der vorliegenden Art geäußert. Es hat vielmehr lediglich festgestellt, dass Art. 99 LV ausdrücklich weder eine Ermächtigung noch gar ein Gebot enthalte, zur Durchführung eines interkommunalen Finanzausgleichs von gewerbesteuerstarken Gemeinden zugunsten finanzschwacher Gemeinden eine Gewerbesteuerumlage zu erheben. Den verfassungsrechtlichen Bedenken, die das Verfassungsgericht in dem genannten Urteil gegen eine über die Gewerbesteuerumlage nach § 6 GemFinRefG hinausgehende weitere Abschöpfung kommunaler Gewerbesteuereinnahmen formuliert hat, trägt die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG Rechnung, indem bei der Ermittlung der Gewerbesteuerkraftzahl die Gewerbesteuerumlage mindernd berücksichtigt wird (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgFAG). Vor allem aber ist nach § 9 Abs. 2 BbgFAG die Gewerbesteuerkraft nur ein Parameter bei der Ermittlung der sich in der Steuerkraftmesszahl ausdrückenden gemeindlichen Finanzkraft, an die § 17a BbgFAG anknüpft. Mit der Finanzausgleichsumlage wird also nicht undifferenziert und unter Ausblendung der sonstigen für die Finanzstärke einer Gemeinde relevanten Faktoren einfach eine zweite Gewerbesteuerumlage etabliert.

(c.) Die Finanzausgleichsumlage ist auch in Anbetracht der Art. 28 Abs. 2 Satz 3, Art. 106 Abs. 5, 5 a und 6 GG ein nach Maßgabe des Selbstverwaltungsrechts grundsätzlich legitimes Mittel zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke.

(aa.) § 17a BbgFAG könnte mit den Bestimmungen von Art. 106 Abs. 5, 5a und 6 Satz 1 und 2 GG konfligieren, weil der von der Finanzausgleichsumlage abgeschöpften Finanzkraft Steuern zugrundeliegen, die den Gemeinden insgesamt (Ertragshoheit über die Grund- und Gewerbesteuer, Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG) oder zu einem bestimmten Anteil (Anteil an der Einkommen- und Umsatzsteuer nach Art. 106 Abs. 5 und 5a GG) zukommen. Insbesondere mit der Zuweisung dieser Steuern und Steueranteile nimmt der Bund seine - gegenüber der primären Finanzierungsverantwortung der Länder (Art. 106 Abs. 7 GG) sekundäre - Verantwortung für die Finanzausstattung der Gemeinden wahr (Löwer, in: von Münch/Kunig, Kommentar zum Grundgesetz, Band 1, 6. Aufl. 2012, Art. 28 Rn. 103; Dreier, in: Dreier, a. a. O., Art. 28 Rn. 157).

Art. 2 Abs. 5 Satz 2 LV bindet den Landesgesetzgeber an das Bundesrecht und damit auch an das Grundgesetz. Andere Verfassungsnormen als Art. 28 Abs. 2 GG sind allerdings nur insoweit Prüfungsmaßstab, wie sie das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG mitzubestimmen geeignet sind (BVerfGE 119, 331, 357; 71, 25, 37; 56, 298, 310; vgl. auch Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 2. Aufl. 2001, Rn. 698 ff); die Kommunalverfassungsbeschwerde folgt nicht den Regeln der abstrakten Normenkontrolle (BVerfGE 119, 331, 356). Da Art. 28 Abs. 2 GG - nach herrschender Meinung als in den Ländern unmittelbar geltende Durchgriffsnorm (BVerfGE 1, 167, 174; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 1, 2. Aufl. 1984, 714) - den Mindestgehalt der Selbstverwaltungsgarantie vorgibt, den sämtliche Landesverfassungen nicht unterschreiten dürfen und tatsächlich auch nicht unterschreiten (so ausdrücklich Löwer, in: von Münch/Kunig, a. a. O., Art. 28 Rz. 36), sind diese das Bild der Selbstverwaltung mitbestimmenden Verfassungsnormen auch im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde auf Landesebene zu berücksichtigen.

Das Bundesverfassungsgericht hat als Verfassungsnormen in diesem Sinne zuletzt den im Jahre 1969 geschaffenen Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG qualifiziert, der den Gemeinden das Recht einräumt, im Rahmen der Gesetze die Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer festzusetzen (BVerfGE 125, 141 ff mit der Feststellung, der Mindesthebesatz von 200 % des Steuermessbetrages für die Gewerbesteuer nach § 16 Abs. 4 Satz 2 Gewerbesteuergesetz verstoße nicht gegen das Selbstverwaltungsrecht). Hiermit sei die durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Finanzautonomie der Gemeinden gestärkt, nicht jedoch auch die künftige Existenz von Grund- und Gewerbesteuer garantiert worden. Durch den mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1997 (BGBl 1997 I S. 2470) eingeführten 2. Halbsatz von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, wonach den Gemeinden eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht zustehe, sei indes gewährleistet, dass die Gewerbesteuer nicht abgeschafft werde, ohne dass die Gemeinden eine andere wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht erhielten (BVerfGE 125, 141, 159 - 161, BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 – 8 C 43.09 -, NVwZ 2011, 424, 426). Danach muss angenommen werden, dass neben Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG auch Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG, soweit er den Gemeinden die Ertragshoheit über die Gewerbesteuer zuweist, das Bild der Selbstverwaltung prägt. Denn das Hebesatzrecht des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG leitet sich von der Ertragshoheit ab, die wiederum Voraussetzung dafür ist, dass den Gemeinden im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG die wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle Gewerbesteuer zusteht (in diesem Sinne Nierhaus, in: Sachs, a. a. O., Art. 28 Rn. 87a: Gewährleistung der kommunalen Finanzautonomie durch die Bestandsgarantie einer wirtschaftskraftbezogenen Steuerquelle, kommunale Ertragshoheit und Hebesatzrecht).

Ob darüber hinaus auch die Ertragshoheit über die Grundsteuern (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG) und die Zuweisung von Anteilen an der Einkommen- und Umsatzsteuer an die Gemeinden nach Art. 106 Abs. 5 und 5a GG das Bild der Selbstverwaltung prägen (vgl. Kluth, Umlagen nach Art. 106 Abs. 6 S. 6 als Instrumente zwischengemeindlichen Finanzausgleichs, DÖV 1994, 456, 463, demzufolge die einzelnen Bestandteile des gemeindlichen Steueraufkommens von der Finanzhoheit geschützt sind; zu Art. 106 Abs. 5 GG als „eigenständiger Säule der gemeindlichen Finanzausstattung“ zugleich bejahend und hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Steuerbeteiligung verneinend BVerfGE 71, 25, 38), könnte zweifelhaft sein, weil es insofern an einer institutionellen Absicherung mangelt, wie sie der Gewerbesteuer (derzeit) über Art. 28 Abs. 2 Satz 3 2. Halbsatz GG zukommt; Art. 106 Abs. 5 - 7 GG schützt die Gemeinden nicht vor der ersatzlosen Abschaffung der Grund-, Einkommens- und Umsatzsteuer (vgl. BVerfGE 125, 141, 161; Heintzen, in: von Münch/Kunig, a. a. O., Art. 106 Rn. 45), und jenseits seines Satzes 3 2. Halbsatz gewährleistet Art. 28 Abs. 2 GG keine bestimmte Ausgestaltung des kommunalen Einnahmesystems (BVerfGE 125, 141, 159).

Diese Frage kann indes dahinstehen. Art. 106 Abs. 5, 5 a und 6 GG stünde der Erhebung der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG auch dann nicht entgegen, wenn er hinsichtlich sämtlicher in ihm geregelter Steuerzuweisungen an die Gemeinden das Bild der Selbstverwaltung prägen sollte. Art. 106 Abs. 5 - 7 GG garantiert den Gemeinden nicht den ungeschmälerten Verbleib der ihnen zugeflossenen Steuern (Grund- und Gewerbesteuer) und Steueranteile (Einkommens- und Umsatzsteuer). So bestimmt Art. 106 Abs. 6 Satz 4 und 5 GG, dass Bund und Länder durch eine bundesgesetzlich geregelte Umlage am Gewerbesteueraufkommen beteiligt werden können (vgl. § 6 GemFinRefG), während Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG Grund- und Gewerbesteuer sowie die Anteile der Gemeinden an der Einkommens- und Umsatzsteuer zu möglichen Umlagebemessungsgrundlagen nach Maßgabe der Landesgesetzgebung erklärt. So beruht etwa die in den Ländern erhobene Kreisumlage auf Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG (vgl. nur Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 11. Aufl. 2011, Art. 106 Rn. 17; zu deren grundsätzlicher Vereinbarkeit mit der Selbstverwaltungsgarantie BVerfGE 23, 353, 368 ff; nach dem Urteil vom 15. Oktober 1998 - VfGBbg 38/97, 39/97, 21/98 und 24/98 - LVerfGE 9, 121, 134 f zählt die Kreisumlage sogar zur kommunalen Finanzhoheit und genießt ihrerseits den Schutz von Art. 97 LV). Da die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gestärkte Garantie der Finanzhoheit eine über den Abschnitt X des Grundgesetzes (Art. 104a bis 115) hinausgehende Steuer- und Abgabenhoheit der Gemeinden nicht begründet (vgl. etwa Scholz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Band IV, Loseblatt, Stand November 2012, Art. 28 Rn. 84 a, 84 b), kann sie der Erhebung einer nach Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zulässigen Umlage grundsätzlich nicht entgegenstehen (BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 – 8 C 11.97 -, DVBl 1998, 776, 779). Die gemeindliche Steuerhoheit nach Artikel 106 Abs. 5, 5a und 6 GG könnte das Bild der Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 97 LV demnach nur mit der Maßgabe prägen, dass sie nach Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zur Grundlage von Umlagen gemacht werden kann.

(bb.) Bei der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG handelt es sich um eine gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zulässige Umlage.

Umlagen sind Finanzierungslasten, die öffentlich-rechtlichen Körperschaften von einer anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden (BVerfGE 83, 363, 389). Sie geben der umlageberechtigten Körperschaft einen Anspruch gegen die umlagepflichtigen Körperschaften, lassen also deren Ertragshoheit unberührt (BVerfGE 112, 216, 222; 108, 186, 213 zur Abgrenzung der Umlage von der Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben von privaten Rechtssubjekten). Verbleibt die Umlage bei der sie erhebenden Körperschaft, bewirkt sie einen vertikalen Finanzausgleich. Fließt sie von dort auf die Ebene der umlagepflichtigen Körperschaften in anderer Verteilung wieder zurück (redistributive Umlage), handelt es sich um einen horizontalen Finanzausgleich, den die umlageerhebende Körperschaft lediglich veranstaltet. In beiden Erscheinungsformen kann die Umlage für einen besonderen Zweck als Ausgleich für besondere Aufwendungen (Zweckumlage oder Sonderlastenausgleich) oder zu dem allgemeinen Zweck des Ausgleichs der allgemeinen Finanzkraft (Umlage im engeren Sinne) erhoben werden (BVerfGE 83, 363, 390).

Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG steht Umlagen, die im kommunalen Raum verbleiben oder in diesen zurückfließen und vom Land zu Zwecken des interkommunalen horizontalen Finanzausgleichs erhoben werden, nicht entgegen (BVerfGE 83, 363, 391 f; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998, a. a. O., S. 778). Dies belegt die Entstehungsgeschichte des Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG, in dem ursprünglich die Gemeindeverbände als umlageerhebende Körperschaft ausdrücklich Erwähnung finden sollten. Wegen der Befürchtung, hieraus könne sich die alleinige Umlagebefugnis der Gemeindeverbände ergeben, wurde von der Formulierung Abstand genommen. Die Länder wollten sich die Möglichkeit erhalten, Umlagen zu Zwecken des interkommunalen horizontalen Finanzausgleichs zu erheben (BVerfG, a. a. O.).

Hiernach handelt es sich bei der auf eine Angleichung der gemeindlichen Finanzkraft gerichteten Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG um eine vom Land veranstaltete Umlage im engeren Sinne. Sie ist zulässig, weil ihr Aufkommen im kommunalen Bereich verbleibt bzw. in diesen zurückfließt:

Die Finanzausgleichsumlage wird entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht dadurch mittelbar vom Land vereinnahmt, dass sie - nach dem Abzug des Anteils für die Landkreise nach § 17a Abs. 3 BbgFAG - insgesamt in den Ausgleichsfonds nach § 16 BbgFAG einginge und insoweit dem Land dessen Ausstattung ersparte. Nach § 1 Abs. 4 BbgFAG gehört das Finanzausgleichsumlage-Aufkommen vielmehr zur gemäß § 5 BbgFAG zu verteilenden Finanzausgleichsmasse. Nichts anderes ergibt sich aus der Begründung zum Gesetzentwurf (a. a. O.). Dort heißt es auf den Seiten 5 f zu § 17a BbgFAG: „…Die Regelung berührt die Binnenverteilung von Finanzmitteln der Kommunen und ist für das Land grundsätzlich haushaltsneutral …“, „… Die Finanzausgleichsumlage erhöht - soweit sie nicht dem jeweiligen Landkreis zufließt - die Verbundmasse des kommunalen Finanzausgleichs nach § 1 Abs. 4 und stärkt damit … die allgemeine Schlüsselmasse nach § 5 Abs. 2. Damit wird sichergestellt, dass die Kommunen durch Erhöhung der allgemeinen Schlüsselzuweisungen unmittelbar von diesem Instrument interkommunalen Finanzausgleichs profitieren“.

Zwar fließt ein Bruchteil der Finanzausgleichsumlage insoweit mittelbar in den Ausgleichsfonds, wie dieser aus der Finanzausgleichsmasse, zu der die Finanzausgleichsumlage beiträgt, bestückt wird (§ 5 Abs. 2 BbgFAG). Hiermit geht jedoch eine Ersparnis des Landeshaushalts schon deshalb nicht einher, weil der Umfang der vom Land für den Finanzausgleich zur Verfügung gestellten und verwendeten Mittel (Verbundmasse) unabhängig vom Aufkommen der Finanzausgleichsumlage und dessen Verwendung ist. Die Verbundmasse wird in § 3 Abs. 1 BbgFAG definiert. Danach ist das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage weder Bestandteil der Verbundmasse noch findet eine Anrechnung dahingehend statt, dass sich die Verbundmasse um das Umlageaufkommen vermindert; vielmehr sieht § 1 Abs. 4 BbgFAG ausdrücklich die Erhöhung der Verbundmasse um das Volumen der Finanzausgleichsumlage vor. Die Verbundmasse nach § 3 Abs. 1 BbgFAG ist auch nicht im Zusammenhang mit der Einführung von § 17a BbgFAG zum Nachteil der Kommunen verändert worden; dass sich die Verbundquote seit dem Ausgleichsjahr 2011 nicht mehr auf die Kraftfahrzeugsteuer (als Landessteuer) bezieht, sondern nur noch auf einen den Ländern zustehenden Anteil hieran, ist allein Folge des Übergangs der Ertragshoheit über die Kraftfahrzeugsteuer von den Ländern auf den Bund mit Wirkung vom 1. Juli 2009 durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 19. März 2009 (BGBl 2009 I S. 606; vgl. Art. 106 Abs. 1 Nr. 3, Art. 106b GG).

Darüber hinaus verbleibt das Umlageaufkommen, soweit es über die Finanzausgleichsmasse mittelbar dem Ausgleichsfonds zufließt, im kommunalen Bereich; denn Beträge nach § 16 Abs. 1 BbgFAG können allein die Gemeinden und Landkreise erhalten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt - LVG LSA -, Urteil vom 13. Juni 2006 - LVG 7/05 -, LVerfGE 17, 410, 428). Danach spielt es im Ergebnis keine Rolle, ob das Umlageaufkommen in Gestalt von Schlüsselzuweisungen nach § 5 Abs. 2 BbgFAG vollständig unter den Kommunen aufgeteilt oder zu einem gewissen Anteil dem Ausgleichsfonds zugeführt wird.

Die Minderung der Verbundmasse nach § 3 Abs. 2 BbgFAG (in den Ausgleichsjahren 2006 bis 2012 jeweils um 50.000.000 €, im Ausgleichsjahr 2013 um 30.000.000 €, im Ausgleichsjahr 2014 um 20.000.000 € und im Ausgleichsjahr 2015 um 10.000.000 €) stellt den vollständigen Verbleib des Finanzausgleichsumlage-Aufkommens im kommunalen Raum nicht in Frage. Die Finanzausgleichsumlage ist – wie dargelegt - nicht Bestandteil der Verbundmasse, sondern wird mit der nach § 3 Abs. 2 BbgFAG geminderten Verbundmasse zur Finanzausgleichsmasse, § 1 Abs. 4 BbgFAG. Da die Minderung der Verbundmasse nach § 3 Abs. 2 BbgFAG bereits seit dem Ausgleichsjahr 2006 vorgenommen wird (vgl. Art. 1 Nr. 1, Art. 4 des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts im Haushalt vom 24. Mai 2005 – GVBl 2005 I S. 196, 197) besteht insoweit kein Zusammenhang mit der Neuregelung des § 17a BbgFAG.

Auch der nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgFAG für die Förderung von Theatern und Orchestern aus der Finanzausgleichsmasse entnommene Betrag von 17.000.000,00 € verbleibt im kommunalen Raum und wird nicht für die Erfüllung von Pflichten des Landes verwendet. Er kommt ausschließlich Gemeinden und Landkreisen zugute, welche Theater und Orchester betreiben, und dient der Erhaltung und Sicherung des jeweiligen Spielbetriebs. Verteilung und Verwendung der Mittel im Einzelnen werden seit Inkrafttreten des Brandenburgischen Finanzausgleichgesetzes nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BbgFAG durch Rechtsverordnung geregelt, zuletzt durch die Verordnung zur Verteilung und Verwendung der Mittel für die Theater- und Orchesterförderung gemäß § 5 des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes vom 11. Mai 2012 (GVBl 2012 II Nr. 37).

(cc.) Der interkommunale Finanzausgleich mittels im kommunalen Bereich verbleibender Umlagen verbietet nicht, dass neben kreisangehörigen Gemeinden auch die Landkreise in den Genuss der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG kommen. Aufgeworfen und dahinstehen lassen hat diese Frage das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Urteil vom 13. Juni 2006, a. a. O., S. 429) und später nicht wieder aufgegriffen (Urteil vom 16. Februar 2010 - LVG 9/08 -, LVerfGE 21, 361 ff). Relevant für das Verfahren ist sie, weil sich aus § 5 Abs. 2 BbgFAG ergibt, dass die Landkreise in Gestalt von Schlüsselzuweisungen 28,0 % der Finanzausgleichsmasse und damit auch des Aufkommens der Finanzausgleichsumlage erhalten. Eine Beteiligung der Landkreise an dem Umlageaufkommen auszuschließen, wäre indes ein Bruch im System des Finanzausgleichs, das - wie die Kreisumlage zeigt - an die gemeindliche Finanzkraft anknüpfende ausgleichende Finanzströme von der Gemeinde- auf die Kreisebene seit jeher kennt (vgl. SächsVerfGH, a. a. O., S. 341; VerfG MV, a. a. O., Rn. 77).

Eine derartige genuine Beteiligung der Landkreise an der Finanzausgleichsumlage steht nicht in Rede, soweit Landkreisen mit abundanten Gemeinden die von diesen zu leistende Finanzausgleichsumlage nach § 17a Abs. 3 BbgFAG in Höhe des Kreisumlagesatzes des vorvergangenen Jahres zugewiesen wird. Denn hierbei handelt es sich nur um eine Kompensation für die mit dem Abzug der Umlageschuld bei den Kreisumlagegrundlagen nach § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG einhergehende Minderung des Kreisumlageaufkommens. Sie bezweckt, die Landkreise mit abundanten Gemeinden annähernd so zu stellen, wie sie ohne Erhebung der Finanzausgleichsumlage stünden, und trägt damit der Auffassung des Verfassungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt in dessen Urteil vom 16. Februar 2010 (a. a. O., S. 380) Rechnung, der zufolge der Abzug der Finanzausgleichsumlage von den Umlagegrundlagen für die Ermittlung der Kreisumlage ein unzulässiger Eingriff in die Finanzhoheit der Landkreise mit abundanten Gemeinden ist. Im Übrigen kommt diese Kompensation mittelbar auch allen Gemeinden dieser Landkreises zugute, weil sie der Entstehung eines über eine Erhöhung der Kreisumlage auszugleichenden Finanzbedarfs vorbeugt (vgl. VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a. O., Rn. 76; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O.; unter dem Gesichtspunkt der Kreisumlagenerhöhung nimmt das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt im Urteil vom 16. Februar 2010 an, dass sich abundante Gemeinden auf die von ihm bejahte Verletzung der landkreislichen Finanzhoheit berufen können).

(3.) Die Belastung der Beschwerdeführerin mit der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG und die damit einhergehende Einschränkung ihrer Finanzausstattung und Ausgabenhoheit ist in Relation zu dem mit ihr verfolgten Zweck zumutbar (angemessen bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne).

§ 17a BbgFAG lässt von vornherein 15 % ihrer die Bedarfsgrenze übersteigenden Finanzkraft (Schonbetrag) unberührt und schöpft sie jenseits von 115 % der Bedarfsgrenze nur zu 25 % ab. Die von ihren jeweiligen Verfassungsgerichten nicht beanstandeten Regelungen zur Finanzausgleichsumlage in den Ländern Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern beinhalten eine Abschöpfquote von 30 % (§ 8 Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern) bzw. 50 % (§ 25a Sächsisches Finanzausgleichsgesetz); die sächsische Regelung sieht zudem ebenso wie § 12 des Niedersächsischen Finanzausgleichsgesetzes einen Schonbetrag nicht vor. Eine übermäßige Belastung der Beschwerdeführerin durch Kumulierung von Finanzausgleichs- und Kreisumlagelast sowie Nichtberücksichtigung der Gewerbesteuerumlage bei der Ermittlung der Gewerbesteuerkraft, wie sie das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt in seinem Urteil vom 13. Juni 2006 (a. a. O., S. 431 ff) problematisiert, ist bei der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG nicht zu besorgen. Nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgFAG mindert die Gewerbesteuerumlage die Gewerbesteuerkraftzahl, und der Abzug der Finanzausgleichsumlage bei den Kreisumlagegrundlagen (§ 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG) führt zu einer erheblichen Reduzierung der Kreisumlagebelastung, ausweislich der Gesetzesbegründung (a. a. O.) in Höhe von ca. 40 % der Belastung durch die Finanzausgleichsumlage. Danach beträgt entsprechend den von der Beschwerdeführerin nicht angezweifelten Feststellungen in der Gesetzesbegründung die Netto-Belastung der abundanten Gemeinden durch die Finanzausgleichsumlage durchschnittlich lediglich 7,7 % ihrer Finanzkraft (Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG).

Schließlich kann nicht angenommen werden, dass es strukturell zu unangemessenen Härten führt und die Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers überschreitet, wenn im Rahmen der Berechnung der Finanzausgleichsumlage für die Ermittlung u. a. der Grundbeträge für die Gewerbesteuer nach § 9 Abs. 3 BbgFAG auf das Ist-Aufkommen des vorvergangenen Jahres nach der Vierteljahresstatistik der Gemeinden abgestellt wird. Zwar besteht dieses Ist-Aufkommen auch aus Vorauszahlungen auf die Gewerbesteuer (§ 19 GewStG), die – soweit sie die nach Ablauf des Erhebungsjahres festgesetzte Steuerschuld übersteigen (§ 14, § 16 GewStG) – der Zurückzahlung unterliegen können (§ 20 Abs. 3 GewStG); dennoch bildet es die gemeindliche Gewerbesteuerkraft realitätsnah ab, weil die über die Quartale verteilten Vorauszahlungen eines Jahres in der Summe jeweils der zuletzt festgesetzten Steuerschuld entsprechen (§ 19 Abs. 2 GewStG). Diese kann zudem die Summe der Vorauszahlungen eines Erhebungsjahres übersteigen und insoweit zu Abschlusszahlungsansprüchen der Gemeinde führen (§ 20 Abs. 3 GewStG), welche die Rückzahlungsverspflichtungen nach § 20 Abs. 2 GewStG kompensieren.

Vor diesem Hintergrund, insbesondere der genannten umfassenden Vorkehrungen des Gesetzes gegen eine unangemessen starke Belastung abundanter Gemeinden wie der Beschwerdeführerin bedarf es unter dem Aspekt des Übermaßverbots keiner besonderen Regelung zu Ausnahmen von der Umlagepflichtigkeit nach § 17a BbgFAG (vgl. VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a. O., Rn. 103, SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 351; anders LVG LSA, Urteil vom 13. Juni 2006, a. a. O., S. 432 ff, Urteil vom 16. Februar 2010, a. a. O., S. 381 ff). Sofern im Zusammenhang mit der Umlagebelastung dennoch vereinzelt unzumutbare Härten auftreten sollten wie die Beeinträchtigung einer angemessenen Finanzausstattung, so ließe sich diesen mit Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsfonds nach § 16 BbgFAG begegnen (vgl. VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a. O., Rn. 104; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2012, a. a. O., S. 352). § 16 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BbgFAG regelt ausdrücklich, dass die Mittel aus dem Ausgleichsfonds zum Ausgleich von besonderen Härten bestimmt sind, die „in Ausführung dieses Gesetzes“ entstehen; und die Landesverfassung untersagt es dem Gesetzgeber nicht, auf diese Weise dafür Sorge zu tragen, dass im Einzelfall die angemessene Finanzausstattung einer Gemeinde unangetastet bleibt.

cc. Die Anknüpfung der Finanzausgleichsumlage gemäß § 17a BbgFAG an die nach fiktiven Hebesätzen ermittelte Realsteuerkraft verstößt nicht gegen das Willkürverbot (zu dieser Rechtmäßigkeitsvoraussetzung eines Eingriffs in das Selbstverwaltungsrecht Urteil vom 20. November 2008, a. a. O., S. 123; BVerfGE 125, 141, 167 f; 103, 332, 366 f).

(1.) Auf das Willkürverbot aus Art. 12 Abs. 1 LV kann sich nicht nur der Einzelne berufen; als Element des Rechtsstaatsprinzips gilt es auch im Verhältnis der Hoheitsträger untereinander (zu Art. 3 Abs. 1 GG: BVerfGE 23, 353, 372 f). Auf einen Verstoß gegen das Willkürverbot hebt die Beschwerdeführerin ab, wenn sie geltend macht, es sei sachwidrig, bei der Bemessung der Finanzausgleichsumlage nicht auf ihre tatsächliche Realsteuerkraft abzustellen, sondern - vermittelt über die jeweilige Anwendung des gewogenen Durchschnittshebesatzes aller Gemeinden gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BbgFAG - auf eine fiktive Realsteuerkraft. Mit Blick auf die aus dem Demokratieprinzip erwachsende politische Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist bei der Verwerfung einer gesetzlichen Regelung als willkürlich besondere Zurückhaltung geboten; sie kommt nur in Betracht, wenn die Sachwidrigkeit der gesetzlichen Regelung offensichtlich ist, weil sich ein sachlicher Grund für sie nicht finden lässt (BVerfGE 55, 72, 89 f; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998, a. a. O., S. 778).

Die Anknüpfung an fiktive Realsteuerhebesätze nicht nur für die Feststellung der Bedürftigkeit der Gemeinden (vgl. hierzu bereits Urteil vom 16. September 1999, a. a. O., S. 249 f), sondern auch für die Bemessung der Finanzausgleichsumlage ist sachlich vertretbar. Sie gewährleistet im Finanzausgleich die einheitliche und stringente Geltung des für die Erfassung der gemeindlichen Realsteuerkraft maßgeblichen Parameters des potentiellen Steueraufkommens (vgl. Urteil vom 16. September 1999, a. a. O.), das mit dem Rekurs auf den jeweiligen gewogenen Durchschnittshebesatz aller Gemeinden nachvollziehbar ermittelt wird (zur für Dispositionen längerer Dauer notwendigen Schematisierung eines Umlagesystems vgl. BVerfGE 23, 353, 369 f). Fiktive Hebesätze machen den kommunalen Finanzausgleich im Sinne des Gebots interkommunaler Gleichbehandlung insgesamt unabhängig von der gemeindlichen Entscheidung über die Hebesatzhöhe (vgl. BVerfGE 86, 148, 230 f zum Abstellen auf fiktive Realsteuerhebesätze der Gemeinden eines Landes im Rahmen des Länderfinanzausgleichs; ferner BVerwG, Urteil vom 25. März 1998, a. a. O., S. 778) und nehmen den Gemeinden den Anreiz, durch Festsetzung besonders niedriger Hebesätze zum einen sich (als „Steueroase“) Standortvorteile zu verschaffen und zum anderen im Finanzausgleich die eigene Bedürftigkeit herbeizuführen (Urteil vom 16. September 1999, a. a. O.) oder die Kreisumlagepflicht sowie die Belastung mit der Finanzausgleichsumlage zu minimieren (vgl. LVG LSA, Urteil vom 13. Juni 2006, a. a. O., S. 429; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 346; Obermeier, a. a. O., S. 293). Dabei belegt das Instrument der Kreisumlage, dass dem kommunalen Finanzausgleich die zumindest partielle Anknüpfung an eine fiktive Steuerkraft für die Bemessung von Umlagen nicht fremd ist. Seit jeher gehört zu den Umlagegrundlagen für die Kreisumlage die auf der Grundlage fiktiver Hebesätze ermittelte Realsteuerkraft (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG und die vor Inkrafttreten des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes verabschiedeten Gemeindefinanzierungsgesetze).

(2.) Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang geltend macht, die Zugrundelegung fiktiver Realsteuerhebesätze für die Bemessung der Finanzausgleichsumlage tangiere ihr Hebesatzrecht, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass § 17a BbgFAG keine das gemeindliche Hebesatzrecht regelnde Bestimmung ist. Gleichwohl kann die Belastung mit einer nach fiktiven Hebesätzen ermittelten Finanzausgleichsumlage insbesondere abundante Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen zu deren Anhebung drängen und derart in der Hebesatzgestaltung zum Ausdruck kommende politische und finanzielle Handlungsspielräume faktisch beschneiden; denn abundante Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen werden durch die Finanzausgleichsumlage - abhängig vom Grad der Abweichung vom Hebesatzdurchschnitt - in ihrem tatsächlichen Finanzaufkommen verhältnismäßig stärker belastet als die anderen abundanten Gemeinden (SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 345 f, VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a O., Rn. 88).

Diese Einschränkungen sind jedoch sachlich begründet, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen zu (1.) und daraus ergibt, dass das Hebesatzrecht den Gemeinden nicht unbeschränkt, sondern - wie die Finanzhoheit insgesamt - nur im Rahmen der Gesetze verbürgt ist (Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG). Seine Ausübung erfolgt im Spannungsfeld zwischen der Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung zur Erhaltung der gemeindlichen Handlungsfähigkeit einerseits und dem Streben nach Vorteilen im Wettbewerb um Gewerbeansiedlungen andererseits; das eine befördert die Neigung zur Anhebung der Hebesätze, das andere die Neigung zu deren Absenkung. Das Bundesverfassungsgericht hat es für mit dem Hebesatzrecht und der Finanzhoheit vereinbar erachtet, dass mit der Verpflichtung der Gemeinden gemäß § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG, Gewerbesteuer zu einem Hebesatz von mindestens 200 % des Steuermessbetrages zu erheben, der Bildung von „Gewerbesteueroasen“ im Standortwettbewerb vorgebeugt werden soll (BVerfGE 125, 141 ff). Auch jenseits der Festsetzung des Mindesthebesatzes für die Gewerbesteuer können die Gemeinden bei der Hebesatzgestaltung nicht nach Belieben und nur ihren Interessen entsprechend agieren; vielmehr müssen sie insoweit verantwortlich disponieren und ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des modernen Verwaltungsstaates mit sei‑nen Finanzausgleichsmechanismen und den mit ihnen einhergehenden Verpflichtungen in Betracht ziehen (vgl. BVerfGE 23, 353, 371 zur erhöhten Kreisumlage für hochabundante Gemeinden nach § 14 Abs. 2 Nr. 1 Finanzausgleichsgesetz des Landes Hessen vom 27. März 1958; BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010, a. a. O. zur Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtsrechtlichen Aufhebung eines Gemeinderatsbeschlusses, durch den die Realsteuerhebesätze der in Haushaltsnotlage befindlichen Gemeinde gesenkt worden waren). Auch ist zu berücksichtigen, dass sich abundante Gemeinden wegen ihrer vorteilhaften finanziellen Situation gerade durch die Festsetzung unterdurchschnittlicher Hebesätze zu Lasten anderer Gemeinden Vorteile im Wettbewerb um Gewerbeansiedlungen verschaffen konnten und können (SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 347).

(3.) Schließlich ist auch ein Verstoß gegen das Willkürverbot nicht feststellbar, soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Anwendung fiktiver Realsteuerhebesätze für die Bemessung der Finanzausgleichsumlage führe zu einer Nivellierung der gemeindlichen Finanzkraftunterschiede.

Finanzausgleichsmechanismen sollen eine Angleichung der von ihnen betroffenen Finanzkräfte bewirken, nicht jedoch deren vollständigen Ausgleich (Nivellierung), weil den Ausgleichsleistungen empfangenden Kommunen sonst jeder Anreiz genommen würde, ihre finanzielle Lage durch eigene Anstrengungen zu verbessern, bzw. die finanzstärkeren Kommunen dazu verleitet werden könnten, sich künftig auch über den allgemeinen Finanzausgleich zu finanzieren. Erst recht soll ein Finanzausgleich nicht zu einer Übernivellierung führen und ursprünglich finanzstärkere Kommunen infolge des Finanzausgleichs über weniger Mittel verfügen als ursprünglich finanzschwächere Kommunen (NdsStGH, Urteil vom 16. Mai 2001, a. a. O., S. 281, 287; LVG LSA, Urteil vom 13. Juni 2006, a. a. O., S. 432; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 342; VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a O., Rn. 85 jeweils unter Verweis auf die Rspr. des BVerfG zum Länderfinanzausgleich: BVerfGE 72, 330, 398, 418 f; 86, 148, 250 f; 101, 158, 222).

Es ist nicht anzunehmen, dass infolge der Erhebung der Finanzausgleichsumlage derartige Nivellierungs- oder Übernivellierungseffekte zu Lasten der Beschwerdeführerin eintreten könnten.

Von vornherein ausgeschlossen sind solche Effekte im Vergleich abundanter zu schlüsselzuweisungsberechtigter Gemeinden. Über die Schlüsselzuweisungsberechtigung bzw. Bedürftigkeit einer Gemeinde entscheidet allein das Verhältnis von Bedarfsmesszahl nach § 7 BbgFAG zu Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG, in welche die auf der Grundlage der gewogenen Durchschnittshebesätze ermittelte Grund- und Gewerbesteuerkraft eingeht (vgl. VerfG MV, Urteil vom 26. Januar 2012, a. a. O., Rn. 86; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010, a. a. O., S. 345). Die Finanzausgleichsumlage erfasst die auf diese Weise bemessene gemeindliche Finanzkraft nur insoweit, wie die Steuerkraftmesszahl 15 % der Bedarfsmesszahl übersteigt, und 75 % dieser überschießenden Finanzkraft behalten die abundanten Gemeinden. Demgegenüber bleibt bei den bedürftigen (schlüsselzuwiesungsberechtigten) Gemeinden die Steuerkraftmesszahl auch nach Durchführung des Finanzausgleichs hinter der Bedarfsmesszahl zurück, weil diese Differenz lediglich zu 75 % ausgeglichen wird (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BbgFAG).

Innerhalb der Gruppe abundanter Gemeinden ist für die Frage, ob die Finanzausgleichsumlage Unterschiede in der Finanzkraft einebnen oder zu einer (partiellen) Verschiebung der Kräfteverhältnisse führen kann, danach zu differenzieren, wie die Finanzkraft ermittelt wird. Wird sie – wie für die Feststellung der Schlüsselzuweisungsberechtigung - mit dem Verhältnis von Bedarfsmesszahl (§ 7 BbgFAG) zu Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG ausgedrückt, so sind Nivellierungen oder Übernivellierungen nicht möglich, weil der überschießende Teil dieser Finanzkraft mit demselben Prozentsatz abgeschöpft wird, die abundanten Gemeinden also gleichmäßig belastet werden.

Zieht man für die Ermittlung der Finanzkraft hingegen das tatsächliche Aufkommen von Grund- und Gewerbesteuer und damit die von der jeweiligen abundanten Gemeinde festgesetzten Hebesätze heran, so sind Nivellierungen oder Übernivellierungen möglich, weil abundante Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen durch die nach Durchschnittshebesätzen ermittelte Finanzausgleichsumlage verhältnismäßig stärker belastet werden als abundante Gemeinden mit durchschnittlichen oder überdurchschnittlichen Hebesätzen. Die Gefahr einer flächendeckenden, die Beschwerdeführerin einbeziehenden Nivellierung oder Übernivellierung lässt indes auch die von der Landesregierung mit Schriftsatz vom 21. Februar 2013 übermittelte Übersicht nicht erkennen, welche u. a. die von den abundanten Gemeinden für die Ausgleichsjahre 2011 und 2012 (tatsächlich) zu zahlenden Umlagebeträge sowie die (hypothetischen) Umlagebeträge ausweisen, die bei Zugrundelegung der von den abundanten Gemeinden tatsächlich festgesetzten Realsteuerhebesätze zu erheben gewesen wären. Zwar bestätigen die der Übersicht zu entnehmenden Zahlen, dass die an Durchschnittshebesätze anknüpfende Finanzausgleichsumlage einige abundante Gemeinden verhältnismäßig stärker betrifft als andere und im Einzelfall auch die Umlagepflichtigkeit einer Gemeinde begründen kann, die bei Zugrundlegung ihrer tatsächlichen Hebesätze nicht bestünde. Bei der gebotenen generalisierenden Betrachtung fallen diese vereinzelt auftretenden nivellierenden Effekte jedoch nicht ins Gewicht. Sie sind in diesem geringfügigen Umfang gerechtfertigt durch den mit der Anwendung von Durchschnittshebesätzen verfolgten Zweck, das System des Finanzausgleichs vor einer Strategieanfälligkeit abzuschirmen, wie sie drohte, wenn einzelne Gemeinden durch ihre Hebesätze unmittelbaren Einfluss auf die Feststellung ihrer Bedürftigkeit bzw. das Ob und den Umfang ihrer Umlagepflichtigkeit nehmen könnten.

Das Urteil ist einstimmig ergangen. Es ist unanfechtbar.

Möller	Dr. Becker

Dielitz	Dresen

Dr. Lammer	Nitsche

Schmidt

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VerfGBbg, Urteil vom 6. August 2013 - VfGBbg 53/11 -

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